城鄉(xiāng)土地交易的利益分配邏輯
——從“增減掛鉤”到“飛地抱團”的制度提升

周少來

（中國社會科學院，北京 100732）

當代中國的改革開放進程，始終伴隨著城鄉(xiāng)土地制度的不斷創(chuàng)新改革。四十年走過來，從最初的“分田到戶”“劃撥土地”，到后來的“征地拆遷”“增減掛鉤”，直到今天的“飛地抱團”，城鄉(xiāng)土地的改革與深化，不斷助推著中國的城市化和現(xiàn)代化進程。其中隱含的根本邏輯是土地資源（資產）的效率釋放和利益分配。

本文重點考察城鄉(xiāng)土地制度改革和交易中，從“增減掛鉤”到“飛地抱團”制度演進的制度轉換和利益分配邏輯。本文所謂的“飛地抱團”，是浙江省平湖市對“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的地方升級版稱呼（屬全國首創(chuàng)的制度創(chuàng)新，在其他地方還未見此實踐），形象而生動。要理解前者的制度轉換提升意義，就必須先搞清楚后者的前生后世。

目前在全國各級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”（以下簡稱皆為“增減掛鉤”），是不斷升溫的城市化（城鎮(zhèn)化）快速推進的改革產物。為了應對城鎮(zhèn)建設用地與農村居住用地“雙增長”的嚴峻現(xiàn)實，①據(jù)統(tǒng)計，1996年至2008年，中國城鎮(zhèn)用地總面積從2.64萬平方公里增至4.03萬平方公里，農村居民點用地總面積從16.36萬平方公里增至16.53平方公里。這種“雙增長”的反?，F(xiàn)象，不僅有違城市化集約利用土地的國際經驗，而且與中國人多地少更需要節(jié)約用地的要求不符。劉守英：《直面中國土地問題》，北京：中國發(fā)展出版社，2014年，第203-204頁?；貞擎?zhèn)建設用地不斷強烈的“剛需”，2005年國土資源部出臺《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》。其中規(guī)定許可：只要將農村建設用地復墾為耕地，就可以等面積增加城鎮(zhèn)建設用地征地指標。②華生：《城市化轉型與土地陷阱》，北京：東方出版社，2014年，第146頁。這一規(guī)定推動了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實踐在全國的普遍推進。這是中央政府嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地擴張，嚴守農村耕地紅線雙重限制下的“政策許可”。由此，“增減掛鉤”土地整治運動，①對此，全國各地叫法不一，如“撤村并居”“農房集聚”“集中居住”“退散進集”等等。但其實質都是為減少農村建設用地，用以置換增加城鎮(zhèn)建設用地指標。在各種發(fā)展壓力與政績沖動的不斷激勵下，在全國各地各個層級陸續(xù)展開并日漸火熱。

“增減掛鉤”的制度口子一旦開啟，小縫隙變成了大裂口，各地政府以行政之手完成的掛鉤實踐，日益演進升級為市場版的掛鉤交易，一個建設用地交易的新市場體制破土而出并愈演愈烈。②周其仁：《城鄉(xiāng)中國》（修訂版），北京：中信出版社，2017年，第365頁。但在“增減掛鉤”運動式普遍開展的熱潮中，其中隱含的“制度漏洞”和“制度變異”隨之顯現(xiàn)，并造成一系列“農民被上樓”、冒進城鎮(zhèn)化和社會遺留問題眾多等社會長期隱患。而浙江省平湖市的“飛地抱團”模式的“增減掛鉤”制度創(chuàng)新，具有一定的制度矯正和制度改善作用，值得在普遍意義上加以政策總結和制度提升。

一、“增減掛鉤”實踐為何在全國各地火熱展開？

作為快速城市化和經濟增長“倒逼”出來的土地制度創(chuàng)新，“增減掛鉤”在全國各地被各級政府最大化利用，自有客觀發(fā)展需要與主觀政績需求等復雜根源。經濟開發(fā)區(qū)和招商引資需要土地，公共工程和公共設施需要土地，大廣場大公園需要土地，房地產開發(fā)需要土地，這種對建設用地的剛性需求，在東部、中部和西部各個地區(qū)是大勢所趨，只是表現(xiàn)熱度不同而已。

這便是在全國各地普遍推行的農房集聚、撤村并居、集中居住、拆舊建新、宅基地換房、退散進集、興建農村社區(qū)等所謂的“土地整治”運動，其目的和核心只有一個，就是最大限度減少農村建設用地，最大限度增加城市建設用地，最大化增加“增減掛鉤”的征地用地指標。“增減掛鉤”的普遍推進擴張，也在極大程度上推動了各地的經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。其中的行動邏輯和利益激勵主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，增加的城鎮(zhèn)建設用地，用于興建經濟開發(fā)區(qū)和新建標準化廠房，用于招商引資，增加當?shù)卣慕洕兒蛿U大就業(yè)，并擴張當?shù)氐某擎?zhèn)化規(guī)模。這在東部地區(qū)表現(xiàn)得特別明顯，但中西部地區(qū)也奮起直追，中西部一些縣市大量空置的開發(fā)區(qū)土地就是明證。

第二，增加的城鎮(zhèn)建設用地，用于興建政府廣場、圖書館、體育場、博物館和大型公益公園等，既改善了城市面貌，提升了城市品位，也增加了城市形象工程。我們在全國各地縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考察中，到處都可以看見的縣域城鎮(zhèn)形象改變和城鎮(zhèn)規(guī)模擴展，就是在這一“增減掛鉤”操作中完成的。

第三，增加的城鎮(zhèn)建設用地，可以通過城鄉(xiāng)土地交易的“招拍掛”機制，出讓建設用地指標，使農村的集體建設用地轉化為城市的國有建設用地，炒熱當?shù)氐姆康禺a投資。這樣，既能拉動當?shù)氐姆康禺a市場，也能提升縣域的城鎮(zhèn)化率。最新一輪的縣域房地產熱，也是通過“增減掛鉤”機制實現(xiàn)的，中西部縣城大量的房地產空置率也是這一“拉動機制”的主產品。

第四，增加的城鎮(zhèn)建設用地指標，如果本縣市未能完全使用掉，還可以通過城鄉(xiāng)土地交易平臺“異地交易”，賣給周邊的縣市，取得不菲的“用地指標收益”。每畝土地指標20萬至50萬不等的交易價格，對經濟較不發(fā)達但土地相對充足的縣市而言，也是一筆巨大的“利益誘惑”。③以上材料來自作者實地調研資料，參見《四川省成都市調研資料匯編》（一），中國社會科學院政治學研究所“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新組編，2018年4月。當年重慶市的“地票交易”和成都的“土地交易所”，可以作為這一“利益轉換”機制的形象代表。

第五，通過大規(guī)?！俺反宀⒕印笔睫r民集中居住，復墾和整理農房所占的宅基地，結余的農村建設用地指標，通過“增減掛鉤”交易機制，可以獲得巨額的土地指標交易收益。反過來，以之投資于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，可謂“城市反哺農村”，也會極大地改善農村地區(qū)的公共設施和公共服務，并扶持興建大量的“美麗鄉(xiāng)村”樣板。

正是“增減掛鉤”實踐運作的巨大發(fā)展效益和經濟價值，“增減掛鉤”這一隱秘的運作機制被各級政府極大化運用，造成了至今熱度不減的鄉(xiāng)村“土地整治”運動。我們在全國各地調研中看到，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公室中，都掛有“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”或“土地整治”的作戰(zhàn)圖和進度表，縣級政府按月量化考核各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進度和指標完成情況。各級地方政府急切想通過土地整治推動當?shù)亟洕l(fā)展和城鎮(zhèn)化提升的發(fā)展機制，由此可見一斑。

二、“增減掛鉤”制度變異的社會成本

“增減掛鉤”實踐的廣泛推進，有力地提升了城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合的一體發(fā)展，也造成了各地火熱發(fā)展的繁榮景象。但任何發(fā)展都是需要付出代價的，是誰承擔了運動化大躍進發(fā)展的巨大成本呢？從“增減掛鉤”運動中的“制度漏洞”和“制度負效應”中，可以分辨出巨大的長期社會成本（總成本）。

一是人為城鎮(zhèn)化的社會隱患?！霸鰷p掛鉤”運行的前提是農村建設用地的減少，農村建設用地主要體現(xiàn)為農民居住用地，即每家每戶的宅基地（房屋所占用地和庭院占地）。而“集中居住”則是節(jié)約宅基地的根本途徑，于是“撤村并居”“農房集聚”“趕農民上樓”便被各地政府普遍運作起來。全國各地都有大興“農村社區(qū)”的巨量規(guī)劃，冒進式“人為城鎮(zhèn)化”便被火熱推動起來。如河南平頂山市規(guī)劃到2020年，全市2620個村將合并為539個農村社區(qū)，開封市提出全市2381個村規(guī)劃為800個社區(qū)。但“人為城鎮(zhèn)化”后的產業(yè)支撐、就業(yè)渠道、社會保障、醫(yī)療教育等，并不能在短期內實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的平等保障。由此產生大量的“被城鎮(zhèn)化”后的“內部整合”問題，因征地拆遷、補償標準和社會保障等引起的糾紛和矛盾源源不斷地產生出來，“人為城鎮(zhèn)化”成為基層上訪和群體性事件的最大“問題策源地”。

二是縣鄉(xiāng)兩級政府逐漸被“土地財政”所綁架?！霸鰷p掛鉤”過程中的復雜“利益流向”和“利益分配邏輯”，是可以被一環(huán)一環(huán)精確計算的，如中部地區(qū)一個村莊的改造項目，長林村411戶1434人，總占地面積2294.4畝，其中548.6畝為農村建設用地。通過“農民被上樓”后的“土地整治”，在本地“新建區(qū)”占地112.26畝，新增的拆舊復墾耕地263畝，然后將這263畝建設用地指標拍賣落地到緊靠縣城的犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)。在市場上每畝拍得420萬元，總價款11億。除去各項稅費5.6億元，余得5.4億元。其中，為長林村的村莊整治、建新社區(qū)、拆舊房屋共花費5500萬元，為在犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)“落下”263畝建設用地，各項拆房、征地、安置補償共8000萬元。各項“成本—收益”完全“安排計算”后，縣里策劃、實施的這一“增減掛鉤項目”，凈收入達4億之多。①周其仁：《城鄉(xiāng)中國》（修訂版），第349-350頁。同時，為了激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“奮戰(zhàn)有為”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每多整理出一畝建設用地，則可以得到每畝6000元的工作經費獎勵。而在此過程中，縣級政府以土地作為抵押的融資貸款，也存在著巨大的地方政府的債務風險。

三是人為推高整個城鎮(zhèn)化（城市化）的融入成本。中國快速的城市化進程是大勢所趨，因為薄弱的農業(yè)性收入支撐不了巨大的農村人口，農民工數(shù)量始終高居不下。兩億之多的農民工需要“就近就地城鎮(zhèn)化”（因為城市級別越高，城市化門檻就越高；而在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化融入成本較低）。而“增減掛鉤”的巨額利益鏈條之所以能夠實現(xiàn)，是以建設用地的高價拍賣給房地產商為前提的，由此推高縣域城鎮(zhèn)（縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的房地產價格，極大拉升就地城鎮(zhèn)化的融入成本。近年來全國各地縣城、甚至中心城鎮(zhèn)的房價急劇提升，就人為地推高了全國各地的城鎮(zhèn)化成本，促使全國城市化和城鎮(zhèn)化總的社會成本不斷隱形增大，而這是由全體人民來承擔的，甚至可能減緩中國城市化和現(xiàn)代化的水平和質量。

四是造成巨額的社會財富浪費。要運作“增減掛鉤”，就要減少農村建設用地，就要“拆舊建新”集中居住。拆除農民原來的房屋，需要拆遷費，而且大部分農民房屋都是新蓋的樓房，房齡不到一二十年。新建農村社區(qū)，又需要大量的費用和建筑材料。還有，中西部很多地區(qū)，農民集中居住后，由于當?shù)夭]有多少產業(yè)支撐，大量農民工還得遠赴東部城市打工就業(yè)，造成很多農村社區(qū)“空巢化”現(xiàn)象。等到“留守社區(qū)”的老人逐漸離去，遠赴各地就業(yè)的青壯年在當?shù)爻鞘谢h離縣城的很多農村社區(qū)還可能面臨“二次被拆除”。即使到2030年前后，中國的城市化率達到70%以上，廣大農村還會有4億之多的人口居住。欲速則不達，大躍進式城鎮(zhèn)化造成反復折騰式的拆舊建新，使得整個中國社會無法計量的巨額財富被浪費。

三、跨域“飛地抱團”式深度合作“增減掛鉤”

“增減掛鉤”的政策口子一旦開啟，激活農村閑散建設用地的市場很快活躍起來，城市建設用地越是緊張的地方，越有動力與緊迫性來最大化利用這一政策空間，這在東南沿海經濟發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)特別突出，比如廣東、浙江、江蘇等地。

集中和集聚閑散的鄉(xiāng)村建設用地，主要來源于幾個部分：一是騰退復墾“小、散、亂”的閑置低效建設用地。二是騰籠換鳥、退散進集，讓散布在鄉(xiāng)村的低效企業(yè)集中遷入工業(yè)園區(qū)。三是撤村并居、農民集中居住，節(jié)余農戶宅基地占地。在前兩者“節(jié)余土地”有限的情況下，較大幅度減少農村建設用地的方法，就主要變?yōu)橥ㄟ^“農房集聚”來實現(xiàn)。這是在各地普遍開展“農民（被）上樓”運動的根本原因。

但在人多地少的浙江，各村能夠“擠出”的節(jié)余土地還是相當有限，少的也就2—3畝地。如此之少且分散各村的建設用地，是無法“搬到”城鎮(zhèn)或開發(fā)區(qū)的，如何讓分散各處的地“飛起來”，并能飛到一處、集中加以開發(fā)和使用，只有借用“政府之手”加以組織化運作，這便是浙江平湖市從2006年開始探索的“飛地抱團”創(chuàng)新實踐，經過各個時期的不斷制度完善，“飛地抱團”已經從1.0版發(fā)展到5.0版。

1.0版：政策到村，加大對集體經濟相對薄弱村的政策扶持力度，通過財政專項資金補助、機關部門結對幫扶等方式，鼓勵以村為單位發(fā)展物業(yè)經濟，也即“村域抱團”，集中本村零散用地建設物業(yè)（商鋪或廠房等）用于出租。

2.0版：鎮(zhèn)域聯(lián)建，專門落實村級集體經濟建設用地指標，支持、鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道組織多個村聯(lián)合發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道優(yōu)質地段建設物業(yè)項目，租金所得根據(jù)各個村“飛地”的多少加以分配。

3.0版：“飛地抱團”，突破村域、鎮(zhèn)域限制，通過騰退復墾低效建設用地和“農房集聚”，各村和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“節(jié)余”的建設用地，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一起“飛地”到市級優(yōu)質發(fā)展平臺，建設高收益的高標準物業(yè)項目和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺。

如2013年，15個村“飛地抱團”，建設標準廠房項目，占地45畝，總投資8500萬元，參建每村每年平均增收24.8萬元。

如2016年，54個村“飛地抱團”，建設標準廠房項目，占地120畝，總投資1.9億元，參建每村每年平均增收24.7萬元。

如2017年，36個村“飛地抱團”，建設平湖智創(chuàng)園（一期）建設項目，占地125.3畝，總投資7.4億元，建成后參建每村每年平均增收42.8萬元。這是市域范圍投資規(guī)模最大的“飛地抱團”項目。

4.0版：跨出平湖市域，省內“異地合作”土地交易模式誕生，這是“飛地抱團”模式的一次制度飛躍。平湖市有良好的產業(yè)園區(qū)項目，但苦于無地，青田縣（屬麗水市）有大量閑散的建設用地，但苦于無項目，由此，“雙向互飛”深度合作模式得以生成。

青田“飛”平湖：青田縣組織縣域156個村的“飛地”指標，共300畝，“抱團”飛入平湖市產業(yè)園區(qū)，項目總投資1.95億元。青田縣的投資收益是：前五年，青田縣156個經濟薄弱村，每年獲得投資額10%的收益，即每年1950萬元的總收益，參與項目的每個村平均年增收12.5萬元；后五年，平湖產業(yè)園建成廠房的實際租金加上園區(qū)企業(yè)稅收地方所得部分的50%之和，獎補給青田縣。

平湖“飛”青田：平湖攜帶其資金、技術、人才等優(yōu)勢資源，到青田縣開發(fā)其自然生態(tài)和歷史人文資源，共同在青田打造“平湖青田山海協(xié)作生態(tài)旅游文化產業(yè)園”。

同時，平湖市與青田縣成立“飛地抱團”的組織協(xié)調機構，兩地互掛互派干部，用組織體系保障雙方可持續(xù)的深度合作。①以上材料均來自作者實地調研資料，參見《浙江省嘉興市調研資料匯編》，2018年5月。

5.0版：這是跨省域的“飛地抱團”合作項目。2018年，浙江平湖啟動與四川九寨溝的“飛地抱團”項目，將開啟東西部跨省域的“增減掛鉤”土地交易合作實踐。

四、“飛地抱團”式“增減掛鉤”的制度提升

中國當前的土地制度體系復雜糾結，在基本土地制度“雙鎖定”（城市土地國有制與農村土地集體所有制根本不變）的制度限定框架下，②劉守英：《直面中國土地問題》，前言第3頁?！俺青l(xiāng)建設用地增減掛鉤”是被“發(fā)展問題”倒逼出來的制度創(chuàng)新。

各地“增減掛鉤”普遍推進，“人造城鎮(zhèn)化”遍地開花，由此也帶來很多長期性社會隱患。但快速城鎮(zhèn)化大勢不可逆轉，強行一刀切終止“增減掛鉤”也不可行。在“增減掛鉤”已成為各級地方政府普遍實踐的現(xiàn)實面前，只有進一步深化體制性制度改革和制度完善，才能既有序推進城鎮(zhèn)化，又有力推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的一體化發(fā)展。浙江平湖的“飛地抱團”制度創(chuàng)新，就有了“增減掛鉤”制度提升的制度改進意義。

一是跨域“增減掛鉤”。各地經濟社會發(fā)展不平衡，對建設用地需求的強烈程度也不平衡：有強烈用地需求的地方無地可用，有多余建設用地的地方無項目要用。特別是在中西部鄉(xiāng)村，很多村莊萎縮甚至村莊消失（說明“拆村并居”有一定的現(xiàn)實必要性）。但整治出來的大量宅基地指標，如何高效地加以利用，就成為必須加以解決的緊迫問題。浙江平湖市與青田縣的“省內飛地抱團”項目，浙江平湖市與四川九寨溝縣的“省際飛地抱團”項目，都是創(chuàng)新性地開拓跨域“增減掛鉤”土地交易的制度路徑。

二是深度可持續(xù)合作。在全國大部分地區(qū)開展的“增減掛鉤”項目，其節(jié)余的農村建設用地指標，通過政府之手和土地交易平臺，一次性地轉售給土地指標接受方（所謂“一錘子買賣”），從而轉化為國有城鎮(zhèn)建設用地指標。一般每畝用地指標價格為30—50萬元左右?！霸鰷p掛鉤”雙方從此不再見面，屬于傳統(tǒng)的“一錘子買賣”。而經濟發(fā)展相對落后、土地相對富裕的賣地一方，并沒有得到多少后續(xù)發(fā)展的造血功能；要想富，只能多賣地（其實是用地指標，即地票），這即是各地極力“趕農民上樓”，用以最大化節(jié)余建設用地的根源。浙江平湖經濟發(fā)達地區(qū)與浙江青田土地富裕地區(qū)的深度“飛地抱團”，實現(xiàn)了“增減掛鉤”雙方的項目互飛、資金互飛和人才互飛，保障了相對不發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)支撐和造血活力，是在“土地增減掛鉤”基礎上的深度可持續(xù)合作。

三是城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展?！帮w地抱團”模式對“增減掛鉤”雙方的城鄉(xiāng)一體發(fā)展都有促進作用。平湖市作為“增”的一方，增加了工業(yè)用地和產業(yè)園區(qū)用地，引進了高質高效企業(yè)，強大的經濟能力反哺了平湖的城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設，平湖市的每個“美麗鄉(xiāng)村”建設，都能得到1000萬至3000萬元的財政扶持。同時，平湖市域的“飛地抱團”項目，也使參與“飛地抱團”的每一個村莊每年得到了30萬元左右的“經常性收入”。預計2018年底，平湖市100%的村集體經濟收入達到100萬元以上。青田縣作為“減”的一方，參與跨域“飛地抱團”項目的每個村，每年持續(xù)性至少得到10萬元以上的“固定收入”，而這長達十年以上的可持續(xù)收入，壯大了青田縣相對薄弱村莊的集體經濟實力。

四是探索“人地一體化城鎮(zhèn)化”新路。中國目前的城市化（城鎮(zhèn)化）有一個基本的制度性困境：一方面，異地打工者就業(yè)在異地城市（如東南沿海城市），就業(yè)地的高房價使其難以購房安家，而在家鄉(xiāng)的房子“空巢”閑置。根本原因是經濟發(fā)達城市的建設用地緊張，推高了當?shù)胤績r。另一方面，家鄉(xiāng)的宅基地和房子寬裕，甚至“被集中上樓”，但在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)很難找到工作就地就業(yè)，“一體融入的城市化”很難就近就地在家鄉(xiāng)實現(xiàn)。中西部富裕的建設用地指標（包括消失村莊的宅基地整治），如何轉化為農民工融入城市的融入資本，都需要制度性轉化通道。發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)跨域“飛地抱團”模式，為解決人、地分離的城市化，為探索城市建設用地指標與“人口一體融入城市化數(shù)量”掛鉤的政策實踐，提供了有益的制度啟示。

總之，從“增減掛鉤”到“飛地抱團”，從“要地的城市化”到“人本的城市化”，中國面臨著一場深刻的城鄉(xiāng)結構和城鄉(xiāng)互動的革命性變革。其中涉及錯綜復雜的土地制度、戶籍制度、產業(yè)結構、住房制度、社會保障制度等一系列改革和轉變。從基層發(fā)起、被問題倒逼，一路轉型升級的“飛地抱團”的創(chuàng)新探索，也許能夠給予我們很多制度性啟示和借鑒。