公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管的創(chuàng)新方式探究

鄭亞男，呂維霞

（1，2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029）

一、公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管的現(xiàn)狀和問(wèn)題

當(dāng)前，為了減少財(cái)政支出，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，世界各國(guó)都采用市場(chǎng)化改革的方式。但是，公共服務(wù)的公益性和服務(wù)提供者的營(yíng)利性之間產(chǎn)生了二律背反的矛盾。如何通過(guò)有效的監(jiān)管來(lái)盡量平衡這種關(guān)系，在保證公益性的同時(shí)也能提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量，減少財(cái)政支出，是目前政府急需解決的問(wèn)題。

澳大利亞學(xué)者Graeme Hodge等認(rèn)為公共服務(wù)市場(chǎng)化的中后期管理十分重要，由于商業(yè)機(jī)密疏遠(yuǎn)了公眾，提高合同和治理制度的透明度十分重要。①Graeme Hodge etc.,“After the Ribbon Cutting: Governing PPPs in the Medium to Long Term,” Australian Journal of Public Administration,vol. 76, no. 3, pp. 330-351.Gao，Hui（2017）等提出建立一種基于政府監(jiān)管視角的投資回報(bào)評(píng)估模型，以確定政府與私營(yíng)部門(mén)之間公平的回報(bào)分配。這種新穎的方法可以幫助政府將投資回報(bào)率轉(zhuǎn)化為一種更有用、更系統(tǒng)的量化分析，而過(guò)去只能從市場(chǎng)成本控制的角度進(jìn)行替代。②Gao, Hui, Y. Xiang, and S. Xie, “Private Capital Rate of Return on Investment in PPP Projects Based on the Perspective of Government Regulation,” Proceedings of the 20th International Symposium on Advancement of Construction Management and Real Estate, Springer Singapore.David Hall甚至提出PUP（公共—公共伙伴關(guān)系）通過(guò)兩個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)或組織之間的合作，以提高公共衛(wèi)生服務(wù)效力。PUP與PPP的不同在于非商業(yè)關(guān)系，市政風(fēng)險(xiǎn)低，避免了監(jiān)管的復(fù)雜性和商業(yè)保密。③David Hall, Emanuele Lobina, Violeta Corral (PSIRU), Olivier Hoedeman, Philip Terhorst, Martin Pigeon, Satoko Kishimoto (TNI)，“Publicpublic partnerships (PUPS) in water，” Financing water and sanitation, March 2009.加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，目的是實(shí)現(xiàn)追求經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平。經(jīng)濟(jì)公平是防止運(yùn)營(yíng)組織憑借其在市場(chǎng)上的有利地位進(jìn)行價(jià)格歧視，確保公眾享受均等化的公共服務(wù)。社會(huì)公平則是強(qiáng)調(diào)社會(huì)中的任何人的基本生存條件理應(yīng)受到保障，基本利益以及生活所需理應(yīng)得到滿足，也是公共服務(wù)非排他性的重要體現(xiàn)。

（一）我國(guó)市場(chǎng)化改革下的監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)自從上世紀(jì)90年代以來(lái)，各個(gè)領(lǐng)域通過(guò)采取公共服務(wù)市場(chǎng)化改革來(lái)提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。目前我國(guó)正處于改革深水期，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有加大的趨勢(shì)，公益性也有降低的現(xiàn)象，但是政府力爭(zhēng)通過(guò)不同的方式和手段加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)化改革模式進(jìn)行監(jiān)管，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，信息及時(shí)公開(kāi)成為監(jiān)管的新局面。在實(shí)際公共服務(wù)化運(yùn)作過(guò)程中，企業(yè)有可能隱藏生產(chǎn)成本和信用信息等信息，促使政府作出高價(jià)格判斷和發(fā)生逆向選擇問(wèn)題。因此，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)各方面的信息監(jiān)管，成為當(dāng)前政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)工作。例如，在市場(chǎng)化改革中，招投標(biāo)過(guò)程就要進(jìn)行嚴(yán)格的審查，受選方的各種信息要及時(shí)公開(kāi)，包括財(cái)務(wù)信息、信用信息以及相關(guān)資質(zhì)證明信息等，接受全社會(huì)的監(jiān)督；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，財(cái)務(wù)信息也要及時(shí)公開(kāi)，接受政府的監(jiān)管。項(xiàng)目驗(yàn)收后，要進(jìn)行及時(shí)的信息公開(kāi)，接受全社會(huì)的監(jiān)督。當(dāng)然，企業(yè)各類(lèi)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)信息等也會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督。

第二，底線思維成為監(jiān)管的新要求。2017年《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》強(qiáng)調(diào)，對(duì)社會(huì)資本方出現(xiàn)的公共項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題，任何單位和個(gè)人均可舉報(bào)、投訴。2018年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，收緊申報(bào)建設(shè)軌道交通城市的GDP、財(cái)政、市區(qū)常住人口等硬性指標(biāo)，將申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元。①《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，2018年7月13日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/13/content_5306202.htm。文件說(shuō)明，我國(guó)對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化準(zhǔn)入的監(jiān)管日漸嚴(yán)格。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》，提出城市軌道建設(shè)的方向性原則，并大幅抬高申報(bào)條件與進(jìn)入門(mén)檻。該《意見(jiàn)》的提出，給公共服務(wù)市場(chǎng)化中城市軌道交通建設(shè)的盲目熱情降了溫，也給公共服務(wù)市場(chǎng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管提升了條件。目前我國(guó)在軌道交通、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能環(huán)保的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，以補(bǔ)短板為主要目標(biāo)，而這些領(lǐng)域都有明顯的短板，對(duì)策是除在加大金融以及專項(xiàng)建設(shè)債等支持外，財(cái)務(wù)監(jiān)管和財(cái)務(wù)申報(bào)準(zhǔn)入是重要的環(huán)節(jié)。

第三，多方參與、協(xié)同治理成為監(jiān)管的大方向。如今，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革日漸形成由政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾、媒體共同參與的多方主體協(xié)同監(jiān)管局面。分享經(jīng)濟(jì)的大背景下，每一方主體都是協(xié)同監(jiān)管的重要部分。政府負(fù)責(zé)營(yíng)造公平寬松的公共服務(wù)市場(chǎng)化氛圍；企業(yè)負(fù)責(zé)追求高水平高效率高規(guī)格的服務(wù)績(jī)效；行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)則、準(zhǔn)入條件；公眾負(fù)責(zé)反饋，通過(guò)公眾滿意度來(lái)測(cè)評(píng)公共服務(wù)的質(zhì)量；媒體負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管不力的事件進(jìn)行舉報(bào)和曝光，同時(shí)對(duì)監(jiān)管及時(shí)到位的案例展開(kāi)報(bào)道、追蹤和分享。

（二）市場(chǎng)化改革下監(jiān)管存在的問(wèn)題

目前，公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建主要是基于項(xiàng)目過(guò)程而建立的，而在項(xiàng)目的不同階段，監(jiān)管的重點(diǎn)、防范的風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管措施也不同。雖然公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管機(jī)制取得一定的改革成效，也出臺(tái)了一系列的監(jiān)管指導(dǎo)規(guī)則，但改革過(guò)程中仍存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管制度三個(gè)方面。

第一，監(jiān)管主體職權(quán)不清。目前國(guó)際上PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)較為良好的國(guó)家或地區(qū)已大多建立起相對(duì)成熟的監(jiān)管機(jī)制。由于PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣，國(guó)際普遍采取的監(jiān)管辦法主要是設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如美國(guó)、歐盟）。我國(guó)的PPP項(xiàng)目在中央層面由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管，未形成獨(dú)立的機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目監(jiān)管。如在垃圾治理過(guò)程中，出現(xiàn)了建設(shè)部和財(cái)政部多頭管理的問(wèn)題。中央和地方的不同層級(jí)經(jīng)常表現(xiàn)出權(quán)力與職權(quán)不分或交叉使用的情況，引起不同的監(jiān)管主體各自為政、多頭監(jiān)管的局面。這樣就會(huì)造成監(jiān)管漏洞、服務(wù)質(zhì)量下降等問(wèn)題。同樣，政出多門(mén)也會(huì)讓企業(yè)無(wú)所適從，從而降低服務(wù)提供效率和服務(wù)質(zhì)量。

第二，監(jiān)管方式更新較慢。績(jī)效考評(píng)方式、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)并沒(méi)有普及，公眾監(jiān)督的渠道仍然不夠廣泛，從而個(gè)別企業(yè)會(huì)鉆監(jiān)管的空子，政府也無(wú)法抽出更多的時(shí)間精力來(lái)進(jìn)行一對(duì)一的監(jiān)管。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，目前政府的監(jiān)管依然會(huì)采用行政命令的方式，使得整個(gè)公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程缺乏彈性和創(chuàng)新性，也影響了參與公共服務(wù)市場(chǎng)化的主題的積極性。目前在我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程中出現(xiàn)了兩種極端：一種是政府角色的“越位”和“錯(cuò)位”，缺乏“掌舵而不是劃槳”的市場(chǎng)化觀念，對(duì)于一些不該由政府提供或者政府提供不好、沒(méi)有時(shí)間精力提供的物品和服務(wù)沒(méi)有放開(kāi)權(quán)力給市場(chǎng)，導(dǎo)致政府系統(tǒng)的龐雜和冗余；另一種則是市場(chǎng)化觀念超前，將監(jiān)管責(zé)任全部拋給市場(chǎng)，政府自身剝離了責(zé)任，這時(shí)企業(yè)受利潤(rùn)的驅(qū)使，難免出現(xiàn)監(jiān)管不力的現(xiàn)象。公共服務(wù)市場(chǎng)化開(kāi)展以來(lái)，政府從“劃槳者”到“掌舵者”的轉(zhuǎn)變，從“提供者”到“監(jiān)管者”的轉(zhuǎn)變，從“經(jīng)營(yíng)者”到“組織者”的轉(zhuǎn)變，都需要政府的工作方式有很大的調(diào)整。從招標(biāo)投標(biāo)到合同制定，再到項(xiàng)目融資、審批運(yùn)營(yíng)，政府的管理能力和調(diào)整適應(yīng)能力都是改革的重要關(guān)注點(diǎn)。要從過(guò)去的傳統(tǒng)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)監(jiān)管機(jī)制，就要求各級(jí)政府部門(mén)能盡快適應(yīng)新的監(jiān)管理念，進(jìn)而給公共服務(wù)市場(chǎng)化改革提供一個(gè)更好的監(jiān)管保障。

第三，監(jiān)管制度不完善。目前公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的制度建立仍然沒(méi)有趕上改革的步伐，獎(jiǎng)懲機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制、人員調(diào)動(dòng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等仍存在不完善甚至空白的領(lǐng)域，這需要相關(guān)部門(mén)加緊制度優(yōu)化的過(guò)程。2018年7月15日，長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限公司凍干人用狂犬病疫苗再次曝出生產(chǎn)存在記錄造假等問(wèn)題。在輿論和媒體的壓力下，此次疫苗事件暴露的藥品監(jiān)管問(wèn)題不容小覷，對(duì)疫苗企業(yè)的違規(guī)行為在從嚴(yán)從快懲處的同時(shí)，也需要對(duì)我國(guó)的食品藥品監(jiān)管制度進(jìn)行反思，現(xiàn)有的制度無(wú)法保證從生產(chǎn)到注射每一個(gè)環(huán)節(jié)透明監(jiān)管，而對(duì)食品藥品監(jiān)管不力直接危害到公眾的生命健康。2018年11月，國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于疫苗的監(jiān)管制度，將有利于未來(lái)的疫苗市場(chǎng)的發(fā)展。

第四，監(jiān)管不到位。接連發(fā)生的“滴滴”安全事件，反映出政府監(jiān)管不足?！暗蔚巍逼髽I(yè)對(duì)司機(jī)的審查存在極大漏洞，汽車(chē)駕駛者只要在網(wǎng)上完成認(rèn)證就可以提供“順風(fēng)”車(chē)的服務(wù)。進(jìn)入門(mén)檻相當(dāng)?shù)?，?duì)于司機(jī)的犯罪信息、職業(yè)能力均沒(méi)有相應(yīng)的審查，這造成后續(xù)的社會(huì)安全問(wèn)題就是必然的。企業(yè)的逐利本性暴露無(wú)遺，忽視的是公共服務(wù)的公益性。對(duì)于不合規(guī)定的車(chē)輛和司機(jī)的嚴(yán)格監(jiān)管，是監(jiān)管工作要加強(qiáng)的重點(diǎn)。

二、海口市環(huán)衛(wèi)PPP改革的監(jiān)管探索

2014年開(kāi)始，作為公共服務(wù)市場(chǎng)化的一部分，中國(guó)不僅在基礎(chǔ)設(shè)施方面大力推動(dòng)PPP改革，在公共服務(wù)領(lǐng)域也加大了PPP的推廣力度。在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，政府提供的傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)模式無(wú)法適用于高效的機(jī)械化作業(yè)和精準(zhǔn)的清掃管理任務(wù)，從而影響城市的整潔美觀。我國(guó)部分城市開(kāi)始進(jìn)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)的改革升級(jí)，通過(guò)引入環(huán)衛(wèi)合同外包，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，開(kāi)啟了環(huán)衛(wèi)一體化的城市公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)新模式。

2016年8月，北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)打造的“京環(huán)模式”在瓊山區(qū)正式落地運(yùn)行，標(biāo)志著?？谑协h(huán)衛(wèi)綜合一體化PPP項(xiàng)目正式揭開(kāi)帷幕。隨后龍馬環(huán)衛(wèi)公司、玉禾田公司、京蘭公司分別接手了?？谑忻捞m區(qū)、龍華區(qū)、秀英區(qū)三個(gè)區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作。如今，海口市建成區(qū)已全部實(shí)現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)PPP模式全覆蓋管理。①呂維霞、李絲絲、孫航：《PPP模式在環(huán)衛(wèi)服務(wù)中的應(yīng)用——以?？谑袨槔?，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。PPP一體化模式在?？趯?shí)施以來(lái)，各項(xiàng)目公司紛紛發(fā)揮各自管理優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用先進(jìn)機(jī)械，針對(duì)服務(wù)轄區(qū)特點(diǎn)開(kāi)展保潔服務(wù)，使?？谑协h(huán)境質(zhì)量和管理水平迅速提升，城市面貌煥然一新。這其中，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革中的績(jī)效監(jiān)管模式凸顯了極大的優(yōu)勢(shì)和亮點(diǎn)。

?？谑协h(huán)衛(wèi)PPP每季度開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，不但能夠提高服務(wù)質(zhì)量，還是進(jìn)一步財(cái)政撥款的依據(jù)。它成功地將服務(wù)質(zhì)量、財(cái)政撥款、監(jiān)管融為市場(chǎng)化改革的一體化管理中。

（一）多元化評(píng)價(jià)主體

海口市組建監(jiān)督考評(píng)隊(duì)伍，分為市、區(qū)和“兩代表、一委員”三級(jí)對(duì)各區(qū)每季度進(jìn)行打分，并將分?jǐn)?shù)與該招標(biāo)公司的季度作業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)發(fā)放相關(guān)聯(lián)。?？谑械目?jī)效評(píng)價(jià)由市環(huán)衛(wèi)局、區(qū)環(huán)衛(wèi)局、兩代表一委員組成，每季度都公開(kāi)具體考評(píng)數(shù)據(jù)，充分體現(xiàn)了全方位多元主體監(jiān)管體系的優(yōu)勢(shì)。（海口市績(jī)效監(jiān)管模式見(jiàn)下頁(yè)圖1）

多元化評(píng)價(jià)主體中還包括28名市人大代表、12名市民及媒體代表和9名市政協(xié)委員。他們協(xié)同政府和項(xiàng)目公司，共同參與環(huán)衛(wèi)質(zhì)量考評(píng)，其測(cè)評(píng)結(jié)果也一同計(jì)入最終方案。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)設(shè)備人員、作業(yè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)及各類(lèi)突發(fā)應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)等第三方審計(jì)、階段性評(píng)價(jià)。多元化的考評(píng)體系是全面有效監(jiān)管的重要保證，既保證了監(jiān)管的全面性，也保證了各方的利益完整性。

圖1 海口績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程圖① 參見(jiàn)《?？谑腥嗣裾k公廳關(guān)于印發(fā)海口市環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量監(jiān)督考核評(píng)估工作方案的通知》，《?？谑腥嗣裾珗?bào)》2017年4月。

（二）績(jī)效與財(cái)政撥款掛鉤

為了激發(fā)環(huán)衛(wèi)企業(yè)的積極性，提升環(huán)衛(wèi)質(zhì)量，?？谑性赑PP項(xiàng)目中將考評(píng)結(jié)果與政府付費(fèi)相掛鉤，各企業(yè)的季度考評(píng)結(jié)果直接與作業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)相關(guān)聯(lián)?！逗？谑腥嗣裾k公廳關(guān)于印發(fā)海口市環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量監(jiān)督考核評(píng)估工作方案的通知》中有如下規(guī)定：原應(yīng)按季度撥付給環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)的作業(yè)經(jīng)費(fèi)，每季度由市財(cái)政預(yù)留5%，作為質(zhì)量考核的保證金，按照考評(píng)結(jié)果全額撥付或給予懲罰扣除或獎(jiǎng)勵(lì)多付。具體標(biāo)準(zhǔn)為：未達(dá)到90分的，按比例扣除該季度作業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)；90分及以上的，全額撥付作業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)；95分及以上的，給予獎(jiǎng)勵(lì)。如果在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，有企業(yè)累計(jì)五次季度考核分?jǐn)?shù)都在75分以下，則終止服務(wù)合同。②李絲絲：《基于公眾視角的環(huán)衛(wèi)一體化PPP的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究——以H市為例》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年6月。基于績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)管，對(duì)于政府與企業(yè)的合作是非常有效的，既可以監(jiān)督過(guò)程，也可以監(jiān)督結(jié)果，最大的好處是將獎(jiǎng)懲機(jī)制和財(cái)政撥款有效結(jié)合在一起后促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。

（三）政府和企業(yè)齊抓共管的組織結(jié)構(gòu)

?？谑幸惑w化改革的另一個(gè)大亮點(diǎn)就是項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性和創(chuàng)新性。在?？诃h(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目中，國(guó)企的管理人員也進(jìn)入平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)，保證了決策者、執(zhí)行者和監(jiān)管者的分離和相對(duì)獨(dú)立。平臺(tái)公司在三個(gè)公司都有派駐的董事長(zhǎng)，也派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，派駐黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)思想工作監(jiān)管。這種政治、財(cái)務(wù)和決策上相互制約又相互監(jiān)督方式，既有效防范企業(yè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，又能夠保證政府的合法性，保證項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行。組織上強(qiáng)有力的保障，不斷的宣傳教育和培訓(xùn)，保證了環(huán)衛(wèi)企業(yè)員工的組織紀(jì)律性和政治性。例如關(guān)于環(huán)衛(wèi)作業(yè)的技能培訓(xùn)、送溫暖活動(dòng)、黨員培訓(xùn)等，一方面能夠保證員工的積極性，另一方面又培育了公共服務(wù)精神。在意識(shí)形態(tài)方面維護(hù)黨的宗旨和服務(wù)群眾的宗旨，這是保持穩(wěn)定性和公益性的思想保證。

三、推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管的數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和協(xié)同治理創(chuàng)新

（一）建立以績(jī)效為導(dǎo)向的商業(yè)監(jiān)管機(jī)制

隨著對(duì)更高效的PPP的需求增加，公共服務(wù)市場(chǎng)化的績(jī)效管理變得越來(lái)越重要。對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)該更集中于是否可以提高資金價(jià)值、降低服務(wù)價(jià)格或提高質(zhì)量和效率。

通過(guò)對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目的招投標(biāo)過(guò)程、風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)用、客戶體驗(yàn)等進(jìn)行綜合監(jiān)管，既是事前監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管，又是過(guò)程監(jiān)管，是全方位的監(jiān)管?？?jī)效評(píng)價(jià)主要內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)效益、客戶滿意度等?？?jī)效考評(píng)指標(biāo)、考評(píng)程序由政府方、項(xiàng)目公司和第三方共同制定，考評(píng)程序保證程序的公平和正當(dāng)。當(dāng)前PPP監(jiān)管過(guò)程包括PPP項(xiàng)目在財(cái)政部的入庫(kù)監(jiān)管，也包括PPP項(xiàng)目的過(guò)程監(jiān)管和財(cái)務(wù)監(jiān)管。這種監(jiān)管可以減少地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，真正讓有財(cái)政能力的地方政府提供PPP等服務(wù)，減少盲目上馬PPP項(xiàng)目帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立政府和企業(yè)共同參與的組織結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)市場(chǎng)化中，建立單獨(dú)的政府和企業(yè)共同參與的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能夠使監(jiān)管更具公開(kāi)性和專業(yè)性，既保證了規(guī)則條例的實(shí)施質(zhì)量，又提高了監(jiān)管績(jī)效。

這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目成本和利潤(rùn)的監(jiān)管，使價(jià)格處在一個(gè)合理范圍內(nèi)，既能夠讓大部分民眾都能負(fù)擔(dān)得起，又能讓運(yùn)營(yíng)商合理收益，保證私人部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與積極性。另外，齊抓共管的機(jī)制可以防止公共服務(wù)提供部門(mén)進(jìn)行壟斷定價(jià)。這樣就避免了因行政壟斷產(chǎn)生的監(jiān)管低效問(wèn)題，使得每一參與方的責(zé)任和收益、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)的績(jī)效更加清晰明確，便于參與者做出相關(guān)選擇，政府也能夠根據(jù)質(zhì)量監(jiān)管的結(jié)果及時(shí)調(diào)整法律法規(guī)和相關(guān)政策。在這個(gè)過(guò)程中，可以通過(guò)信息的公開(kāi)化、透明化，對(duì)公共服務(wù)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。

（三）完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”數(shù)字創(chuàng)新平臺(tái)

Khaiwal Ravindra和 Mor，Suman①Ravindra, K.,&Mor,S.,“.Rapid monitoring and evaluation of a community-led total sanitation program using smartphones,”Environmental Science and Pollution Research International, 2018, 25（32）, 31929-31934.研究了印度政府使用智能手機(jī)APP的政府監(jiān)管部門(mén)與社區(qū)志愿者相結(jié)合的監(jiān)管方式。一個(gè)依賴于智能手機(jī)的即時(shí)傳訊APP（IMA）加快了對(duì)改善印度露天排便環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的監(jiān)控并用于該項(xiàng)目的評(píng)估。行政部門(mén)與供水環(huán)衛(wèi)部門(mén)、非政府組織及志愿者合作，使之成為一個(gè)由社區(qū)主導(dǎo)的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目。志愿者們也都接受了關(guān)于IMA、露天排便的健康影響以及個(gè)人家用廁所（IHHL）帶來(lái)的財(cái)政收益的適當(dāng)培訓(xùn)。IMA被用于加速監(jiān)控以及對(duì)這個(gè)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的評(píng)估中，志愿者通過(guò)拍照、視頻或錄音以及定位等將相關(guān)數(shù)據(jù)上傳并匯總。所有志愿者都與IMA相聯(lián)系，這有助于提供透明和基于證據(jù)的觸發(fā)事件實(shí)地報(bào)告、后續(xù)的活動(dòng)以及IHHL確認(rèn)存在的透明且以事實(shí)為依據(jù)的區(qū)域報(bào)告，并能監(jiān)控新IHHL的建造。IMA是個(gè)成本效益好的工具，被志愿者使用過(guò)程中除了道德上的數(shù)據(jù)安全使用培訓(xùn)外并不需要其他額外的成本。通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比與采訪，作者們認(rèn)為IMA的使用有助于該環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的進(jìn)行。他們甚至認(rèn)為這種基于智能手機(jī)的應(yīng)用程序的使用有可能給公共醫(yī)療帶來(lái)革命性的變革。這種監(jiān)管模式就是“志愿者+智能平臺(tái)”的監(jiān)管模式。

今年年初，北京市創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管模式，推出“市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)洞察平臺(tái)”。市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)洞察平臺(tái)是北京市工商局聯(lián)合專業(yè)大數(shù)據(jù)公司，在總結(jié)近年來(lái)運(yùn)用大數(shù)據(jù)打擊非法集資、整治旅游市場(chǎng)、查找失聯(lián)企業(yè)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用云計(jì)算、人工智能等大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)，旨在破解新時(shí)期市場(chǎng)監(jiān)管難題，做到精準(zhǔn)監(jiān)管、智慧監(jiān)管。該平臺(tái)于今年1月8日在全系統(tǒng)開(kāi)始部署應(yīng)用。①《關(guān)注 | 市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)洞察平臺(tái)上線 2018年市場(chǎng)監(jiān)管有新招兒》，2018年2月7日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4NjcxNjkzN w%3D%3D&idx=2&mid=2651936733&sn=203a38e9c017118f143ab50850524fea。這項(xiàng)舉措成為全國(guó)首個(gè)利用大數(shù)據(jù)開(kāi)展事中事后監(jiān)管的省級(jí)試點(diǎn)，也是運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新監(jiān)管方式的典型案例。目前，“風(fēng)洞”平臺(tái)數(shù)據(jù)已應(yīng)用于街道、社區(qū)、樓宇等信用基礎(chǔ)庫(kù)建設(shè)，力爭(zhēng)做到責(zé)任到人，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管和結(jié)果監(jiān)管。

“風(fēng)洞”系統(tǒng)的運(yùn)用預(yù)示了未來(lái)政府監(jiān)管的趨勢(shì)，政府將通過(guò)大數(shù)據(jù)與具體服務(wù)結(jié)合，有效地進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管、結(jié)果監(jiān)管和信用監(jiān)管。

（四）加強(qiáng)全社會(huì)的協(xié)同監(jiān)管

公共服務(wù)的接受者是全社會(huì)成員，因此，通過(guò)接受者的監(jiān)管則會(huì)起到有效監(jiān)管、全面監(jiān)管的作用。全社會(huì)監(jiān)管包括第三方監(jiān)管、志愿者組織監(jiān)管、服務(wù)接受者滿意度的考評(píng)等。

政府既是行業(yè)規(guī)則的制定者，也是管理者和監(jiān)督者；過(guò)多依賴政府會(huì)形成一些問(wèn)題，包括自由裁量權(quán)的過(guò)度使用，尋租行為發(fā)生等。同時(shí)，當(dāng)前政府監(jiān)管已經(jīng)暴露出人手不夠、力不從心等問(wèn)題，所以，應(yīng)該加強(qiáng)全社會(huì)的參與監(jiān)管過(guò)程的對(duì)策。

首先，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用。利用他們專業(yè)的評(píng)估技術(shù)和有效的績(jī)效評(píng)估方法對(duì)整體的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，是在技術(shù)層面對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化順利改革的保證。學(xué)術(shù)組織、行業(yè)組織和民間機(jī)構(gòu)的滿意度不同于普通民眾的監(jiān)管，具有更強(qiáng)的專業(yè)性。

其次，公眾可以通過(guò)批評(píng)、建議、揭發(fā)、檢舉等方式對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體及其監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。②李銘：《我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化中的政府監(jiān)管問(wèn)題研究》，山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。作為公共物品和服務(wù)的直接使用者，公眾的監(jiān)督是最有說(shuō)服力的。媒體和輿論通過(guò)網(wǎng)絡(luò)新媒體等媒介對(duì)政府監(jiān)管缺位和市場(chǎng)部門(mén)運(yùn)營(yíng)不力的行為進(jìn)行曝光和揭發(fā)，也是一種強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督。

（五）政府要將強(qiáng)制性監(jiān)管和柔性監(jiān)管結(jié)合起來(lái)

政府的強(qiáng)制性監(jiān)管和柔性監(jiān)管要并重。強(qiáng)制性監(jiān)管主要是指政府對(duì)公共服務(wù)的供給部門(mén)的服務(wù)提供的監(jiān)督、檢查，對(duì)違反規(guī)定的行為及沒(méi)有達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行為要加大處罰力度，采用取締、禁入或重金罰款的手段，起到威懾作用。而柔性監(jiān)管主要是指政府對(duì)提供的市場(chǎng)化改革方面的服務(wù)中那些績(jī)效卓著的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)，是一種正面激勵(lì)，包括典型宣傳、提前資金撥付和獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)等，從而在行業(yè)內(nèi)引起示范效應(yīng)，也可調(diào)動(dòng)其他部門(mén)的積極性。當(dāng)然也給他們以試錯(cuò)的機(jī)會(huì)。

政府制定的問(wèn)責(zé)機(jī)制包括對(duì)政府內(nèi)部監(jiān)管和企業(yè)作業(yè)監(jiān)管的雙重問(wèn)責(zé)。對(duì)于政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)要進(jìn)一步完善公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制，對(duì)于企業(yè)的問(wèn)責(zé)要明確績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

公共服務(wù)市場(chǎng)化使得政府從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，將政府的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)的微觀調(diào)節(jié)有效結(jié)合起來(lái)，使政府可以抽出更多的時(shí)間、精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來(lái)，整體提升政府管理社會(huì)的水平。健全公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)管機(jī)制，有利于提高項(xiàng)目的有效性和持續(xù)性，也能更好地為公眾服務(wù)。

在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)下，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”是在大數(shù)據(jù)形勢(shì)下的政府監(jiān)管新模式。放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，加強(qiáng)引入社會(huì)性監(jiān)管的多主體監(jiān)管方式，形成多元供給格局，把某些公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備條件的市場(chǎng)中的民間組織，目的在于打造多主體參與的協(xié)同治理局面。對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)管要打破政府和市場(chǎng)簡(jiǎn)單的管理和服從、控制與被控制的關(guān)系，形成合作、和諧共處的監(jiān)管氛圍。