多維體系下的政府監(jiān)管困境

雷少華

（北京大學(xué)，北京 100871）

2007年原國(guó)家食藥監(jiān)局局長(zhǎng)因?yàn)樗幤繁O(jiān)管腐敗而被判處死刑，這是藥品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)全球唯一被執(zhí)行死刑處罰的高級(jí)官員。2018年7月，吉林長(zhǎng)生生物科技有限公司疫苗事件再一次把中國(guó)藥品監(jiān)管推向風(fēng)口浪尖。該事件除了涉事企業(yè)被處以頂格處罰、企業(yè)相關(guān)管理人員被立案調(diào)查外，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、吉林省委省政府、長(zhǎng)春市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，依據(jù)權(quán)責(zé)分工，受到了各類(lèi)行政處分甚至刑事調(diào)查。在全世界范圍內(nèi)，中國(guó)政府對(duì)于藥品事故的處理是最嚴(yán)格的。然而在如此高壓的管理體系下，近些年中國(guó)藥品領(lǐng)域仍然事故頻發(fā)，各級(jí)官員和企業(yè)以及經(jīng)銷(xiāo)商都前赴后繼卷入各類(lèi)丑聞之中。

相比之下，中國(guó)民航、鐵路等領(lǐng)域，雖然也出現(xiàn)過(guò)重大事故，例如2010年伊春事故、2011年動(dòng)車(chē)事故，但是與全球航空鐵路事故相比較，中國(guó)在這些領(lǐng)域依然是事故率最低的國(guó)家和地區(qū)之一。諸如核電等領(lǐng)域，至今中國(guó)是依然保持最安全記錄的國(guó)家。同樣是政府監(jiān)管，為什么不同生產(chǎn)領(lǐng)域安全的結(jié)果差異如此之大？“一放就亂、一管就死”的政府監(jiān)管困境是如何形成的？ 本文認(rèn)為，中國(guó)中央和地方形成的事實(shí)上的多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)、職能部門(mén)條塊關(guān)系、分稅制和產(chǎn)業(yè)集中度的共同作用，導(dǎo)致了政府監(jiān)管的不同效果，出現(xiàn)了不同生產(chǎn)領(lǐng)域“高度安全”和“事故頻發(fā)”這兩種截然相反的結(jié)果。

一、多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)與監(jiān)管力度

“穩(wěn)定壓倒一切，發(fā)展是硬道理?！贝_保政治和社會(huì)穩(wěn)定是中國(guó)政治和行政管理的出發(fā)點(diǎn)。多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)(the structure of multilevel responsibility)主要體現(xiàn)的是中央與地方之間的一種新型關(guān)系，是以確保政治和社會(huì)穩(wěn)定為核心目標(biāo)的制度安排，即下級(jí)政府有責(zé)任分擔(dān)上級(jí)政府的政治壓力。這是建立在“責(zé)任分配”而不是“權(quán)力分配”基礎(chǔ)上的一種制度安排。

上世紀(jì)90年代，中央政府在總結(jié)歷次經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、政治風(fēng)波和中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐漸建立起一套比較清晰的中央和地方責(zé)任分配關(guān)系。中央政府首要的責(zé)任是確保政治穩(wěn)定，地方政府則是促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)改革的本質(zhì)是中央政府權(quán)力下放的過(guò)程，地方政府獲得巨大的自主發(fā)展權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)起前所未有的責(zé)任。

多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的核心是“誰(shuí)管轄、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。它本質(zhì)上是一種責(zé)任分工體系，每一級(jí)黨政班子都有明確的責(zé)任分工。改革的過(guò)程是權(quán)力下放的過(guò)程，也是責(zé)任下放的過(guò)程。這種責(zé)任下放的機(jī)制，讓中央政府遠(yuǎn)離社會(huì)壓力的漩渦保證了中央權(quán)威。同時(shí)，行政級(jí)別越低，承擔(dān)的責(zé)任越大。因此越往基層，干部承擔(dān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任就越多。①雷少華：《多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下的央地關(guān)系與中國(guó)政治穩(wěn)定》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第46頁(yè)。

這種多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)與中國(guó)人事管理的“黨管干部”和行政管理上的“行政發(fā)包”原則相匹配。黨管干部原則規(guī)定了黨員干部的晉升獎(jiǎng)懲受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，從而在實(shí)踐層面確保了黨的民主集中制原則。行政發(fā)包是指政府公共和行政事務(wù)是從中央逐級(jí)向下級(jí)政府發(fā)包，一直發(fā)包到最基層的地方政府。地方政府主要行使監(jiān)督和管理的職能。基層地方政府實(shí)際上最終承包了幾乎所有的政府事務(wù)，是最終的執(zhí)行者和實(shí)施者。行政發(fā)包制在逐級(jí)發(fā)包過(guò)程中，也將大量事權(quán)和自由裁量權(quán)下放，因此呈現(xiàn)更加分權(quán)的特征。②周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，上海：上海人民出版社，2008年，第191頁(yè)。

由于多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一種責(zé)任分工體系，每一級(jí)黨政班子都有明確的責(zé)任分工。行政發(fā)包制不完全是分權(quán)性質(zhì)，也是行政責(zé)任分配體制。從政治穩(wěn)定機(jī)制來(lái)說(shuō)，每一級(jí)政府需要承擔(dān)監(jiān)管失敗后的行政和法律責(zé)任，從而緩解給中央政府造成的巨大輿論壓力。一方面，可以鞏固政治體制穩(wěn)定性，避免在高壓輿論環(huán)境下形成巨大的政治危機(jī)；另一方面，可以強(qiáng)化政治適應(yīng)性，讓中央政府有時(shí)間分步驟地進(jìn)行政策調(diào)整以及善后工作，從而形成了中國(guó)獨(dú)特的行政監(jiān)管責(zé)任與政治體制穩(wěn)定的平衡機(jī)制。

在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下，上級(jí)政府并非無(wú)限將責(zé)任層層分解給下級(jí)政府。在行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，依據(jù)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、集中度、納稅穩(wěn)定性和產(chǎn)權(quán)屬性來(lái)逐級(jí)確定監(jiān)管目標(biāo)、承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。而核電、鐵路、民航等產(chǎn)業(yè)本身的規(guī)模、資本投入、技術(shù)水平是非國(guó)有企業(yè)能夠承受得起的，屬性上是中央政府直接投資并擁有全部資產(chǎn)（所謂的央企），是一種天然的國(guó)有企業(yè)壟斷屬性。央企內(nèi)部有著健全的黨組織，能夠?qū)崿F(xiàn)黨性意識(shí)和技術(shù)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，從而在組織機(jī)制上保證企業(yè)政治意識(shí)實(shí)現(xiàn)積極的內(nèi)部主動(dòng)監(jiān)管。

更重要的是，這一制度安排客觀上依據(jù)危機(jī)造成的公共風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定性來(lái)確定主體責(zé)任承擔(dān)者。核電站泄漏或爆炸、水電站跨壩不但會(huì)造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，更將導(dǎo)致嚴(yán)重政治危機(jī)、甚至威脅到政權(quán)生存安全。例如切爾諾貝利核電站事故是蘇聯(lián)出現(xiàn)政治危機(jī)的肇端。而鐵路、民航一旦出現(xiàn)事故，其慘烈程度和傷亡比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公路交通。此類(lèi)行業(yè)安全責(zé)任的后果將直接威脅政治和社會(huì)安全，監(jiān)管的責(zé)任必然要落到中央政府職能部門(mén)直接管理。

例如2011年溫州動(dòng)車(chē)事故，其慘烈程度和輿論讓中央政府陷入了一場(chǎng)空前的壓力中，也是為數(shù)不多政府總理親自前往事故現(xiàn)場(chǎng)處理的交通安全事故的案例。事故直接導(dǎo)致了全國(guó)高速鐵路降速，高鐵建設(shè)重新規(guī)劃，甚至成為取消鐵道部的重要原因之一。安全事故對(duì)政治和社會(huì)穩(wěn)定性沖擊性弱的行業(yè)，其政治責(zé)任性相對(duì)較低一些。所以說(shuō)，在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)下，監(jiān)管的責(zé)任層層向下逐級(jí)分配，監(jiān)管力度與政治責(zé)任的大小是成正比的。

二、科層結(jié)構(gòu)與監(jiān)管成本

“條塊關(guān)系”是中國(guó)獨(dú)特的行政科層體系架構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是建立在中央垂直管理與地方橫向管理的基礎(chǔ)上，中央和地方形成了“職責(zé)同構(gòu)”。 毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“應(yīng)該在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性、讓地方辦更多的事情?！雹勖珴蓶|：《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第31頁(yè)。條塊關(guān)系適應(yīng)了中國(guó)廣袤國(guó)土和地方多樣性的客觀情況，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的網(wǎng)格化，在最大限度上保證了中央權(quán)威的唯一性和地方管理的自主性。

現(xiàn)代大工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，政府的監(jiān)管成本非常高。而政府的財(cái)政、人員、監(jiān)管手段和資源是有限的，因此政府的監(jiān)管投入是依據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的大小進(jìn)行分配的。在中國(guó)，政治責(zé)任與監(jiān)管投入通過(guò)多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行分配，監(jiān)管投入、執(zhí)法力度是通過(guò)條塊關(guān)系的行政結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的。

盡管從外部看，中國(guó)黨政體制是一個(gè)非常龐大的組織體系，但是內(nèi)部行政科層體系則呈現(xiàn)出分散化（fragmented）的結(jié)構(gòu)。①Kenneth Lieberthal,Governing China, W. W. Norton & Company, 2003,p.187.地方職能部門(mén)需要同時(shí)面對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)垂直和同級(jí)政府橫向雙重管理。在縱向上，地方職能部門(mén)需要接受上級(jí)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，例如貫徹中央的發(fā)展理念，執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。在橫向上，地方職能部門(mén)又受制于同級(jí)地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)，例如財(cái)政預(yù)算、人員編制、晉升流動(dòng)等。由于地域與日常行政聯(lián)系不同，地方職能部門(mén)更直接受制于橫向地方政府的權(quán)威。②周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，北京：三聯(lián)出版社，2008年，第164頁(yè)。

國(guó)家職能部門(mén)不直接針對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而是以“委托—代理”模式，由地方政府和職能部門(mén)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行屬地監(jiān)管。國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)，只能從法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、事后監(jiān)督等方面對(duì)地方相應(yīng)的職能部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。 對(duì)于安全事故的處罰，國(guó)家職能部門(mén)依據(jù)安全事故的嚴(yán)重程度，分別升級(jí)到國(guó)務(wù)院直接處理或者降級(jí)到地方政府和司法機(jī)關(guān)配合處理。

這種制度安排讓地方職能部門(mén)處于一種兩難境地：當(dāng)中央發(fā)展理念、上級(jí)職能部門(mén)的政策指令與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有沖突時(shí)，地方職能部門(mén)不得不向同級(jí)政府的權(quán)威妥協(xié)。由于多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的追責(zé)機(jī)制，地方職能部門(mén)又往往是被追責(zé)的直接責(zé)任人。為了尋求在中央或上級(jí)職能部門(mén)的追責(zé)與服從地方政府發(fā)展的權(quán)威之間尋找平衡，地方職能部門(mén)往往依據(jù)管理對(duì)象，有選擇性地采用各類(lèi)管理手段和管理力度。

在多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)和條塊關(guān)系的的制度安排下，就出現(xiàn)了公共管理理論中的“游擊隊(duì)政府行為”（guerilla government）。所謂“游擊隊(duì)政府行為”，是指一種隱性挑戰(zhàn)上級(jí)和權(quán)威機(jī)構(gòu)的策略性行政行為。地方政府應(yīng)用一種人為操縱的方式，例如忽略、回避甚至對(duì)抗的方式，不執(zhí)行上級(jí)政府的命令，從而保護(hù)地方利益。③Rosemary O Leary, The Ethics of Dissent, Managing Guerrilla Government, Washington DC: CQ Press, 2006.地方政府或職能部門(mén)經(jīng)常選擇陽(yáng)奉陰違、怠工甚至機(jī)構(gòu)間“共謀”的方式來(lái)盡量回避上級(jí)的指令或者監(jiān)督檢查?！坝螕絷?duì)政府行為”不是一種正式的制度安排，卻是全世界幾乎所有國(guó)家地方行政的常見(jiàn)模式。

地方職能部門(mén)力圖既能夠在形式上執(zhí)行上級(jí)職能部門(mén)的管理指令，又避免管理太死影響了地方發(fā)展。這種科層制的公共行政邏輯往往使得地方職能部門(mén)處于一種博弈和討價(jià)還價(jià)的工作模式中。近些年，在應(yīng)對(duì)中央環(huán)保巡視組的巡視與地方政府力保本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重權(quán)威時(shí)，地方環(huán)保部門(mén)如履薄冰，往往成為地方政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政治壓力和社會(huì)輿論的替罪羊。

在涉及政治與社會(huì)安全的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，監(jiān)管的科層結(jié)構(gòu)是中央垂直管理，地方政府無(wú)權(quán)干涉，自然也無(wú)須承擔(dān)安全責(zé)任。例如在鐵路和民航監(jiān)管上，交通部下屬的鐵路總公司和中國(guó)民航總局直接管理全國(guó)的鐵路和民用航空器的管理、調(diào)度、安全事故的調(diào)查和處罰。

中國(guó)民航總局在組織結(jié)構(gòu)上，總局設(shè)立“總局領(lǐng)導(dǎo)”“安全總監(jiān)”和“總工程師”三大核心領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，總局一共有“華北、東北、華東、中南、西北、西南、新疆”七大地方管理局，直屬總局領(lǐng)導(dǎo)。地方管理局分別管理所在區(qū)域的民航企業(yè)的航空安全、飛行器適航證審批發(fā)放、機(jī)場(chǎng)管理、航空氣象、安全檢查與保衛(wèi)、通信導(dǎo)航監(jiān)視、航空器適航維修、航空衛(wèi)生監(jiān)督、通用航空與外國(guó)航空的審查與管理等技術(shù)性工作。中國(guó)民航總局在航空管制和安全檢查方面，甚至比美國(guó)FAA都嚴(yán)格。例如2002年，出于安全考慮，民航總局取消全部“紅眼航班”。而任何可能影響飛機(jī)安全性的天氣狀況，管理當(dāng)局也是抱著“寧肯經(jīng)濟(jì)損失也防止安全事故”的強(qiáng)硬監(jiān)管措施取消航班。中國(guó)民航對(duì)飛行員安全事故的處罰也是極度嚴(yán)格的。2018年7月，中國(guó)國(guó)航飛行員因?yàn)楹叫兄谐殡娮訜熞l(fā)機(jī)艙失密安全事故，民航總局直接吊銷(xiāo)飛行員駕照，并對(duì)國(guó)航企業(yè)削減10%飛行量（相當(dāng)于上億元的經(jīng)營(yíng)收入）的嚴(yán)格處罰。

與民航總局垂直管理結(jié)構(gòu)相反，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、國(guó)家藥品監(jiān)督總局、國(guó)家生態(tài)環(huán)境部、公安部、衛(wèi)生部、教育部等則是屬于條塊結(jié)構(gòu)。相比于美國(guó)聯(lián)邦政府，中國(guó)中央政府的行政垂直管理系統(tǒng)非常少。例如美國(guó)有強(qiáng)大的聯(lián)邦警察體系（例如聯(lián)邦調(diào)查局），完整的聯(lián)邦監(jiān)管體系（例如美國(guó)食品藥品管理局）。而中國(guó)目前為止，還沒(méi)有獨(dú)立的公安警察部隊(duì)和獨(dú)立的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從行政職能上看，美國(guó)聯(lián)邦政府的行政權(quán)力集中度高于中國(guó)中央政府。

條塊科層體制減輕了國(guó)家職能部門(mén)的管理成本和分解了監(jiān)管的政治責(zé)任，但同時(shí)國(guó)家職能部門(mén)的管理權(quán)力也被分解，因此一旦發(fā)生重大安全事故或者中央調(diào)整發(fā)展路徑，就會(huì)出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)型”的治理機(jī)制。例如各類(lèi)治安嚴(yán)打、全國(guó)行業(yè)安全大檢查、各類(lèi)中央巡視組調(diào)查組。這種運(yùn)動(dòng)型治理是一種短暫的中央權(quán)力直接管控機(jī)制，是面對(duì)地方監(jiān)管失效的政治壓力下積極介入的短期行為。

強(qiáng)大的國(guó)家監(jiān)管權(quán)力，給地方政府以及社會(huì)形成短暫的震懾力，從而促使地方政府、企業(yè)與社會(huì)自我修正以及提高監(jiān)管和安全水平，也同時(shí)給基層社會(huì)一種積極正面的中央權(quán)威形象，可以在最大程度上弱化由于監(jiān)管失敗造成的社會(huì)壓力。這種運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管政治成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本非常高，也會(huì)造成地方政府和社會(huì)出現(xiàn)“一抓就死”的局面，因此無(wú)法持續(xù)性制度化。

三、分稅制下的地方政府與監(jiān)管悖論

1994年開(kāi)啟的分稅制改革，深刻地改變了中央和地方關(guān)系。通過(guò)獨(dú)立的征稅體系、穩(wěn)定的稅源、清晰的稅種和轉(zhuǎn)移支付，中央政府一舉解決了歷史上長(zhǎng)期的“分灶吃飯”“財(cái)政包干”造成的地方稅收截留、中央財(cái)政赤字局面。分稅制讓中央政府首次強(qiáng)化了權(quán)威地位，通過(guò)黨管干部原則管住了“人”，通過(guò)分稅制管住了“錢(qián)”。中央政府人事和財(cái)政兩方面的絕對(duì)權(quán)威地位，強(qiáng)化了“國(guó)家能力”(state capacity)，避免了俄國(guó)式的“國(guó)家俘獲”(state capture)。分稅制改革為推動(dòng)20世紀(jì)90年代后期國(guó)企改革、廢除農(nóng)業(yè)稅以及應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)做出了無(wú)可替代的貢獻(xiàn)。

分稅制后，地方政府無(wú)法再通過(guò)財(cái)政包干、以地方企業(yè)上繳利潤(rùn)規(guī)避的方式截留應(yīng)該上繳的稅額。分稅制的本質(zhì)是“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”。①Pierre Landry, Decentralized Authoritarianism in China, Cambridge: Cambridge University Press, 2008.隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理支出的膨脹，例如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社保養(yǎng)老等，地方政府的預(yù)算急劇擴(kuò)大，造成了越基層政府財(cái)政赤字越嚴(yán)重的情況。尤其是在內(nèi)陸省份等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府不得不通過(guò)向上級(jí)政府求助獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、轄區(qū)內(nèi)依靠土地財(cái)政、高度倚重地方企業(yè)等方式來(lái)平衡財(cái)政預(yù)算。

土地財(cái)政的不可持續(xù)性進(jìn)一步扭曲了地方政府與地方企業(yè)的關(guān)系：一方面，基層政府會(huì)巧立名目對(duì)企業(yè)進(jìn)行攤派或罰款；另一方面，卻又對(duì)企業(yè)的違法行為睜一眼閉一只眼，放松監(jiān)管、甚至與企業(yè)“共謀”應(yīng)對(duì)上級(jí)政府檢查或者新聞媒體的監(jiān)督。

分稅制不但深刻改變了中央和地方關(guān)系，也改變了地方政府與屬地企業(yè)的關(guān)系。如前所述，地方政府面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與人口分布的變遷、社會(huì)利益需求的多元化等新形勢(shì)，其公共預(yù)算與支出越來(lái)越龐大。然而分稅制使得很多地方政府財(cái)政收入捉肘見(jiàn)襟，財(cái)政赤字規(guī)模越來(lái)越大，以至于地方債務(wù)成為中央必須面對(duì)的問(wèn)題。

在巨大的財(cái)政赤字壓力下，地方政府對(duì)企業(yè)的不規(guī)范行為經(jīng)常睜一只眼閉一只眼，有的地方政府縱容企業(yè)造假甚至放縱企業(yè)污染環(huán)境，在不發(fā)達(dá)省份甚至當(dāng)?shù)卣c企業(yè)共謀，故意忽視中央監(jiān)管的規(guī)定甚至運(yùn)用“游擊隊(duì)政府”方式對(duì)抗上級(jí)政府職能部門(mén)的監(jiān)督與檢查。部分地方官員與屬地企業(yè)有千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，甚至存在嚴(yán)重腐敗行為。這是壓垮地方政府監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)的最后一根稻草。例如山西官場(chǎng)塌方式的腐敗與山西煤礦有著直接關(guān)系，也是前些年煤礦安全領(lǐng)域事故重災(zāi)區(qū)的主要原因之一。這正是地方政府與屬地企業(yè)陷入了利益俘獲和政府監(jiān)管的悖論中。

同時(shí)，地方政府必須承受監(jiān)管和嚴(yán)格處罰帶來(lái)的社會(huì)機(jī)會(huì)成本。對(duì)于類(lèi)似幼兒園的責(zé)任事故，地方政府無(wú)法在短期內(nèi)建立替代性的幼兒園，因此常常只對(duì)涉事幼兒園進(jìn)行有限度的處罰，盡量避免因過(guò)度處罰導(dǎo)致幼兒園關(guān)閉后，必須重新安排兒童入園的額外工作。正是這種監(jiān)管悖論，造成政府監(jiān)管失敗和相關(guān)企業(yè)幼兒園在安全領(lǐng)域“屢教不改”的局面。

四、產(chǎn)業(yè)集中度與監(jiān)管成效

產(chǎn)業(yè)集中度（industry concentration ratio）是指企業(yè)數(shù)量與市場(chǎng)份額的比率。廣義上的產(chǎn)業(yè)集中度是指產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，不但包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)數(shù)量和供應(yīng)鏈規(guī)模（例如移動(dòng)通訊領(lǐng)域，美國(guó)和中國(guó)分別有Verizon、AT&T、T-Mobile、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信各三大運(yùn)營(yíng)商），各自上游各類(lèi)供應(yīng)商和制造商的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是以產(chǎn)業(yè)本身對(duì)市場(chǎng)的壟斷程度為標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)也包括了產(chǎn)業(yè)分布的地域范圍，例如美國(guó)硅谷和中國(guó)中關(guān)村代表了各自的新興電子產(chǎn)業(yè)——兩個(gè)區(qū)域都集中了大批中小企業(yè)，雖然是近乎完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，但是區(qū)域非常集中，這也是產(chǎn)業(yè)集中度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

產(chǎn)業(yè)集中度是現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的結(jié)果，而行業(yè)的寡頭壟斷成為一種客觀趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)集中度也是一個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)。產(chǎn)業(yè)越集中，政府就越能夠影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。①Leslie Hannah and J. A. Kay, Concentration in Modern Industry: Theory, Measurement and the U. K. Experience, Palgrave Macmillan UK, 1977,p. 39.后發(fā)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)趕超過(guò)程中，必須依靠政府，通過(guò)國(guó)家權(quán)力和市場(chǎng)力量共同作用以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中度，從而適應(yīng)全球化的競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)集中度跟產(chǎn)業(yè)本身特點(diǎn)密切相關(guān)，例如能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)等產(chǎn)業(yè)高度依賴地理位置，而電子產(chǎn)業(yè)、生物制藥等新興高科技企業(yè)高度依賴高等院校密集的區(qū)域。

雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)GDP總量躍居世界第二，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度依然很低。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)集中和資本壟斷發(fā)生在全球經(jīng)濟(jì)的眾多產(chǎn)業(yè)部門(mén)，世界最大的跨國(guó)公司占有了飛機(jī)制造、汽車(chē)汽配、農(nóng)用機(jī)械、碳酸飲料、軟飲料、煙草、制藥、農(nóng)產(chǎn)品、種植業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)50%以上的全球市場(chǎng)份額。②周建軍：《全球產(chǎn)業(yè)集中和資本壟斷大勢(shì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度較低》，《財(cái)經(jīng)》2016年11月25日。我國(guó)目前產(chǎn)業(yè)集中度最高的是中國(guó)鐵路（中鐵總公司），其次是核電（中廣核和中核），民航（國(guó)航、東航、南航、海航等）。③國(guó)聯(lián)證券研究所：《中國(guó)各行業(yè)的集中度》，http://www.sohu.com/a/149494567_287642 ，2018年11月20日。

中國(guó)食品和藥品的產(chǎn)業(yè)集中度非常低。以嬰兒配方奶粉企業(yè)為例，中國(guó)有130多家，而美國(guó)核心企業(yè)才3家。④周建軍：《全球產(chǎn)業(yè)集中和資本壟斷大勢(shì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度較低》，《財(cái)經(jīng)》2016年11月25日。制藥業(yè)，即使從2011年開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的GMP認(rèn)證后，2015年中國(guó)仍有7116家藥品及制劑企業(yè)，藥品批發(fā)企業(yè)高達(dá)11959家，而藥品終端達(dá)到143.8萬(wàn)家。以藥品流通行業(yè)為例，與美國(guó)前三強(qiáng)壟斷 95%市場(chǎng)相比，國(guó)內(nèi)前三強(qiáng)國(guó)藥、上藥、華潤(rùn)占據(jù)市場(chǎng)不過(guò) 18%。⑤智研咨詢：《2016-2022年中國(guó)醫(yī)藥市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)及投資戰(zhàn)略研究報(bào)告》，2016年7月，http://www.chyxx.com/research/201607/427690.html，2018年11月20日。中國(guó)食品行業(yè)，從上游農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品到食品加工企業(yè)，以及最下游的飯店、餐廳和街頭流動(dòng)食品車(chē)，這是一個(gè)龐大并且根本無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。

條塊分級(jí)管理科層制是符合安全事故政治責(zé)任大小與產(chǎn)業(yè)集中度客觀現(xiàn)實(shí)的一種制度安排。雖然食品藥品安全事故會(huì)給人民群眾生命安全帶來(lái)嚴(yán)重影響，但是事故的瞬時(shí)性和烈度相對(duì)較低，從而引發(fā)的政治和社會(huì)不穩(wěn)定性也相對(duì)不高。同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)集中度非常低，企業(yè)數(shù)量龐大，地域高度分散，中央政府無(wú)法承擔(dān)垂直管理的監(jiān)管成本，從而監(jiān)管成效大打折扣。與民航面對(duì)幾十家航空公司相比，國(guó)家藥品監(jiān)督總局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局同樣是無(wú)法直接垂直管理全國(guó)7000多家藥品生產(chǎn)企業(yè)，100多萬(wàn)藥品終端供應(yīng)商，以及千萬(wàn)數(shù)量的餐廳。無(wú)論在體制上還是技術(shù)上，垂直管理都是不現(xiàn)實(shí)的?！坝欣娲蠹叶紶?zhēng)奪，有責(zé)任大家都推卸”，這也是各地對(duì)于屬地管轄區(qū)內(nèi)的食品、藥品管理水平低下的重要原因。

由此可見(jiàn)，在產(chǎn)業(yè)集中度低的領(lǐng)域，企業(yè)生產(chǎn)過(guò)于分散、政治責(zé)任度弱等行業(yè)特點(diǎn)，造成了地方監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管成本投入、技術(shù)手段、人員素質(zhì)、執(zhí)法力度方面差異性非常大，監(jiān)管體系碎片化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)重疊化，監(jiān)管成效低下。

五、結(jié)論

總之，多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)原則與條塊科層體系，使得政治責(zé)任分級(jí)與監(jiān)督的行政權(quán)力大小與力度有機(jī)融合在一起，并且與中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度現(xiàn)狀高度契合。在科層結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了“誰(shuí)管轄、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的屬地化監(jiān)管責(zé)任分配體系。產(chǎn)業(yè)集中度高，并且安全事故將嚴(yán)重沖擊政治和社會(huì)穩(wěn)定的領(lǐng)域（例如核電、三峽大壩、鐵路和民航），中央政府及其職能部門(mén)直接管理。中央政府職能部門(mén)直接對(duì)這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的安全狀況負(fù)直接責(zé)任，因此在監(jiān)管預(yù)算、崗位編制、專業(yè)隊(duì)伍、黨團(tuán)建設(shè)等方面集中了全國(guó)的優(yōu)質(zhì)資源，舉國(guó)體制在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)、生產(chǎn)以及安全監(jiān)管方面發(fā)揮了無(wú)可替代的作用。

在產(chǎn)業(yè)集中度低、安全事故公共風(fēng)險(xiǎn)小的生產(chǎn)領(lǐng)域，從中央到地方，監(jiān)管的責(zé)任被通過(guò)一級(jí)一級(jí)的科層結(jié)構(gòu)分解給各級(jí)政府職能部門(mén)。這不但減輕了中央直接監(jiān)管這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，更重要的是，不同層級(jí)政府及其職能部門(mén)必須承擔(dān)因?yàn)榘踩鹿蕦?dǎo)致的政治、法律和社會(huì)責(zé)任，使得中央政府遠(yuǎn)離這些安全事故的輿論壓力和相關(guān)責(zé)任中，從而維護(hù)了中央的核心權(quán)威。

政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管是世界各國(guó)政府的難題。美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局(FDA)是公認(rèn)的最成功的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是從FDA成立，到比較徹底解決美國(guó)藥品安全，也走過(guò)了將近半個(gè)多世紀(jì)的漫長(zhǎng)道路。相比于美國(guó)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度低，政府監(jiān)管更加困難。中國(guó)政府在不同領(lǐng)域的監(jiān)管能力和效果既有非常成功的，也有失效的案例。雖然政治穩(wěn)定與監(jiān)管責(zé)任分級(jí)、條塊科層結(jié)構(gòu)、以及分稅制下的地方政府困境是目前政府監(jiān)管成功與失效的三個(gè)重要層次，但核心本質(zhì)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)低。隨著改革不斷深化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整，即使在現(xiàn)有政府組織體系不改變的情況下，政府依然能夠?qū)嵤┯行У谋O(jiān)管。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境局一位官員曾經(jīng)說(shuō)：“美國(guó)沒(méi)有一起企業(yè)環(huán)境污染安全問(wèn)題是政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的。”無(wú)論哪種政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)，政府監(jiān)管往往都具有滯后性。懲罰不是監(jiān)管的目的，而是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域必須在安全事故發(fā)生后承擔(dān)的結(jié)果。只有強(qiáng)大的法律執(zhí)行力和行政震懾力，才能規(guī)范產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)活動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)工人提供一個(gè)安全生產(chǎn)環(huán)境，最終為消費(fèi)者提供高質(zhì)量的產(chǎn)品與服務(wù)。