推進(jìn)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的建議

顧 嚴(yán)

公共服務(wù)既是滿足人民美好生活需要的重要手段，也關(guān)系到發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換等重大經(jīng)濟(jì)議題。新時(shí)代的公共服務(wù)應(yīng)按照高質(zhì)量發(fā)展的總要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，明確重點(diǎn)方向，理順體制機(jī)制。

公共服務(wù)共性問(wèn)題突出，制約自身和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

公共服務(wù)涉及領(lǐng)域眾多，目前已經(jīng)突出表現(xiàn)出來(lái)的共性問(wèn)題，不僅制約自身的發(fā)展，也影響到經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）滿意度陷入徘徊期：投入巨大，社會(huì)評(píng)價(jià)改善不明顯

近年來(lái)，公共服務(wù)領(lǐng)域的投入大幅增加。2010年—2017年，教育、文化體育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)等財(cái)政投入從3.4萬(wàn)億元增加到9.4萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)15.7%；占財(cái)政支出的比重從37.8%升至46.4%，年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)以上。然而，公共服務(wù)的滿意度卻沒(méi)有明顯改善。綜合現(xiàn)有的大樣本調(diào)查看，平均的滿意度指數(shù)一直在65%—69%的區(qū)間徘徊，個(gè)別年份還有下降。看病難看病貴、上學(xué)難上學(xué)貴、住房難住房貴等問(wèn)題雖有緩解但仍然突出，總量供給不足與質(zhì)量效益不高的新老矛盾相互交織，公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度進(jìn)入徘徊期。

（二）結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯：城鄉(xiāng)區(qū)域差距大，供給與需求錯(cuò)配

經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的努力，覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系初步建立起來(lái)，主要服務(wù)項(xiàng)目的覆蓋率、重要服務(wù)資源的人均擁有量等指標(biāo)持續(xù)提高。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題凸顯出來(lái)。一是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距較大。如，東部地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)設(shè)施的覆蓋率已超過(guò)80%，而中西部農(nóng)村還不到20%。二是不同領(lǐng)域的均等化程度差別很大。如，小學(xué)毛入學(xué)率最高與最低的省份只相差1%，然而居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助最高與最低的省份之比超過(guò)4倍。三是領(lǐng)域內(nèi)部也存在結(jié)構(gòu)性失衡。如，養(yǎng)老床位“一床難求”與“空置閑置”并存、各領(lǐng)域普遍存在的“有錢建設(shè)，沒(méi)錢運(yùn)營(yíng)”問(wèn)題等。

（三）“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)失控：服務(wù)人員缺乏，有效激勵(lì)不足

服務(wù)人員隊(duì)伍的缺乏，是公共服務(wù)各領(lǐng)域普遍存在的問(wèn)題，中長(zhǎng)期看也是制約公共服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展和質(zhì)量提升的最大瓶頸。義務(wù)教育和高中教育階段的“大班額”問(wèn)題，就有師資配備不到位的原因。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的診療人次數(shù)快速增長(zhǎng)，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)量的增速明顯滯后。托幼、養(yǎng)老、康復(fù)等領(lǐng)域的需求迅猛擴(kuò)大，保教人員、護(hù)理人員非常短缺。公共服務(wù)各領(lǐng)域的人員隊(duì)伍，都有激勵(lì)不充分的問(wèn)題，招不來(lái)、用不好、留不住的問(wèn)題十分嚴(yán)峻。隨著勞動(dòng)年齡人口的持續(xù)減少，人員缺乏將成為公共服務(wù)的最大“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)，有錢買不來(lái)服務(wù)的困境已經(jīng)有所顯現(xiàn)，未來(lái)有進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）公共服務(wù)問(wèn)題拖累經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，影響增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換

滿意度陷入徘徊期、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、服務(wù)人員隊(duì)伍缺乏等公共服務(wù)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換構(gòu)成負(fù)面影響，進(jìn)而拖累發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。為了獲取更加可及、更加滿意的公共服務(wù)，廣大居民仍然需要保持相當(dāng)規(guī)模的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，一方面制約消費(fèi)需求的充分釋放，不利于進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)；另一方面也對(duì)人力資本的積累造成很大程度的限制，不利于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。非便捷可及、不令人滿意的公共服務(wù)，還會(huì)倒逼出自我服務(wù)的無(wú)奈選擇，占用本可以投入到勞動(dòng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的時(shí)間，進(jìn)一步拉低潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和全要素生產(chǎn)率。

圍繞高質(zhì)量發(fā)展要求，明確新時(shí)代公共服務(wù)方向

為適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，合理滿足日益增長(zhǎng)的美好生活需要，同時(shí)助力經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)總要求，明確新時(shí)代的公共服務(wù)發(fā)展方向。

（一）全面覆蓋，消除盲區(qū)

高質(zhì)量的公共服務(wù)，首先應(yīng)該是覆蓋全部目標(biāo)人員、不存在盲區(qū)的。目前有三個(gè)服務(wù)盲區(qū)迫切需要消除。一是流動(dòng)人口尚無(wú)法享有的、不能隨人的流動(dòng)而攜帶的服務(wù)事項(xiàng)。二是人口數(shù)量較大、卻不在行政村公共服務(wù)輻射范圍內(nèi)的自然村。三是雖有政策、但未能切實(shí)享有的事業(yè)單位和集體企業(yè)職工群體。切實(shí)消除政策“真空”，不留服務(wù)“死角”，才能達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展的底線要求。

（二）適度水平，持續(xù)發(fā)展

高質(zhì)量是一個(gè)歷史范疇，必須與基本國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。在與人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均居民收入相近的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上，查擺出明顯滯后的領(lǐng)域和服務(wù)項(xiàng)目，及時(shí)補(bǔ)短板；同時(shí)找出過(guò)于超前的領(lǐng)域和服務(wù)項(xiàng)目，適當(dāng)放慢速度。既要防止陷入過(guò)度福利的陷阱，又要防止短板影響整體的質(zhì)量。

（三）地域均衡，縮小差距

將城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距縮小到一定范圍以內(nèi)，是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。制度上應(yīng)該堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體的大方向，消除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)由國(guó)家主責(zé)縮小省際間的差距，省級(jí)政府主責(zé)縮小省內(nèi)的差距。先大體上拉平服務(wù)覆蓋率的差別，再逐步縮小質(zhì)量效益上的差別。

（四）方式現(xiàn)代，精準(zhǔn)服務(wù)

現(xiàn)代化的供給方式、精準(zhǔn)化的服務(wù)供求匹配，也是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。在對(duì)需求進(jìn)行摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)外部性和輕重緩急排序，安排好服務(wù)供給的方向和方式。政府主要是兜底保障最基本的需求，非基本的多層次需求由市場(chǎng)主體和社會(huì)力量來(lái)滿足?？梢越柚畔⒔涣髌脚_(tái)，創(chuàng)造條件讓不同地區(qū)相互學(xué)習(xí)，讓不同領(lǐng)域相互借鑒。

探索制度與政策創(chuàng)新，建設(shè)現(xiàn)代化公共服務(wù)體系

參照經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展也應(yīng)該采取體系化的建設(shè)思路。建議以標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)體系、管理體系和統(tǒng)籌機(jī)制為主要組成部分，不斷探索創(chuàng)新，構(gòu)建起現(xiàn)代化公共服務(wù)體系。

（一）建立標(biāo)準(zhǔn)體系，推廣基本公共服務(wù)清單制

建議由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議并批準(zhǔn)國(guó)家基本公共服務(wù)清單及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，作為政府兜底提供基本公共服務(wù)的底線。地方各級(jí)人大或其常委會(huì)，在落實(shí)國(guó)家清單這個(gè)“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，可增加地方項(xiàng)目作為“自選動(dòng)作”。清單應(yīng)涵蓋服務(wù)項(xiàng)目的名稱、目標(biāo)人群、具體內(nèi)容及最低標(biāo)準(zhǔn)，明確支出責(zé)任，盡可能制定關(guān)于服務(wù)人員配比、財(cái)力投入保障、土地供應(yīng)指標(biāo)等的詳盡規(guī)定。

（二）優(yōu)化監(jiān)測(cè)體系，跟蹤公共服務(wù)發(fā)展全場(chǎng)景

打破行政藩籬，整合分散在各有關(guān)部門的公共服務(wù)數(shù)據(jù)，消除信息孤島，建設(shè)基礎(chǔ)信息庫(kù)，搭建公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成指標(biāo)化、日?；?、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)測(cè)體系。部門年度自評(píng)估、綜合部門定期評(píng)估、第三方評(píng)估相結(jié)合，客觀成效進(jìn)展與主觀滿意度相結(jié)合，投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)相結(jié)合，全面評(píng)價(jià)公共服務(wù)發(fā)展的質(zhì)量效益。

（三）完善管理體系，放開非基本公共服務(wù)市場(chǎng)

在政府兜底提供基本公共服務(wù)的前提下，進(jìn)一步放開非基本公共服務(wù)市場(chǎng)，放寬準(zhǔn)入條件，優(yōu)化事中和事后監(jiān)管，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，促進(jìn)行業(yè)自律。不再新設(shè)以提供非基本公共服務(wù)為主的事業(yè)單位，不在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域與社會(huì)力量搶資源、爭(zhēng)利益。選取基本公共服務(wù)領(lǐng)域的適宜項(xiàng)目，積極推行購(gòu)買服務(wù)，吸引民間資本和社會(huì)組織進(jìn)入。鼓勵(lì)公共服務(wù)新方式、新業(yè)態(tài)，避免監(jiān)管的過(guò)度嚴(yán)苛，給服務(wù)創(chuàng)新留足空間。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)后，更多采取幫扶式監(jiān)管的思路，幫助監(jiān)管對(duì)象改善條件、改進(jìn)服務(wù)，而不是簡(jiǎn)單粗暴地一禁了之。

（四）理順統(tǒng)籌機(jī)制，搭建跨領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展平臺(tái)

將現(xiàn)有司局層面的基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，升格為國(guó)務(wù)院層面、黨政統(tǒng)籌的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌服務(wù)清單和標(biāo)準(zhǔn)的制定，統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃、重大項(xiàng)目和財(cái)政預(yù)算，著力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同領(lǐng)域和人群之間的不合理差距，協(xié)調(diào)安排好設(shè)施建設(shè)、人員隊(duì)伍和日常運(yùn)轉(zhuǎn)的一攬子資源投入保障。