高質量發(fā)展與過剩產(chǎn)能化解

席鵬輝

立足于優(yōu)化供給結構，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的高質量發(fā)展，中國于2015年年底開啟供給側結構性改革，旨在通過調(diào)整供給端的供給規(guī)模、結構和質量，提高社會生產(chǎn)力發(fā)展水平。目前，供給側結構性改革取得了巨大進展，根據(jù)工信部報告和國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年和2017年兩年時間內(nèi)，共化解了粗鋼產(chǎn)能1.15億噸，退出煤炭產(chǎn)能4.4億噸，2018年計劃退出粗鋼產(chǎn)能0.3億噸，化解煤炭過剩產(chǎn)能1.5億噸。鋼材和煤炭價格迎來上漲，2017年黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)實現(xiàn)利潤同比增長177.8%，重點大中型企業(yè)實現(xiàn)利潤同比增長613.6%；2017年全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)利潤總額2959.3億元，同比增長290.5%。

盡管如此，根據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會及中國煤炭工業(yè)協(xié)會的判斷，鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩問題仍然嚴重，產(chǎn)能過剩格局仍然沒有發(fā)生根本性改變。不僅如此，工信部發(fā)布的《2017年鋼鐵行業(yè)運行情況及2018年工作考慮》指出，部分地區(qū)和企業(yè)甚至又有了新上鋼鐵冶煉項目的沖動，產(chǎn)能反彈壓力較大。

理解中國的產(chǎn)能過剩問題

理解中國產(chǎn)能過剩問題形成的根源，是去產(chǎn)能的關鍵所在。地方政府在產(chǎn)能過剩發(fā)展中的作用被不少研究文獻指出，這也是2015年由中央層面提出供給側結構性改革的重要背景。一個疑問是，為什么地方政府青睞鋼鐵、煤炭以及電解鋁等行業(yè)？對這一原因的剖析，有助于提出更具針對性的化解政策。本文認為其中的原因來自于以下幾個方面。

第一，產(chǎn)能過剩行業(yè)提供了充沛的稅收。根據(jù)《中國稅務年鑒》數(shù)據(jù)，在借鑒以往重要文獻對產(chǎn)能過剩行業(yè)的界定后，選擇鋼鐵、煤炭等13個行業(yè)作為產(chǎn)能過剩行業(yè)?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些行業(yè)提供了將近50%的第二產(chǎn)業(yè)增值稅稅收，由于增值稅在地方政府財政收入中占有重要地位，因此產(chǎn)能過剩行業(yè)的稅收規(guī)模是地方政府財政激勵的源泉。盡管2012年之后中國產(chǎn)能過剩問題逐漸嚴重，這些行業(yè)的企業(yè)所得稅明顯下滑，但這不影響其增值稅規(guī)模，在去產(chǎn)能力度最大的2016年這一比重仍達到35%，增值稅稅收占比極為穩(wěn)定。

第二，產(chǎn)能過剩行業(yè)帶來了充足的就業(yè)。本文根據(jù)中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫的最新數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)能過剩行業(yè)對地方就業(yè)的影響巨大，要遠遠超過非產(chǎn)能過剩行業(yè)。在2001-2013年間，地方政府每引進1家煤炭企業(yè)，能夠帶來的平均就業(yè)數(shù)量約為1203個人，每引進1家鋼鐵企業(yè)，能夠帶來的平均就業(yè)數(shù)量為507人，每引進1家電解鋁企業(yè)，能夠解決的平均就業(yè)人口是357人，而同時，1家非產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的平均就業(yè)數(shù)量為273人，遠遠低于這些產(chǎn)能過剩企業(yè)。這些行業(yè)發(fā)展對地方就業(yè)壓力的緩解，可見一斑。

第三，產(chǎn)能過剩行業(yè)短期促進了經(jīng)濟快速發(fā)展。這些行業(yè)能夠帶來稅收和就業(yè)與其所具備的工業(yè)產(chǎn)值龐大的屬性特征不無關系。規(guī)模龐大的工業(yè)產(chǎn)值和增加值不僅附屬了更多稅收和就業(yè)，自然也能夠短期內(nèi)繁榮地方經(jīng)濟。這也是大量研究者認為中國產(chǎn)能過剩行業(yè)的發(fā)展與地方官員唯GDP發(fā)展觀密切聯(lián)系的原因所在。

不過，隨著長期以來中央政府政策的變化，很多地方政府已經(jīng)淡化了GDP指標，甚至有些地方政府已經(jīng)取消了GDP增長的具體目標。在這一背景下，如果還以GDP發(fā)展來解釋產(chǎn)能過剩行業(yè)的發(fā)展，似乎欠妥。那么可以認為，稅收和就業(yè)是影響中國產(chǎn)能過剩行業(yè)發(fā)展的兩個極為重要的變量，這兩個因素甚至可能決定產(chǎn)能過剩行業(yè)的軌跡轉移方向，如隨著一些行業(yè)的過剩程度加劇，地方政府開始轉變發(fā)展重點，這使得其他行業(yè)也開始表現(xiàn)出了較為明顯的過剩跡象，這或許能夠解釋中國目前大量城市對房地產(chǎn)行業(yè)的極大熱情。

高質量發(fā)展助力地方政府化解過剩產(chǎn)能

2018年《政府工作報告》提出，“堅持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局，堅持以供給側結構性改革為主線”。中國高質量發(fā)展提上議程。

簡單的去產(chǎn)能政策容易與地方政府的發(fā)展目標不一致。一方面，去產(chǎn)能政策雖然可能直接減少一些企業(yè)產(chǎn)能，但在稅收激勵下，地方政府將轉而尋求其他高稅源的行業(yè)，在較為單一的發(fā)展路徑下，這容易導致產(chǎn)能過剩行業(yè)的軌跡轉移，使得一些以往非過剩行業(yè)出現(xiàn)過剩局面，中國的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展歷程就是一個很好的證據(jù)，最終可能出現(xiàn)的一個情況是，中央政府需要在各個高稅利行業(yè)施行供給端的去產(chǎn)能，這容易提高政策和決策成本。

另一方面，去產(chǎn)能政策可能對地方形成一定的就業(yè)風險，這被認為是很多地方政府不主動去產(chǎn)能甚至通過財政補貼維持“僵尸”企業(yè)運營發(fā)展的重要原因，這類本來可以由市場力量發(fā)揮資源配置決定性作用的領域，盡管面臨著長期虧損，但在就業(yè)壓力下，地方政府不得不通過大量的財政補貼予以支持。此外，產(chǎn)能過剩行業(yè)對于人力資本的要求較低，在當前人力資本平均水平仍然不高的社會背景下，地方政府對這些行業(yè)形成就業(yè)路徑依賴似乎成為不二之選。

以上兩點共同決定了中國高質量之路是解決產(chǎn)能過剩的唯一出路，只有高質量發(fā)展才能真正彌合地方政府的激勵機制，從而內(nèi)生性地解決全局性產(chǎn)能過剩格局。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，高質量發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構升級。推動高質量發(fā)展的重點是推動產(chǎn)業(yè)結構升級。不難看出，當前的一些產(chǎn)能過剩行業(yè)往往是一些低端產(chǎn)業(yè)，這類產(chǎn)業(yè)由于屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，因此這類產(chǎn)業(yè)也往往具有低進入壁壘的特點，極易成為地方政府優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在高質量發(fā)展的要求下，產(chǎn)業(yè)結構升級轉型，地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)由低端產(chǎn)業(yè)逐步轉化為中高端產(chǎn)業(yè)，勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步轉化為資本和技術密集型產(chǎn)業(yè)，單純地依靠地方產(chǎn)業(yè)政策支持已經(jīng)不再是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定性因素，而更多地依賴于稟賦流動和技術進步等市場環(huán)境，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和結構，將呈現(xiàn)出更高的質量。

第二，高質量發(fā)展與地區(qū)差異性比較優(yōu)勢。隨著產(chǎn)業(yè)結構的升級和技術的進步，地方經(jīng)濟發(fā)展將呈現(xiàn)出差異化的特點。一方面，在技術進步作用下，地方政府能夠積極發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，資源稟賦的先天不同意味著最終會在各地區(qū)形成差異化的產(chǎn)業(yè)格局和支柱產(chǎn)業(yè)；另一方面，地方各自差異化的戰(zhàn)略性行業(yè)所形成的技術壁壘，使得其他地方資金無法輕易進入，因此也不會像煤炭、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)一樣形成所謂的“潮涌”現(xiàn)象。這是高質量發(fā)展從根本上解決中國全局性的產(chǎn)能過剩的重要路徑。

第三，高質量發(fā)展與地方政府的激勵機制?？茖W技術是第一生產(chǎn)力，高端產(chǎn)業(yè)，尤其是高端科技產(chǎn)業(yè)對就業(yè)和財政收入的促進作用是十分巨大的。通過大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和服務業(yè)，培養(yǎng)財源支柱性產(chǎn)業(yè)，不僅能夠擺脫以往單純依賴資本勞動投入的發(fā)展路徑，改變要素驅動型經(jīng)濟，更可以顯著地提高資本和勞動的邊際報酬率，通過科技創(chuàng)新帶動社會資源稟賦的最大化利用，優(yōu)化資源結構的配置，這對于地方財力的改善和就業(yè)壓力的緩解，具有重要的促進作用。因此可以說，高質量發(fā)展彌合了地方政府在財源和就業(yè)兩方面的內(nèi)在激勵機制。

高質量發(fā)展的核心是人力資本的提高

十八屆三中全會提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。任何一項政策的出臺，必須符合市場基本規(guī)律，由此不僅能夠減少政策成本，也能夠最大程度地保障政策效果。高質量發(fā)展道路必須依賴于技術進步，而其中的關鍵則是人力資本。

為什么地方政府無法主動地走高質量發(fā)展之路？這與我國當前人力資本水平的基本狀況密不可分。中國改革開放40年，取得了巨大的經(jīng)濟成就，其中人力資本水平得到了飛躍提升。根據(jù)中央財經(jīng)大學《中國人力資本報告2017》數(shù)據(jù)，中國勞動力平均受教育年限從1982年的5.76年提升到了2015年的10.14年，提升幅度超過70%，其中農(nóng)村勞動力從5.29年上升到8.62年，城鎮(zhèn)勞動力從7.29年上升到2015年的11.25年。仍需承認的是，這一水平仍然具有較高的提升空間，以香港和臺灣地區(qū)為例，兩地區(qū)勞動力平均受教育年限分別為12.11年和13.51年，具有一定差距。從地區(qū)層面看，我國內(nèi)地受教育年限高的地區(qū)主要在北京、上海、江蘇等地，而中西部地區(qū)的受教育水平仍然較低，超過30%的地區(qū)勞動力受教育水平不超過10年。在這一人力資本基本格局下，很多地區(qū)不僅難以實現(xiàn)高質量發(fā)展之路，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，甚至有可能走向產(chǎn)能過剩的發(fā)展老路。

從改革開放40年的成功實踐經(jīng)驗來看，只有堅持科學發(fā)展理念，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，才能實現(xiàn)高質量、高效率以及更加公平和可持續(xù)發(fā)展之路，才是中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設的目標和方向?？梢哉f，提高中國人力資本水平，是當前高質量發(fā)展的核心和關鍵所在。