歐盟應對難民危機的邊防措施研究

王亞寧

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

一、難民危機對歐盟的影響

“阿拉伯之春”引發(fā)的中東、北非局勢動蕩，使得越來越多的中東、北非難民或經(jīng)濟移民涌入歐盟。由于歐盟應對不力，引發(fā)了一系列危機，學界將其稱為“歐盟難民危機”。歐盟邊防局(Frontex*Frontex是法語Frontières extérieures for “external borders”的稱呼，英文全稱為歐盟外部邊界合作行動管理局(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders)，簡稱歐盟邊防局。)的報告顯示，2015年第二季度有超過17萬難民非法穿越歐盟邊境進入歐洲，數(shù)據(jù)顯示前8個月已經(jīng)有累計超過50萬難民通過各種途徑抵達歐洲[1]。對于歐盟而言，大量涌入的難民已經(jīng)不是簡單的難民問題，更是嚴肅的政治、安全和生存問題。下面，筆者主要從公民、成員國和歐盟三個維度，簡要分析難民危機對歐盟的影響。

(一)從公民層面看

1.難民危機使歐盟公民產(chǎn)生福利蛋糕將被分割的焦慮感。難民一踏上歐盟的領土，就面臨著衣食住用行等基本需要，安置和融合這些難民必將花費大量的財政收入，從而對歐洲國家捉襟見肘的社會福利開支構成嚴重威脅，由此必將對歐洲國家的社會福利體系構成一定程度的沖擊[2]。且難民在歐盟內的所有活動都將與歐盟公民的日?；顒赢a(chǎn)生交集，交集中的摩擦與不快都會使歐盟公民產(chǎn)生憤怒感。這種憤怒感加上難民對其生活空間的擠占，進而使歐盟公民產(chǎn)生福利蛋糕將被分割的焦慮感。

2.難民危機使歐盟公民產(chǎn)生安全上的無助感。由于宗教、文化以及社會等原因，部分進入歐盟的難民被邊緣化。一些被邊緣化的難民則加入宗教極端組織，發(fā)動恐怖襲擊。生活在歐盟內的難民發(fā)動恐怖襲擊，不僅嚴重影響了歐盟公民的生命財產(chǎn)安全，更使歐盟公民產(chǎn)生人人自危的恐懼感和無助感。2015年11月巴黎系列恐怖襲擊案、2016年初德國科隆性侵案等的發(fā)生，在更深層次觸動了歐盟公民脆弱的安全神經(jīng)。蔓延在歐盟公民內心深處的無助感催生出其對歐盟治理能力的懷疑，無助感的不斷增加將在很大程度上弱化歐盟公民對歐洲一體化的信心，進而動搖歐盟治理的民眾基礎。

3.難民危機破壞了歐盟公民間的和諧。面對不斷涌入的難民，歐盟公民在是否接納難民問題上分為兩派，即“接納派”與“拒絕派”。兩派在彼此無法說服對方的情況下，從語言到思想再到行為上的對立不斷出現(xiàn)。從倫敦到哥本哈根，數(shù)萬歐洲人游行，要求對難民給予更加慷慨的贈予，但同時也有數(shù)千人在華沙和布拉格提出相反要求。歐洲在移民問題上的種種分歧充分體現(xiàn)于政治精英和普通民眾間激烈的辯論中。歐盟公民間不同層次的對立，在破壞歐盟公民和諧關系的同時，也弱化了其團結度，而團結度的弱化在一定程度上降低了歐盟的凝聚力。

(二)從成員國層面看

1.難民危機使得成員國間矛盾凸顯。難民危機在成員國間投下一塊“憤怒”的石頭，一時間激起千層矛盾的浪花。面對不斷涌入的難民，內部成員國對前線國家的指責凸顯，“配額制”下東西歐間的相互指責不斷。匈牙利總理維克特·奧爾班(Viktor Orban)指責歐洲難民危機是德國一手造成的[3]。由于各成員國所處地理位置不同，因此難民問題對各成員國的影響也各不相同。毗鄰歐盟外部邊界線，特別是鄰近中東、北非國家的歐盟成員國，面臨著嚴峻的難民問題，如希臘、意大利。由于申根國家間取消了邊界管控，難民進入希臘就等于進入了申根區(qū)，因此一些申根國家對希臘頗有微詞。在難民危機“撕裂”東西歐的同時，幾乎所有的成員國都怪罪希臘，認為希臘沒有守住歐盟“南大門”，放任難民如潮涌入[4]。作為歐盟成員國，希臘邊界線不僅是希臘的邊界線，也是內部成員國的邊界線，還是歐盟的外部邊界線。因此，維護希臘邊界安全，應對難民是所有成員國的共同責任，其他成員國應該向希臘提供力所能及的幫助。然而，事實卻讓希臘感到心寒。面對其他歐盟國家的指責，希臘批評其他歐盟國家“口惠而實不至”，沒有向希臘提供應有的幫助[4]。對于難民問題的解決，德國提出“難民配額”制，東歐一些國家對此持反對態(tài)度，意大利等國則譴責成員國間不團結。面對難民危機，國家利益至上的魔咒爬上了成員國的心頭，國家利益與歐盟統(tǒng)一價值觀間的斗爭以成員國間矛盾凸顯的形式表現(xiàn)出來。

2.難民危機使得有些成員國國內右翼勢力趁機崛起。不斷涌入的難民使得成員國接納難民的極限日漸逼近，在短期內無法有效應對危機情況下，有些成員國國內反對接納難民的右翼力量不斷壯大。在2015年進行的選舉中，波蘭右翼黨法律與公正黨總統(tǒng)候選人安杰伊·杜達擊敗時任總統(tǒng)科莫羅夫斯基，當選新一任波蘭總統(tǒng)[5]。法國右翼政黨認為難民惡化了國內的失業(yè)形勢，而德國右翼勢力則襲擊難民營。右翼分子的言論和行為表面上似乎發(fā)泄了國內民眾對難民危機處理不當?shù)牟粷M情緒，實際上改變著一些成員國的政治格局。右翼政黨支持率上升意味著有些成員國國內政局有發(fā)生改變的可能，這給歐盟一體化進程埋下了隱患。如果一個右翼民粹主義者在一個歐盟大國中贏得全國選舉，要求“重新控制國境邊界”并忽略關于人權的歐盟規(guī)則，那么其可以在理論上讓這個國家脫離歐盟[6]。英國脫歐的余音尚未終止，一些成員國國內右翼勢力趁機崛起將在一定程度上絆住歐盟的前進步伐。

(三)從歐盟層面看

1.申根制度遭到破壞，動搖歐盟的生存根基。歐盟正常運轉的前提是成員國遵守申根制度，申根制度是歐盟生存的根基。難民危機爆發(fā)以來，由于歐盟很難在短時期內采取協(xié)調一致的有效措施，一些成員國為避免難民危機進一步惡化，不斷恢復本國的邊界管控。從常理來講，一般主權國家在應對難民危機時，都會本能地加強邊界管控。然而，成員國間恢復邊界管控實質上等于否定一體化進程，因為這樣會影響生產(chǎn)要素的跨境自由流動。一旦生產(chǎn)要素無法在成員國間自由流動，那么歐盟的生命就將終止。正如學者所言：如果歐盟各國各自重新引入邊境控制，那么，申根區(qū)的人員流動自由就會因此遭到破壞。事實上，隨著德奧邊境控制的引入，這種破壞已經(jīng)成為對歐洲一體化迄今成就的一種現(xiàn)實威脅[3]。由于前線國家是難民進入歐盟的必經(jīng)之地，因此前線國家面臨的難民壓力非常大，為了緩解這種壓力，恢復邊界管控，已經(jīng)成為前線國家的重要選擇。近來，在匈牙利政府封鎖其與克羅地亞的邊界后，斯洛文尼亞也宣布封鎖邊界[7]。難民危機背景下，成員國恢復邊界管控看似是一種本能的自救措施，實際上卻嚴重破壞了申根制度，動搖歐盟的生存根基。

2.歐盟的團結遭到破壞，觸動歐盟的靈魂。團結是歐盟的靈魂，歐盟的“盟”和一體化中的“一體”本身就意味著一群志同道合的國家，團結一致，邁向更好的生活。試想，一群吵鬧不斷、分崩離析的國家能構建什么樣的“盟”呢？能真正實現(xiàn)“一體”嗎？由此可見，團結對于歐盟而言意義重大。但是，難民危機卻以獨特的方式撕裂歐盟：《都柏林公約》和《都柏林條例》的有效性降低、申根制度被破壞、歐盟內部協(xié)商一致的優(yōu)良傳統(tǒng)被架空、歐盟層面一致應對難民危機的措施難以出臺等，都說明歐盟的團結遭到了嚴重破壞。2015年9月23日，在布魯塞爾舉行的歐盟內政部長特別會議上，與以往需要全票通過的程序不同，由于捷克、斯洛伐克、匈牙利和羅馬尼亞4個東歐國家反對，使會議不得不采取投票的方式[8]。歐洲一體化60多年精心構建的制度框架，被無序涌入的難民沖擊得“落花流水”。難民危機誘發(fā)了歐盟的團結危機，要走出這場危機，歐洲國家必須捐棄前嫌，重塑團結。歐洲國家不能再以單打獨斗的方式應對這一危機，沒有哪個國家能夠獨立支撐，也沒有哪個國家可以推卸其責任[7]。

二、歐盟應對難民危機的邊防措施探析

(一)強化外部邊界管控

1.強化外部邊界的歐盟屬性。從歐盟的實際情況看，外部邊界實際上具有邊界國家屬性、非邊界國家屬性與歐盟屬性。難民危機視角下，歐盟邊防要有效應對危機，必須強化外部邊界的歐盟屬性，從歐盟安全的角度來看待外部邊界，進而采取相應措施。首先，要求成員國將外部邊界看作一個整體，成員國有義務和責任來維護邊界安全。涌入希臘和意大利的難民不僅是希臘和意大利的問題，更是所有成員國必須面對的問題，成員國必須責任共擔。正如德國總理默克爾所言：所有的成員國都必須時刻準備著將自己的安全人員派遣到外部邊界，共同維護邊界安全[9]。其次，外部邊界管控措施必須具有整體性。難民涌入歐洲時，政策制定者、官員和公民的一致反應是：歐洲必須提升外部邊界安全和制定統(tǒng)一的難民政策，但需要強調的是，提升外部邊界安全是當務之急[10]。外部邊界安全指的是外部邊界的整體安全，整體外部邊界安全的實現(xiàn)必須建立在外部邊界管控措施具有整體性的基礎之上。外部邊界管控措施具有整體性不僅表現(xiàn)為邊界管控的標準相同、管控措施銜接順暢、法律制度完善，還表現(xiàn)在外部邊界管控在人力、資源、裝備、信息和情報等方面的共享與科學配置等。整體性邊防管理措施既有助于從整體上維護歐盟外部邊界安全，又有助于提高難民管理的效率和速度，還有助于減少成員國間的內耗。最后，明確非邊界國家對邊界國家的補償責任。非邊界國家對邊界國家的補償責任表現(xiàn)為：認可邊界國家在應對難民危機中的作用，并對其付出表示感謝，而不是無休止地指責；給邊界國家提供力所能及的人力、智力、物力、資源和裝備支持等。

2.加強外部邊界巡邏與邊防檢查。外部邊界安全屏障作用的強弱在很大程度上取決于外部邊界管控的能力，而邊界巡邏與邊防檢查則是外部邊界管控非常重要的組成部分。申根區(qū)有約4億人口，400萬平方公里的面積，海上邊界長約142 673公里、陸地邊界線長約7 721公里，有大約1 800個過境點[11]。歐盟漫長的外部邊界線和諸多邊境通道使邊界巡邏與邊防檢查顯得異常重要。難民危機背景下，加強外部邊界巡邏與邊防檢查不僅包括加強陸、海、空邊界巡邏與邊防檢查，即構建立體化的邊界巡邏與邊防檢查模式，還包括增加人力、物力、裝備，提升外部邊界巡邏與邊防檢查的效率與速度，增強邊境地區(qū)巡邏與邊防檢查的頻率和密度，減少邊界監(jiān)控的盲點。首先，加強外部邊界巡邏與邊防檢查有助于有效打擊非法移民和跨境犯罪活動，降低非法移民問題對難民問題的裹挾度，逐步將難民問題從非法移民問題中剝離出來，進而降低難民問題的解決難度。其次，加強外部邊界巡邏與邊防檢查有助于威懾不法分子。加強外部邊界巡邏一方面可以彰顯歐盟邊防管理的能力和裝備水平，另一方面?zhèn)鬟f歐盟加強外部邊界管控的決心和力度，進而對犯罪分子產(chǎn)生心理威懾。最后，加強外部邊界巡邏與邊防檢查有助于及早發(fā)現(xiàn)難民的流動趨勢與流動狀態(tài)。一方面，有助于根據(jù)難民的流動狀態(tài)，采取有效的搜救措施，減少各種難民災難發(fā)生幾率，降低國際輿論壓力；另一方面，有助于歐盟提前制定應對難民問題的預案，從而提前調動人力、物力和資源，制定更加合理有效的措施，以期更好地應對難民危機。如在難民將要抵達的邊界國家建立難民點，準備必要的食物、帳篷、醫(yī)藥等生活必需品，進而使歐盟掌握應對難民危機的主動權。

(二)加強非法移民的遣返力度

這里所說的非法移民，是指以違反歐盟及其成員國法律的方式進入、穿越或定居歐盟成員國的非歐盟成員國公民[12]。難民危機背景下，非法難民既增加了歐盟應對難民危機的難度，又擠占了解決難民問題所需的資源，牽制了歐盟應對難民危機的精力。為了有效解決難民問題，將有限的資源用于最需要的難民，強化非法移民的遣返力度勢在必行。據(jù)統(tǒng)計：2014年，歐盟境內發(fā)現(xiàn)約有50多萬非法移民，其中只有約40%的非法移民被遣返[13]。面對外部邊境地區(qū)的無序狀態(tài)以及非法移民在歐盟內部引發(fā)的一系列社會問題，歐盟委員會要求成員國采取最嚴厲的遣返措施[13]。

首先，成立專門遣返機構。非法移民的遣返既需要成員國邊防部門的通力協(xié)作，又需要歐盟邊防局的統(tǒng)一協(xié)調，也需要與非法移民的母國進行聯(lián)系。同時，非法移民的遣返還需要專門的知識與技能，成立專門的遣返機構勢在必行。其次，對歐盟境內的非法移民進行摸底，并對非法移民的詳細信息進行登記，生成專門的數(shù)據(jù)庫，共享給成員國邊防部門，以便預防被遣返的非法移民再次進入歐盟。最后，在獲得非法移民母國支持的基礎上，制定科學的遣返計劃與遣返預案，調集多方力量，確保非法移民遣返工作順利進行。

(三)在邊界國家建立難民安置點

對于歐盟邊防部門而言，阻攔難民進入歐盟顯然背離基本的人道主義精神和歐盟的價值觀，在難民進入的邊界國家建立安置點，并對進入安置點的難民進行有效管理，是較為實用的措施。根據(jù)聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計，2015年約有200 000難民涌入希臘，110 000難民涌入意大利[14]。為了避免難民無序流動給歐盟的正常運行帶來不便，在邊界國家建立難民安置點，并對安置點的難民進行有效管理，既有助于確保難民的基本安全，又有助于歐盟掌握應對難民危機的主動權。

建立難民安置點的具體措施為：根據(jù)提前獲取的情報信息，預測難民可能從哪些邊界國家進入歐盟，估算出難民的大致數(shù)量，進而決定建立難民安置點的數(shù)量。給每個難民安置點準備充足的生活必需品。對難民進行簡要安置，登記基本信息，并將這些信息反饋給歐盟決策層和各成員國。根據(jù)成員國的安置計劃，安排專門的人員與運輸工具，將難民護送到目的地。在成員國的安置計劃尚未出臺前，歐盟邊防部門必須管理好安置點內難民的日常生活。

(四)加強與相關國家的邊防合作

難民問題的實質是一些人為躲避戰(zhàn)爭、迫害等危險逃離本土，向外尋找生機的過程，該問題具有非常強的流動性，即難民在國家間的無序流動，這使得相關國家的邊防合作成為應對難民危機的有效措施。對于歐盟邊防部門而言，加強與相關國家的邊防合作主要表現(xiàn)在以下幾個方面：加強情報信息合作，掌握難民流動的情報與信息，制定預案；加強邊防執(zhí)法合作，如聯(lián)合巡邏、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合搜救等，降低難民流動過程中災難發(fā)生的幾率；加強對邊防警察的執(zhí)法能力、執(zhí)法程序規(guī)范化等培訓等。加強與相關國家的邊防合作，既有助于將歐盟邊防部門應對難民危機的觸角向外伸展，又有助于減緩難民問題對歐盟的壓力，還有助于部分化解難民問題。

(五)成立歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊

2015年12月，歐盟委員會決定成立歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊，作為應對難民危機的重要舉措[15]。歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊是歐盟邊防局的加強版，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊屬于準軍事性質，強制力和威懾力大。(2)在人員及裝備方面，歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊編制多，裝備先進。(3)在反應能力方面，歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊快速反應能力強，能在72小時內將1 500名機動警力派遣到形勢緊急的邊境地區(qū)。(4)在非法移民遣返權限方面，歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊有權遣返非法移民，可向第三國派駐聯(lián)絡組，以協(xié)調與第三國的非法移民遣返事宜。(5)在跨部門協(xié)作方面，歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊的協(xié)作能力更強：歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊還將與歐洲漁業(yè)管理局和歐洲海事安全局聯(lián)合行動，共同打擊非法移民和跨境犯罪活動[16]。(6)在“干涉權力”(The right to intervene)方面，歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊優(yōu)于歐盟邊防局，具體表現(xiàn)為：歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊可以根據(jù)外部邊界的安全形勢，采取必要的管控行動，且無須得到相關邊界國家的同意。這樣可以確保歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊在緊急情況下迅速采取措施，最大限度減少突發(fā)事件對歐盟外部邊界安全的破壞與影響。

(六)加強難民問題研究

歐盟邊防部門加強難民問題研究的內容包括：對難民危機現(xiàn)狀、流動路線、規(guī)律及使用交通工具的研究，對應對難民危機的措施以及接納難民的融合措施等方面研究。需要強調的是，由于受歐盟邊防部門屬性所限，其研究重點是對策研究。

三、余論

歐盟邊防部門應對難民危機的措施是多層次的，各個層次的措施是相互配合的。加強外部邊界管控，是歐盟邊防應對難民危機最為直接的措施，其不僅包括思想層面上的強化外部邊界的歐盟屬性，還包括具體操作層面的加強邊界巡邏與邊防檢查。加強非法移民的遣返力度是為了剝離非法移民問題對難民問題的裹挾，為解決難民問題分配更多的空間與資源。在邊界國家建立難民點的主要目的是使歐盟掌握應對難民危機的主動權，從難民一進入歐盟，就開始對其進行全面管控。加強與相關國家的邊防合作是為了拓寬歐盟應對難民危機的范圍，提前介入，制定預案，不打無準備之仗。邊境與海岸警衛(wèi)隊的成立是歐盟邊防部門在機構層面應對難民危機所采取的措施，新的機構將在很大程度上提升歐盟邊防應對難民危機的質量與速度。加強對難民問題的研究是為了使歐盟邊防部門應對難民危機的措施更具針對性、可操作性和實戰(zhàn)性。只有上述措施之間形成有機合力，歐盟邊防部門應對難民危機的效果才會明顯。

當前背景下，歐盟邊防部門應對難民危機的措施必須秉持“疏通”而非“堵截”的思想。采取“疏通”措施有利于難民問題從“無序”變?yōu)椤坝行颉?，從“失控”變?yōu)椤翱煽亍保龠M難民危機得到良性解決。歐盟邊防部門的任何“堵截”措施都將進一步惡化難民危機。需要強調的是，歐盟應對難民危機的措施不僅具有歐盟特點，而且對我國邊防部門應對難民危機也同樣具有借鑒意義。我國邊防部門只有加強對周邊局勢的預判，提前制定預案，才能避免在可能發(fā)生的難民涌入問題上陷入被動。