綜合交通運輸體系下無人機安全運行法律制度研究

李亞凝

中國民航科學技術研究院（中國民用航空局航空安全技術中心）法規(guī)標準研究所助理研究員

一、“無人機與汽車相撞”案所引發(fā)的思考

2012年9月25日12時許，廈門加能電力科技有限公司（以下簡稱加能公司）所有的無人機在廈門市翔安區(qū)某中學門口公路附近緊急著陸時，與陳亞新駕駛的轎車相碰撞，導致無人機與轎車不同程度損傷。原告加能公司請求被告陳亞新賠償加能公司經濟損失及律師費用。被告提起反訴，請求加能公司賠償因本起交通事故對其所造成的財產損失。該案件經過廈門市翔安區(qū)人民法院、廈門市中級人民法院審理認為，加能公司未經相關飛行管理部門批準，擅自進行無人機飛行活動，違反了《通用航空飛行管制條例》的規(guī)定，屬于違規(guī)飛行作業(yè)，加能公司應當對其在飛行過程中未盡安全保障義務而發(fā)生的相應損失承擔責任。本案有以下幾點值得思考：

一是無人機的飛行與通用航空活動是什么關系？在本案中，一審法院與二審法院歸責前提是認為加能公司的無人機所進行的飛行屬于通用航空活動。

二是在無人機時代，空域應當如何使用？未投入使用的道路附近是否能夠成為無人機飛行的空域。

三是隨著綜合交通運輸?shù)呐畈l(fā)展，航空器飛行活動與其他交通工具進行頻繁交互，因此從綜合交通運輸?shù)慕嵌?，構筑不同交通運輸方式之間的交通規(guī)則成為迫在眉睫的問題。1《無人機墜落高鐵沿線差點闖大禍 杭州市區(qū)基本都禁飛》，載今日頭條：http://www.toutiao.com/i6445006334730437134/，2017年9月6日訪問。2017年7月18日，杭州某無人航拍機飛越鐵路上空時墜落，墜毀的無人機距離鐵路僅200米。在鐵路方面，目前根據《鐵路安全管理條例》第五十三條規(guī)定，禁止在鐵路電力線路導線兩側各500米的范圍內升放風箏、氣球等低空飄浮物體。如違反上述規(guī)定，由公安機關責令改正，對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，對個人處500元以上2000元以下的罰款。云南、廣東等省今年更是發(fā)布了相關高鐵沿線安全管理條例，明確規(guī)定在高速鐵路線路兩側2000米范圍內禁止使用無人機，違者最高可罰款50000元?！独ッ鹘痪療o人機上崗一天即在二環(huán)路炸機》，載北京時間： http://item.btime.com/04eji5f3tgate6vcc6c4vbiqgb2，2017年9月6日訪問。2017年9月1日，昆明交通警察無人機在昆明二環(huán)高架墜毀，雖然沒有發(fā)生碰撞事件，墜毀地點車輛較多。

無人機2美國國家交通安全委員會在2015年9月11日認為“無人機事故（Unmanned Aircraft Accident）” 不包括模型飛機。National Transportation Safety Board (N.T.S.B.)，NTSB Publishes Interpretation Clarifying Definition of “Unmanned Aircraft Accident” Excludes Model Aircraft，2015 WL 5302473 (N.T.S.B.)，September 11, 2015.產業(yè)將在未來十年迎來持續(xù)高速增長，目前《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》也正在向社會征求意見。“無人機”應當理解為民法上“物”的一種，而這種解釋并沒有將無人機的功能特征涵蓋在內，在此概念下，我們無法得知無人機究竟能夠從事何種活動，具備怎樣的功能。無人機概念的“靈魂”實際上是無人機系統(tǒng)，這一概念是各國在對無人機監(jiān)管的探索與實踐過程中逐步形成的?！盁o人機系統(tǒng)”（Unmanned Aircraft System），指的是無人機以及能夠保證無人機在國家空域內安全和有效運行的相關因素（包括通訊設備和操控設備）。將作為物的無人機與其所具備的潛在功能相聯(lián)系，即無人機自身或者在人的干預下能夠實現(xiàn)的所有行為的總和。在這種概念下，我們可以了解無人機的行為準則（安全與有效運行）以及行為的可能性范圍（國家空域內運行）。這樣一來，就將無人機與法律規(guī)范中涉及行為的方面相聯(lián)系?！盁o人機系統(tǒng)”更加強調了無人機自有功能及其在人為操作下的功能，這正是監(jiān)管的對象所在與意義所在——對于無人機而言，更為重要的是獲知其行為的可涉及范圍。筆者將從上述問題入手，對無人機安全運行法律制度進行分析。

二、無人機飛行活動與通用航空活動之間的關系

在本案中，加能公司所進行的航空活動被界定為通用航空活動是二審法院認定“加能公司對本案事故的發(fā)生具有重大過錯”的重要原因。因此，我們首先需要厘清的問題是，在無人機時代究竟應該如何界定通用航空行為。

（一）“通用航空”概念之再定義

“通用航空”的定義最早見于1986年1月8日國務院發(fā)布的《通用航空管理的暫行規(guī)定》，其中對于“通用航空”的表述為“凡使用民用航空器從事為工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)生產和國家建設服務的作業(yè)飛行，以及從事醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、海洋及環(huán)境監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育及游覽等項飛行活動”。這一定義為2014年修改的《通用航空管理的暫行規(guī)定》所沿用，它與2003年《通用航空飛行管制條例》存在一定區(qū)別和聯(lián)系。

首先，1986年以及2014年《通用航空管理的暫行規(guī)定》強調進行通用航空活動的應當是“民用航空器”，并且在1986年民航局下發(fā)《“對〈國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定〉條款的說明”的通知》中，將“民用航空器”界定為“飛機、直升機、飛艇等凡在大氣層中運行的所有民用運輸工具”，這實際上將“民用航空器”擴大化為“大氣層中運行的所有民用運載工具”，從“飛機、直升機、飛艇等”列舉來看，既涵蓋了重于空氣的航空器，也包括輕于空氣的航空器。無論如何，其著眼點仍舊是“民用”。但是2003年《通用航空飛行管制條例》并沒有將進行通用航空活動的航空器限定為民用航空器，而是采用了“軍事、警務、海關緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動”的表述，重點放在了“航空活動”上。在無人機迅速發(fā)展的今天，政府部門利用無人機進行的行政管理活動是否可以納入“軍事、警務、海關緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動”，是之前所難以預見到的。例如，國家測繪局在2010年關于發(fā)布《無人機航攝安全作業(yè)基本要求》等6項測繪行業(yè)標準的通知，對于與測繪相關的無人機進行了標準化管理，這顯然不屬于“軍事、警務、海關緝私飛行”，也不屬于“公共航空運輸飛行”，如果強行歸入“通用航空活動”，顯然難以與上述規(guī)范中的主旨相吻合。

其次，無論是《通用航空管理的暫行規(guī)定》還是《通用航空飛行管制條例》都將“通用航空”定位為一種“活動”?！盎顒印辈⒎欠稍~匯，難以將“通用航空活動”對接到其他法律法規(guī)。特別是在各個法律法規(guī)交叉聯(lián)系時，如果一部法律法規(guī)中的概念不能與其他法律法規(guī)相銜接，將會使該概念處于一種“待識別”的狀態(tài)，從而造成法律漏洞。

綜上所述，無人機所進行的行為不一定就是通用航空行為，隨著科技的發(fā)展，無人機未來承擔航空運輸?shù)氖姑膊⒎翘旆揭棺T。因此，需要從“物”（航空器）和“行為”（航空行為）兩個面向來進行分析。

（二）航空器與航空行為的關系

一是航空器不僅包括國家航空器還包括民用航空器，3《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》參考了《國際民用航空公約》的規(guī)定，規(guī)定民用無人機，指用于民用航空活動的無人機；國家無人機，指用于民用航空活動之外的無人機，包括用于執(zhí)行軍事、海關、警察等飛行任務的無人機。這一性質并非是固定的，而是隨著通用航空器所進行的行為進行變化。筆者認為采用“管理者+實際用途”的標準劃分較為合理，立法、行政、監(jiān)察、司法、軍事機關以及黨團機構基于本機關或機構目的所擁有、管理的無人機是國家無人機；其他自然人、法人或非法人組織基于民商事目的所擁有、管理的無人機是民用無人機。

二是依據“主體”的意思表示，通用航空行為既有可能是民事行為，也有可能是行政行為，甚至軍事行為，當然也有可能是實施犯罪行為?！稛o人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》采用重量、速度和高度來對無人機進行了微型、輕型、小型、中型、大型的劃分，這仍然是傳統(tǒng)航空器的管理思維。無人駕駛航空器的發(fā)展著重于功能，因此微型無人駕駛航空器重量與速度的“微”不代表其功能會有相應的限制。筆者認為，促使一種無人機只能應用于一種目的，轉變?yōu)橐环N無人機可以應用于多種目的，將會為無人機行業(yè)預留充分發(fā)展的空間，避免由于制度的分割所帶來的在制造業(yè)層面的分割。這不僅有助于通用航空器的使用效率，而且契合我國當前軍民融合發(fā)展的大趨勢。

三是應當建立民用通用航空行為管理方法為主體，其他需求為補充的相對統(tǒng)一的制度。從保證安全的角度而言，我國民航多年安全管理經驗能夠為國家目的的通用航空活動提供借鑒，根據國家目的的具體需求，進行管理制度設計，有效縮短安全監(jiān)管距離，大大減少多種管理制度之間可能帶來的安全隱患。筆者認為，在與正常民用航空運行風險相似的情形下，對于人員、貨物、郵件的運輸以及其他不使目前航空運行對于社會風險顯著增加的活動，可以參照民用航空安全管理方法進行適航和運行管理。

三、空域使用制度：行政許可

在本案中，廈門兩級法院對于案件裁判的基礎在于無人機在此空域的飛行行為是否合法，這牽涉到兩個問題：

一是從微觀與現(xiàn)實角度，需要明確空域的屬性，即作為資源的空域對于航空行為的意義究竟何在？

二是從宏觀與未來角度，以及在綜合交通運輸整體格局下，如何構建交通規(guī)則，特別是優(yōu)先級的問題。

（一）空域的屬性

在本案中，法院對于航空器與機動車的運行采取了完全不同的合法性判定標準，對于航空器運行而言，法院認為“飛行空域在馬巷鎮(zhèn)巷南中學門口附近，為城鎮(zhèn)居民區(qū)，在該區(qū)域進行試飛活動存在重大安全隱患”。對于機動車運行而言，法院認為“事發(fā)路段建設后雖然尚未投入使用，但屬于機動車已可行駛的道路，并未禁止車輛通行，屬于開放性公共場所”。這種態(tài)度的差異，至少表明對于同樣的空間，“空域”與“道路”具有不同的風險預期，這就需要在綜合交通運輸體系下對于空域進行分析。

1.空域是可控資源

筆者認為，空域是需要被人開發(fā)至可以利用程度的空間，這一人工屬性將空域從自然區(qū)域分離出來，因此并非所有的空間都可以具有空域的屬性。其與航空器的可運行性以及航空交通服務的可達成性是密切相關的?！翱煽亍钡膬群粌H包括實際控制，還應當包括潛在控制。例如，在遭遇惡劣天氣的情況下，部分空域暫時無法進行使用，但是這并不代表人類喪失了對這部分空間的控制，原因是人類仍舊可以預見到此部分空間的風險，并且可以有效避免風險。但是在早期技術低下的情況下，航空器只能在自然空間中的一小部分中運行，因此只有這部分自然空間能夠稱之為空域。所以，空域的可控性是指對于作為自然意義上的空間的可控制與可利用。在這個層面上，空域與陸地、海洋具有相同的屬性，都是經過人的開發(fā)與控制，從而成為可控的資源。

2.空域是綜合資源

當我們認同空域是人類可控制的資源的時候，必然存在相應的控制手段，對于航空器而言，其在占據空間的同時，還占據了時間，并且接受空中交通管理服務。從這一意義上來講，空域使用權實際上指向在特定時間內對于可利用空間的使用以及空管服務的使用。所以，這意味著空域不僅僅是一種空間性資源，同時也融合了時間與服務的集合性資源。

3.空域是國家資源

在美國2016年聯(lián)邦航空局訴奧斯汀等（Michael Huerta,Administrator of the Federal Aviation Administration, v.Austin Haughwout and Bret Haughwout）案中，法官認為聯(lián)邦航空局對安裝武器的無人機的駕駛者具有調查的權力。4Michael Huerta, Administrator of the Federal Aviation Administration, Petitioner,v.AustinHaughwout and Bret Haughwout,Respondents. No. 3:16-cv-358 (JAM)，2016 WL 3919799United States District Court,D. Connecticut.2016.該案基于對“航空器”的定義衍生出一個問題，即聯(lián)邦航空局是否對所有的空域都具有行政管理權，但是在2017年喬治訴威廉姆（John David BOGGS v.William H. MERIDETH）案中對聯(lián)邦航空局訴奧斯汀等案進行了否定性評價，進一步認為如果無人機是在自己財產上空飛行，并沒有威脅到其他公眾利益時，聯(lián)邦航空局行政權力的界限需要得到明確。5John David BOGGS, Plaintiffv.William H. MERIDETH, DefendantCIVIL ACTION NO. 3:16-CV-00006-TBR，2017 WL 1088093United States District Court,W.D. Kentucky,at Louisville.2017.上述兩個案例凸顯了無人機發(fā)展所帶來的行政管理困境：一方面，需要保證針對違法行為應對的及時性；另一方面，需要保護公民合法權益。

空域在具備了有用性與可控性之后，下一步需要界分的是權利的歸屬，即在政治國家與市民社會之間的權利分配。顯然，我們向天空中拋毽子的行為，從某種意義上而言也是在使用空域，所以對于空域的管理并不是絕對的。特別是《物權法》規(guī)定依法取得的海域使用權受法律保護，并且為《不動產登記暫行條例》對海域使用權所細化，國家海洋局對于登記事項制定了進一步細化規(guī)范。筆者認為，應當允許市民社會保有對于空域相應的使用權利，判定權利界分的標準在于公共安全性，如果個人擁有的無須許可的權利可能或者已經危及公共安全，則需要進入許可的范疇。所以《民用航空使用空域辦法》第3條中所明確的空域是國家資源，其應當包括空域為國家所有，但是其使用權可以在不同主體之間轉移。

（二）當前空域使用制度對無人機發(fā)展的制約

根據《民用航空法》和《民用航空使用空域辦法》的規(guī)定，我國的空域使用應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，并且將空域管理的具體辦法，授權給國務院、中央軍事委員會進行細化制定。這一細化制定的法律文件就是國務院與中央軍委所制定的《飛行基本規(guī)則》，其中明確規(guī)定中國境內的飛行管制，6“飛行管制”包括監(jiān)督航空器嚴格按照批準的計劃飛行，維護飛行秩序，禁止未經批準的航空器擅自飛行；禁止未經批準的航空器飛入空中禁區(qū)、臨時空中禁區(qū)或者飛出、飛入國（邊）境；防止航空器與航空器、航空器與地面障礙物相撞；防止地面對空兵器或者對空裝置誤射航空器。由中國人民解放軍空軍統(tǒng)一組織實施。因此，我國的空域管理總體由空軍負責，民用航空的班期飛行，按照規(guī)定的航路、航線和班期時刻表進行；民用航空的不定期運輸飛行，由國務院民用航空主管部門批準，報中國人民解放軍空軍備案；涉及其他航空管理部門的，還應當報其他航空管理部門備案?！稛o人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》也體現(xiàn)了這一思路。不難發(fā)現(xiàn)，當前空域管理中的問題體現(xiàn)在三個方面：

一是空域的管理分散化，即多個管理部門對空域進行分割化的管理，這將導致資源管理的低效率。例如空域的用戶首先要判定管理主體，然后才能準確地提交申請，即便是管理主體可以轉遞，在時效性方面也大打折扣。

二是空域的劃分被特定功能相對固化，使作為資源的空域難以“物盡其用”，特別是在當前空域資源緊張的背景下，這既是空域管理的“短板”，同時也是空域改革的“希望”。

三是當前空域制度中面臨缺乏救濟制度的問題，即當空域的使用者申請使用空域，空域的管理者在作出不予許可的決定之后，空域使用者并沒有相應的救濟渠道來對空域管理者的權力進行制約。加之空域的管理者往往也是空域的部分使用者，這就使空域使用的矛盾突出。究其原因，目前的空域申請制度乃是一種“不完全”的行政許可制度。

（三）空域行政許可制度

1.空域的管理主體

目前我國空域管理情況是，航路航線以及機場周圍的空域由民航部門進行審批，其他空域則是由軍隊進行審批。如果空域申請制度是一個完整的行政許可制度的話，按照《行政許可法》的規(guī)定，行政許可的管理主體分為兩大類：一類是“具有行政許可權的行政機關”；另一類是“法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織”。根據《民用航空使用空域辦法》，民航所負責的航路航線以及機場周圍的空域的許可由中國民用航空局空中交通管理局負責，由于中國民用航空局空中交通管理局的屬性為事業(yè)單位，因此可以劃歸到“法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織”之中。但是，負責其他空域管理的軍隊是否可以成為行政許可適格的管理主體呢？軍隊對于資源進行管理的行為，是否可以構成《行政許可法》中“法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織”？

雖然就傳統(tǒng)意義上而言，軍隊并不是行政主體，但是判斷行政機關的標準并非是單一的，例如，行政機關在行使行政職能的時候應當作為行政主體對待，但是行政機關在采購其食堂所需的蔬菜瓜果的時候，就應當以民事主體對待。筆者認為，判斷依據在于軍隊所實施的行為，如果軍隊所實施的行為為管理公共事務職能，則可以認定為具有管理公共事務職能的組織。

首先，軍隊在進行空域的管理活動中，其所管理的是國家資源，這一性質在《民用航空使用空域辦法》第3條中得以明確。

其次，軍隊所面向的是不特定的社會公眾，這就意味著空域的管理所涉及的權利分配已經超出了軍隊傳統(tǒng)的管理范疇，邁入了社會管理的范疇。

最后，空域管理的意義在于空域的使用權并非是專用性質的，《飛行基本規(guī)則》所進行的劃分僅僅是對國家資源的管理權進行了劃分，各個航空管制單位對于空域具有審批職能，因此，可以將空域的管理認定為管理公共事務。

綜上所述，軍隊管理空域的行為實際上是行政行為，并且其管理空域的依據來自法律和法規(guī)，因此在空域的審批過程中，軍隊應當被視為行政主體。另外，其他管理空域的機構也應當據此而被視為行政主體。

2.空域使用的許可條件

目前，從事通用航空行為需要“兩步走”：“第一步”是申請空域，其目的在于劃定某塊空域作為通用航空飛行行為的場所，7劃設臨時飛行空域的申請應當包括下列內容：（1）臨時飛行空域的水平范圍、高度；（2）飛入和飛出臨時飛行空域的方法；（3）使用臨時飛行空域的時間；（4）飛行活動性質；（5）其他有關事項。但是這并不意味著必然可以進行飛行行為?！暗诙健笔巧暾堬w行計劃，從飛行計劃所需要提交的內容來看，8飛行計劃申請應當包括下列內容：（1）飛行單位；（2）飛行任務性質；（3）機長（飛行員）姓名、代號（呼號）和空勤組人數(shù)；（4）航空器型別和架數(shù)；（5）通信聯(lián)絡方法和二次雷達應答機代碼；（6）起飛、降落機場和備降場；（7）預計飛行開始、結束時間；（8）飛行氣象條件；（9）航線、飛行高度和飛行范圍；（10）其他特殊保障需求。實際上是為了保障飛行安全所需要的空中交通管制服務對接的信息。因此，劃設空域與審批飛行計劃的共同目的在于保證飛行安全，在劃定的區(qū)域為航空行為提供精準的空中交通服務。空中交通較之陸上交通與水上交通，更加依賴交通指揮系統(tǒng)，因此造就了“兩步走”的審批方式。

隨著無人機的發(fā)展，特別是輕小型無人機的發(fā)展，其對于空中交通服務的需求較之傳統(tǒng)航空器大大降低。我國對于空域的劃分基本上與美國一致，9以美國為例，其國家空域系統(tǒng)（National Airspace System，NAS）按照進入條件的高低順序分為A、B、C、D、E五類空域。A類空域又稱絕對管制區(qū)（positive control area），是從18000英尺直至20000英尺的空氣空間，此空間內空氣稀薄，空氣造成的阻力比較小，適合中到大型飛機經濟化運行。進入此空域的航空器首先需要得到航管許可，其次對于通信與應答設備也需要達到聯(lián)系雙向通訊的要求。B類空域又稱終端管制區(qū)（terminal control area），一般在繁忙的大型機場周圍，滿足地形與航線的設置。C類空域又稱機場雷達服務區(qū)（airport radar service area）,一般建立在中型機場，從地面或從某一高度至地面以上4000英尺。D類空域又稱管制地帶（control zone），一般建立在由管制塔臺的機場，半徑5海里，從地面至管制空域的下限，通常是航路的下限1000-3000英尺。這樣設計的目的在于使飛機從航路飛行至目的地機場的全過程能為管制空域的覆蓋。E類空域又稱過渡區(qū)（transition area）,一般從1200英尺至管制空域的下限，除A、B、C、D以外部分，也可以是1200英尺以下的空域，其設立目的以確保飛機的進近過程為管制空域所包圍。ATC機場只負責IFR間的間隔。G類空域為非管制空域，一般指1200英尺以下的空域，飛行安全由飛行員本人負責。但是并不存在管制相對寬松的E類空域和G類空域。這就使無人機系統(tǒng)的運行，特別是輕小型無人機系統(tǒng)的運行仍然需要根據《通用航空飛行管制條例》申請空域并且報送飛行計劃。這對于并不需要空中交通服務的無人機系統(tǒng)運行者而言，無疑增大了進行通用航空活動的成本。對于監(jiān)管者而言，由于輕小型無人機缺乏空中交通服務需求，使監(jiān)管者在實際情況中無法對輕小型無人機的運行進行監(jiān)控，這在2017年成都、重慶所發(fā)生的無人機“黑飛”導致航班延誤事件中表露無遺。

所以，在無人機時代，基于從事通用航空行為而進行空域申請，需要引入對無人機，特別是輕小型無人機的有效監(jiān)管方式。我國頻發(fā)的無人機“黑飛”所導致的對航線航班的影響，更是印證了這一需求的迫切程度。筆者認為，我國目前通用航空“兩步走”的空域運行申請方式是基于空中交通管制服務而展開的，因此，在無須或者不太需要空中交通管制服務的運行情況下，再堅持“兩步走”的申請方式將會造成效率低下。特別是對于目前輕小型無人機的飛行并不需要或者不太需要空中交通管制的航空行為，應當作出相應的簡化。在具體監(jiān)管設計方面，筆者認為可以借鑒日本的經驗。從日本的經驗來看，國土交通省將飛行活動分列成9類進行注冊管理，10國土交通省，無人航空機に係る許可承認の內容，http://www.mlit.go.jp/common/001113133.pdf。并且制備成冊。例如日本放送協(xié)會（Nippon Housou Kyoukai ，NHK）可以在2015年12月10日到2016年12月9日采用大疆Phantom 3型無人機在日本全境從事人員和房屋密集的上空飛行、夜間飛行、目視外飛行以及在確保安全的情況下人員密集上空30米以上飛行。安全的監(jiān)管實行覆蓋式管理。例如，一旦出現(xiàn)無人機造成的疑似事故，國土交通省由其運航安全課負責日本全境的無人機事故報告。東京航空局負責北海道、青森縣、巖手縣等地的無人機事故報告，大阪航空局負責富山縣、石川縣、福井縣等地的無人機事故報告。機場當局對所轄區(qū)域都具有提交事故報告書的義務。11國土交通省，無人航空機による事故等の情報提供先一覧，http://www.mlit.go.jp/common/001118959.pdf。基本上能夠重疊覆蓋日本全境的無人機事故監(jiān)控。一旦出現(xiàn)無人機事故，監(jiān)管當局依據《無人機事故報告冊》12國土交通省，無人航空機に係る事故等の報告書，http://www.mlit.go.jp/common/001118960.docx。中所查明的許可號以及無人機制造者信息就可以迅速鎖定行為人。

因此，對于無人機行為行政許可的第一步就是將其“無限功能”進行限定，建立起以功能分類為主體的注冊制度。這樣就可以根據限定功能的分類，將無人機行為分解給不同的監(jiān)管主體，有利于其在實施行政監(jiān)管前充分獲得信息，有效制定和調整監(jiān)管政策，防止無人機行為脫離監(jiān)管。

3.空域使用的救濟途徑

目前，我國無人機飛行活動的申報流程相對完整，以江蘇為例，申請人攜帶《飛行計劃申請》《操控人員飛行證書》以及公司相關資質證明前往東部戰(zhàn)區(qū)空軍航管部申請備案，申請成功后由東部戰(zhàn)區(qū)空軍航管部劃定空域，并發(fā)送到江蘇民用航空監(jiān)管局、江蘇省公安廳進行備案。飛行前需要向東部戰(zhàn)區(qū)空軍航管部報告，飛行后需要再次報告。如果申請不成功，可以向東部戰(zhàn)區(qū)空軍航管部提出空域分配請求，由東部戰(zhàn)區(qū)空軍航管部分配。又如，解放軍某部隊發(fā)布的《關于加強無人駕駛航空器飛行管控的公告》中，公布了鼎新飛行管制分區(qū)、西部戰(zhàn)區(qū)空軍、空軍的服務監(jiān)督電話，似乎是希望采取電話投訴的方式來進行監(jiān)督。雖然可進行電話監(jiān)督，但是電話監(jiān)督并非正式的監(jiān)督方式。因此，目前我國空域使用制度的缺陷在于，如果空域使用審批不通過，尚未救濟途徑，這對于行政許可而言，是不完整的。

2017年7月，根據中央軍委《軍事司法體制改革實施方案》的要求，廣州軍事法院與北京軍事法院開始進行針對軍事行政行為的訴訟試點。在試點基層法院管轄范圍內，軍人或軍隊單位認為軍級以下軍事機關及工作人員的軍事行政行為侵犯其合法權益的，可以依法提起訴訟。當事人不服一審裁判的，可以分別向南部戰(zhàn)區(qū)軍事法院、中部戰(zhàn)區(qū)軍事法院提出上訴。這在軍隊作為空域使用者、對于軍隊相關審批部門不許可空域的具體行政行為的情況下，提出行政訴訟提供了依據。

基于這一基礎，軍隊申請人在遇到空域審批未通過的情況下，可以提出軍事行政訴訟來獲得救濟，而普通的空域申請用戶在遇到空域審批未通過的情況下，則無法進行訴訟救濟。這顯然存在制度缺失。按照我國《行政復議法》與《行政訴訟法》的規(guī)定，對于具體行政行為不服，可以提出行政復議與行政訴訟。這對于一般空域審批部門并不存在制度障礙，但是對于軍隊而言，其進行空域管理的行為使其具備行政主體地位，但是其建制與行政機關存在差別，因此在進行行政復議方面可能存在一定困難。對于行政訴訟而言，筆者認為，在軍隊不通過空域審批的情況下，空域申請人向軍事法院提出訴訟請求，軍隊申請人與一般申請人的訴訟請求均由軍事法院管轄，這樣可以有效提高訴訟效率，避免同案不同判的情況發(fā)生。

四、空域使用優(yōu)先制度：避讓規(guī)則

（一）空域的緊急狀態(tài)運行與一般狀態(tài)運行

筆者認為，首先應當建立國家資源的合理使用制度，從充分利用空域資源的角度出發(fā)，從空域的可利用性來進行分析?？沼蛸Y源在自然屬性上并不存在功能性的嚴格區(qū)分，從空域的劃分角度而言，可以適合不同的航空器在此空間與時間中運行。如果我們認同空域是一種資源的話，那么就需要考慮其充分利用的問題，即從最大限度上挖掘空域使用效率的角度出發(fā)來進行規(guī)劃。

目前我國的空域大致劃分為軍用空域與民用空域，這種劃分方法重點關注的是用途。這相當于按照政府用車、軍用車輛、民用車輛劃分出不同的車道，且一般不能混用，這樣的資源配置方式，顯然使大部分空域的功能并沒有完全發(fā)揮出來。

筆者認為，應當建立以情境為劃分依據的空域管理制度。如同汽車之于公路一般，在正常情況下，所有的汽車都需要遵守同樣的交通規(guī)則，政府用車與軍用車輛并不享有優(yōu)先權。但是在緊急情況下，例如消防車、救護車可以采取不同的規(guī)則，保證時效性。相應地，進入無人機系統(tǒng)時代，航空器的功能從單一走向多元，其任務可以在瞬間發(fā)生轉換，如果仍然采取固有的管理方式，必然將會阻礙我國已經取得的無人機系統(tǒng)發(fā)展的先機。

因此，最優(yōu)效率的空域劃分方式應當是統(tǒng)一將各類航空器按照緊急程度的不同，分為一般情境、非正常情境以及緊急情境。在一般情境下，包括無人機系統(tǒng)在內的各類航空器均需要遵守統(tǒng)一的空中交通規(guī)則，并不應當由于其屬性而享有特殊的規(guī)則。如果空域資源充裕，我們完全可以繼續(xù)按照航空器屬性的方式來進行空域劃分。但是目前我國空域資源緊張，如果要充分挖掘空域潛力，就需要拋棄屬性劃分方法，而轉為情境劃分。非正常情境與緊急情境下，不同航空器可以按照其所需行為的目的以及保障需求來遵守特殊的空中交通規(guī)則。

這種劃分方法的優(yōu)勢在于，首先，細分了航空活動的緊急程度，特別是糾正了我國將一切軍用航空活動都進行優(yōu)先保障的傳統(tǒng)觀點。實際上，如軍用航空器進行一般性的轉場飛行，并不具有緊急性，因此應當遵守一般規(guī)則，這能使空域資源變得更有效率。其次，統(tǒng)一的規(guī)則避免了民用航空器、國家航空器、軍用航空器之間在實現(xiàn)軍民融合發(fā)展過程中可能遇到規(guī)則不同的情況，最大限度保障了轉化的順暢。

（二）無人機與其他交通工具碰撞的責任判定困境與解決方案

在加能公司訴陳亞新財產損害賠償糾紛案中，法院對于航空器與機動車碰撞的歸責問題并沒有進行實質的解釋，而是以航空器違法在先來進行裁判。試問，如果航空器已經按照《通用航空飛行管制條例》申報空域與飛行計劃，那么在碰撞中應該如何進行歸責？

1.空域與其他交通運輸區(qū)域的界分

目前各個交通運輸方式的法律法規(guī)均從本領域出發(fā)，例如，《鐵路法》規(guī)定鐵路運輸企業(yè)必須加強對鐵路的管理和保護，定期檢查、維修鐵路運輸設施，保證鐵路運輸設施完好，保障旅客和貨物運輸安全。這種條文對于安全注意義務的規(guī)定較為泛化，難以在訴訟案件中適用。在本案中，二審法院認為“事發(fā)路段建設后雖然尚未投入使用，但屬于機動車已可行駛的道路，并未禁止車輛通行，屬于開放性公共場所”，但是很遺憾并沒有任何條文可以對于這一法律判斷進行支撐。碰撞事件的發(fā)生地為馬巷鎮(zhèn)巷南中學門口附近，屬于城鎮(zhèn)居民區(qū)，我們完全有理由相信機動車也可能會產生相應的風險，但是機動車的運行并沒有采用航空器審批才可飛行的規(guī)則，這就凸顯了不同交通運輸之間的制度差異，特別是注意義務上的差異。當然，筆者并不否認空中運行的交通工具可能更加具有風險性，試想一下，如果同一交通工具出現(xiàn)屬性沖突，又應如何判斷呢？

由于特定的歷史原因，在相當長的一段時間里我國的交通運輸制度并不是統(tǒng)一規(guī)劃的，而是形成了公路、鐵路、航空、水運等相對獨立的制度體系。這種分散化的制度設計對我國專門化交通運輸?shù)陌l(fā)展，一方面起到了至關重要的作用，另一方面又不可避免地會存在制度上的重疊性。以水上飛機為例，《海上交通安全法》將“船舶”的定義擴大為各類排水或非排水船、筏、水上飛機、潛水器和移動式平臺。之所以將水上飛機納入船舶的管理，是因為水面上起飛、降落和停泊的活動與船舶的運行基本一致，水上飛機不僅具備普通飛機的空氣動力特性，還要保證在水面起飛、降落和水面航行的水動特性。但是，2017年5月12日，中國民用航空局飛行標準司印發(fā)咨詢通告《水上飛機訓練與運行要求》，對于水上飛機相應的培訓與運行也進行了規(guī)范。另外，對水上飛機的駕駛人員資質的規(guī)定也存在重復?！逗Ｉ虾Ｊ滦姓幜P規(guī)定》規(guī)定船員包括船長、輪機長、駕駛員、輪機員、無線電人員、引航員和水上飛機、潛水器的相應人員以及其他船員。與此同時，《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》也規(guī)定了水上飛機駕駛員的訓練內容。

通過對于目前無人機的發(fā)展判斷，未來極有可能出現(xiàn)水上無人機，如果按照現(xiàn)行規(guī)范，未來水上無人機與一般意義上的船舶碰撞事件后，就會出現(xiàn)水上無人機究竟是“航空器”還是“船舶”的問題，并且這一問題將直接導致適用法律的不同。多個部門從不同角度對于同一事項進行管理，必然會存在標準以及責任的差異，對于交通運輸行業(yè)而言，安全運行在權力的博弈過程中勢必會大大降低。

從綜合交通運輸?shù)慕嵌榷裕糠N交通運輸工具都有賴以運行的區(qū)域，航空器之于空域、汽車之于陸地、船舶之于海洋河流。因此，不同區(qū)域的“邊界”成為不同交通工具發(fā)生碰撞責任判定的因素之一。我國《民用航空使用空域辦法》規(guī)定“A、B、C類空域的下限，應當為該空域的最低可用飛行高度層；D類空域的下限應當為地面或者水面”，顯然將空域延展至地表或水面，但是這一“地表和水面”并不是指所有的地表和水面，而是特指具備航空器起降條件的地表或者水面，否則就有可能產生交通運輸管理中的沖突。

筆者認為，每種區(qū)域對于交通運輸而言，意義在于基于區(qū)域的物理屬性（空氣動力性、水動力性等）來對于交通運輸工具提供運行基礎。因此可以從“法律規(guī)定+物理屬性+實際使用”的角度對于不同區(qū)域進行劃分，首先，需要確定某區(qū)域是否依據法律法規(guī)確定為某種交通運輸工具專門的區(qū)域，例如機場雖然存在陸地區(qū)域，但是其作用在于為航空器起降。其次，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，以區(qū)域的物理屬性來進行判定，例如空氣空間一般被認為是供航空器使用的；最后，以實際使用來進行判定，例如在本案中，如果本區(qū)域已經在進行航空器的飛行起降活動（假設該活動合法），則該區(qū)域將被看作是航空器運行的區(qū)域，這樣的劃分乃是基于后使用者對于在先使用者存在風險預知。

2.無人機的感知與規(guī)避能力尚不完善

美國《聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化與改革法》中關于無人機的重要發(fā)展目標是“將民用無人機系統(tǒng)納入國家空域系統(tǒng)”（Integration of civil unmanned aircraft systems into national airspace system），其內容包括界定民用無人機運行的可接受標準、確保無人機具有感知與躲避能力、建立無人機駕駛員的標準。2016年11月、2017年2月和3月，日本國土交通省分別召開三次航空器與無人機安全協(xié)調研討會，重點討論二者相互之間的感知與躲避問題。13國土交通省，第1回 航空機、無人航空機相互間の安全確保と調和に向けた検討會の開催，http://www.mlit.go.jp/report/press/kouku01_hh_000070.html；國土交通省，第2回 航空機、無人航空機相互間の安全確保と調和に向けた検討會の開催，http://www.mlit.go.jp/report/press/kouku01_hh_000072.html；國土交通省，第3回 航空機、無人航空機相互間の安全確保と調和に向けた検討會の開催，http://www.mlit.go.jp/report/press/kouku01_hh_000074.html。日本的無人機可以在保證安全并且取得授權的情況下，在機場周邊的A類空域、人口密集的C類空域以及150米高空空域飛行。在這三類空域之外的空域，無人機可以自由飛行。14國土交通省，無人航空機の飛行の許可が必要となる空域について，http://www.mlit.go.jp/koku/koku_fr10_000041.html。雖然在我國2013年《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》中，對于在融合空域中的駕駛員資質做出了規(guī)定，但是這并不意味著當前無人機可以在我國融合空域中運行，因為《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定“民用無人駕駛航空器飛行應當為其單獨劃設隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時段?？稍诿窈绞褂每沼騼扰R時為民用無人駕駛航空器劃設隔離空域”。

在我國的空中交通管制工作中，大多數(shù)民航客機都安裝有空中防撞系統(tǒng)（Traffic Collision Avoidance System，TCAS），因此可以初步感知并且避讓障礙，但是目前大多數(shù)無人機并不具備感知與規(guī)避功能。當不具備感知與規(guī)避功能的無人機遇到安裝有防撞系統(tǒng)的民航客機時，就如同“視力障礙人”遇到了“視力正常人”，需要“視力正常人”避讓“視力障礙人”，否則就有可能出現(xiàn)安全風險。并且，空中交通管制人員目前尚無有效率的方法對無人機進行有效識別。另據筆者對國內知名無人機制造廠家的咨詢，安裝相關感知與識別硬件設備的費用在人民幣3萬到5萬元，這對于目前中小型無人機制造商顯然是巨大的成本。由于不同的交通運輸工具之間并沒有形成統(tǒng)一的感知與識別系統(tǒng)，因此難以區(qū)分高感知交通工具與低感知交通工具。當然最好的解決方案是通過科技的發(fā)展，但是就目前行業(yè)發(fā)展的緊迫需求而言，應當先從制度上進行相應的應對，避免發(fā)生安全隱患。筆者認為，對于不同交通工具之間碰撞的預先防范具有重要意義，但是對于責任的劃分與承擔則并不具有特別重要的意義。

3.綜合交通運輸背景下無人機與其他交通工具碰撞的責任判定

目前主要國家采取在某些重要區(qū)域上空禁止無人機飛行的方式來避免無人機與其他交通運輸工具碰撞，但是筆者認為這是回避型的措施，不僅無助于綜合交通運輸?shù)陌l(fā)展，而且不利于責任的界定。筆者認為不同交通工具之間的碰撞歸責的難點在于——進入到其他區(qū)域的交通工具是否仍被看作“交通工具”？抑或是普通的“物”？根據這一思路，筆者認為應當從以下規(guī)則入手界定不同交通工具碰撞的責任：

第一步，應當判定不同的交通運輸工具的實際控制人或者實際運行人是否遵守了在各自區(qū)域的交通規(guī)則，違反本運行區(qū)域的交通規(guī)則的需要承擔責任。如果不同的交通運輸工具的實際控制人或者實際運行人均違反本區(qū)域交通運輸規(guī)則，能區(qū)分責任的按照各自責任份額承擔責任，無法區(qū)分各自責任份額的，從公平責任原則。該步在于保證社會對于交通安全的可預見性，交通規(guī)則的預防作用來源于社會公眾對于交通工具運行的期待性。違反交通規(guī)則則可能導致無法預見的情況發(fā)生，特別是對于與本區(qū)域完全或者部分不同交通規(guī)則的其他區(qū)域而言，風險會顯著增加。

第二步，在不同的交通運輸工具的實際控制人或者實際運行人均遵守了在各自區(qū)域的交通規(guī)則的情況下，需要判定進入其他運行區(qū)域的交通運輸工具是否遵守了所在區(qū)域的交通規(guī)則。需要注意的是進入到其他運行區(qū)域的交通運輸工具將不能再被看作交通工具，原因在于其并非是此類區(qū)域的運行工具，只能被看作普通的“物”。例如無人機在進入地面交通后，如果懸?；蛘唢w行于道路之中，則違反了地面交通的交通規(guī)則。此時，如果我們仍然將無人機看作“交通工具”，將會陷入責任判定困境，。交通工具并非是一個孤立的概念，其與所運行的區(qū)域（空域、道路）以及與之相應的交通規(guī)則等具有密切聯(lián)系，這也是“交通工具”脫胎于普通的“物”的所在。

第三步，在不同的交通運輸工具的實際控制人或者實際運行人均遵守了在各自區(qū)域的交通規(guī)則，并且遵守了其他區(qū)域的交通規(guī)則的情況下，按照發(fā)生碰撞所在區(qū)域的法律法規(guī)規(guī)章進行規(guī)則判定。

另外，筆者認為未來我國的交通運輸業(yè)必然進入“智能時代”，傳統(tǒng)的交通運輸工具非常類似于計算機的發(fā)展歷程，在計算機發(fā)展之初，其僅僅在諸如國防等較窄的領域進行應用，但是在今天，計算機已經以一種基礎性科技的方式融入人類活動之中，已經成為“基礎性勞動工具”。無人機目前正在逐步而快速地融入人類的生活，因此我們有必要從“專門設備”轉換到“基礎性勞動工具”來看待無人機及其監(jiān)管。