看看“別人”怎么改社保制度
——讀《拯救未來》有感

加拿大人布魯斯·利特爾所著《Fixing the Future》一書，較為全面、詳細地記述了該國1997年養(yǎng)老金改革生動而曲折的歷程，去年2月出版了中文版。作者利特爾記者兼報刊經(jīng)濟專欄作家的身份，使得本書紀實性、可讀性都很強，分析評論也具有超越黨派意識的中正性。我國的養(yǎng)老保障工作者有空瀏覽一下此書，可能會有一些收獲和啟發(fā)。

先說說書名。“Fix”有“修復、固定、安裝”等詞義，作者還特意用現(xiàn)在分詞形式表示這一過程仍在持續(xù)中。光是書名就在提示讀者：養(yǎng)老保障與其他社會保障項目的一個重大差異在于，它不僅調(diào)節(jié)同代人之間的收入分配關系，而且關乎代際平衡，或者說關乎一個國家（或地區(qū)、或群體）當下與未來的利益均衡，故而必須長謀遠慮，一切短視的、推諉的決策行為都終將在未來某一時期、以某種方式付出代價。中文譯者把“Fixing”轉(zhuǎn)譯為“拯救”，煞費斟酌，力求傳達出修補制度、穩(wěn)定預期、改善未來的意涵。

進入正題，看看作者是怎么描述這一改革的背景、起因、路徑和要點的。

著眼全局。同許多國家類似，加拿大養(yǎng)老保障體系也分為3層：第一層是退休收入的基礎。包括政府通過一般稅收籌資的“聯(lián)邦養(yǎng)老保障計劃”，以減貧為目標，保障對象覆蓋所有老年人，待遇水平只相當于平均工資所得的14%；也包括主要針對無收入或低收入老年人的“收入補充保障計劃”，實行家計調(diào)查確定對象和待遇。第二層是繳費型職業(yè)養(yǎng)老金。其中既有公共性的，主要是政府管理的“加拿大養(yǎng)老金計劃”（CPP），待遇水平與雇員及其雇主的歷年繳費相關；也有私人性的，如雇主通過注冊“退休金計劃”（RPPs），向雇員提供可享受政府稅收減免或遞延的養(yǎng)老金。第三層則完全由私人儲蓄構成，個人可自由選擇任何投資工具，但只有通過注冊“退休儲蓄計劃”（RRSPs）并到71歲時把儲蓄額轉(zhuǎn)為年金或轉(zhuǎn)入注冊退休收入基金（RRIF），才可獲得延稅優(yōu)惠，這是政府支持自雇者及不享受職業(yè)養(yǎng)老金者增加退休收入的唯一方式。

本書主要記述和討論第二層次CPP的改革，卻先勾勒了加拿大養(yǎng)老保障體系的基本架構，意在表明：任何單項制度的改革都離不開對體系總體的考量和把握，否則可能陷入“只見樹木、不見森林”的迷惘。我國正在推進多層次養(yǎng)老體系建設，在研判趨勢、設計政策時，也須著眼全局，妥善處理各層次的比例關系并無縫銜接相關的條件、標準；此外，我國目前試點的第三支柱養(yǎng)老金政策僅限于職工群體，加拿大的案例啟示我們，將來還需統(tǒng)籌規(guī)劃包括自雇者及非工薪收入者在內(nèi)的更寬泛的制度安排。

起因與方向。始建于1966年的CPP屬于聯(lián)邦的、公共的、職業(yè)性的（即適用于雇主及其雇員）制度安排。在幾十年時間里，政治家們一味專注于提高待遇、擴大支付項目，以換取政治支持，而忽視出現(xiàn)的問題。直到90年代初，通過精算報告發(fā)現(xiàn)“未籌資債務”預期達到驚人規(guī)模，未來將不得不把繳費率由3.6%提高到14%以上，才開始真正作為嚴肅議題提出。作者感嘆：“政治家們的眼光往往難以超出下一次選舉的期限，而問題長期不斷惡化直到出現(xiàn)危機時，會變得比早期更難解決。30年后，他們才做了一件非同尋常的事——基于長遠的考慮進行了改革?！痹谟嘘P改革的政治性討論中，所有左翼黨派認為CPP沒有實質(zhì)性問題，不必修改，可以默認費率“自然增長”，未來自有解決辦法；而右翼黨派則主張取消CPP，徹底轉(zhuǎn)為智利式的私營制度，即使保留，也必須按此方向做重大調(diào)整。

人們常說“養(yǎng)老金改革是政治決策”，此言不虛。但此“政治”不是只關系一屆數(shù)年任期的政績民望，而是涉及幾代人利益及民心所向，因而要求政治家有大胸襟、長視野。由CPP改革起因可以看出：僅從贏得選票出發(fā)一味追求福利“施舍”，極易蹈入民粹主義泥潭；如果再對制度隱患放任自流，必然給后世埋下隨時可能引爆的“地雷”，甚至導致制度破產(chǎn)。我國政府在本世紀初財政尚極度困難的背景下，超越“任期”局限，果斷作出建立全國社會保障長期儲備基金的決策，可謂戰(zhàn)略預置的典范。近幾年逐步調(diào)低基本養(yǎng)老金增幅也是適應經(jīng)濟發(fā)展水平的明智之舉，有人借此說三道四、唱衰養(yǎng)老金制度，是毫無理據(jù)的。從CPP改革時處理難題的方案之爭，可以看到兩種慣常的非理性態(tài)度：一是回避，有意淡化矛盾，借口“后人比我們聰明”來推卸本代人應承擔的歷史責任；二是顛覆，夸大問題，輕率動議改弦更張。而事實無數(shù)次證明，這兩種極端選項都會事倍功半，更何況面對的是高度敏感和具有延續(xù)性的養(yǎng)老金制度，較為可取的只能是積極進取而柔性溫和的改革方案。

路徑與節(jié)奏。當時加拿大主流的修正路徑，就選擇了中和的方案——較快、但分步地提高費率，1997年從3.6%一步提高到6%，爾后按年增0.4%-0.8%的幅度于2003年提高到9.9%，之后可穩(wěn)定幾十年，即“穩(wěn)態(tài)籌資”。這意味著讓現(xiàn)在工作的一代更多繳費，而不把過重負擔留給下一代，雖然痛苦和艱難，但“要是我們自己都不愿意做犧牲，又怎能要求未來的后代做犧牲”？同時還提出削減福利，重點是過于慷慨的傷殘撫恤金待遇，但要維護已退休者的既得利益。

看來，各國雖然國情有別，但在養(yǎng)老金改革方面的思維模式大體類同。一是開源與節(jié)流、增收與減支并舉，但要保護“老人”既得利益。二是采取漸進式策略，拉長改革成本“消化期”。我國一些省份在統(tǒng)一費率過程中同樣把握了分年小幅歸攏的節(jié)奏，其他改革舉措，如基金統(tǒng)籌從地市到省級再到全國的三步走，也異曲同工。這兩條，都旨在減緩改革的“陣痛”，不但關注財務的可行性，而且努力降低社會摩擦系數(shù)，爭取更廣泛的民意支持，是行之有效的方法。

注重技術基礎。正是1995年首席精算師報告所預測的未來15年悲觀前景引起政治家震動，引發(fā)改革動議；而各項改革舉措也都需要精算評估。作者介紹，CPP早有定期精算制度，在方案辯論中，各黨派也紛紛引用報告結論作為爭取政治認同的技術支持基礎，但因其技術性超強，許多人往往抓不住內(nèi)里要害。所以，精算師們到各地解釋報告要旨，闡發(fā)長短利害，并將原來5年一次的精算評估調(diào)整為3年一次，以助及時研判趨勢，完善政策，保證制度平穩(wěn)運行。

我國養(yǎng)老保險制度改革，早先很長一段時間是“摸著石頭過河”，靠簡單的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)和意見匯總來決策，缺乏（那時也沒有條件建立）財務精算基礎；近年開始嘗試通過精算來研判長期趨勢并為決策提供依據(jù)，取得了初步經(jīng)驗，但資源不足、技術不精、應用不廣，總體仍處于“萌芽”狀態(tài)。對比先進國家，我們亟需加快建立完整的社會保障、尤其是養(yǎng)老保險精算體系，包括人才聚合、數(shù)據(jù)歸集、技術研發(fā)、結論闡釋、成果運用，以提高重大改革決策的科學性，增強制度運行的持續(xù)穩(wěn)定性。

優(yōu)化投資體制。CPP改革的一個重頭戲是建立CPP投資公司，把原來基金分配給各省投資改為聯(lián)邦通過市場運作投資。這一體制變革的最大好處是降低了運營成本，集中統(tǒng)一投資的CPP管理費用僅需資產(chǎn)的0.1%，大大低于分散投資。相應改變的決策機制是，按市場方式組成由12名具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)人士（不完全按地區(qū)配額）參加的理事會來負責投資，聯(lián)邦和省政府都不得干預投資決策。投資方針確定為“專注于CPP受益者和繳費者的最大利益，而不存在第二位的目標及促進經(jīng)濟發(fā)展”，所以不會出現(xiàn)各省的錢投向本省項目、或?qū)ｉT向某公司投資以創(chuàng)造更多就業(yè)機會的問題。

CPP原來的投資體制機制是按各省籌資多少等比分配、各自決策，過于顧及地方利益，結果演變?yōu)榈胤秸渭瘓F的“另類”資源和工具，難免忽視利益相關方的最大關切，投資效益低下。集中投資扭轉(zhuǎn)了這個不良格局。我國基本養(yǎng)老基金始終堅持中央統(tǒng)一投資，企業(yè)年金基金實行市場化運作，也阻斷了地方政府介入的通道，是防止區(qū)域分割、使全民利益地方化的正確抉擇。將來我國各類養(yǎng)老基金規(guī)模會越來越大，投資需求愈加旺盛，在強化監(jiān)管的同時，應著力推進投資機構的專業(yè)化和決策民主化，避免過多行政干預。

歷史常有巧合，我國也恰在20年前大刀闊斧地進行了養(yǎng)老金改革，當然與CPP改革的背景不同——我們當時面對經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、國企下崗分流、亞洲金融危機的重合壓力，環(huán)境更加嚴酷；改革對象也不同——我們是重構基本養(yǎng)老保險制度，涉及群體范圍更廣，利益調(diào)整更深。但仍有不少節(jié)點可相互對照——我們關注的個人賬戶空賬與加拿大所言“未籌資債務”屬于同類問題；我們采取的漸進式改革方針與加拿大分步達到“穩(wěn)態(tài)籌資”的思路有相似之處；全國集中統(tǒng)一組織基金市場化投資運營是兩國共同的理性選擇；通過各種途徑和方法凝聚社會共識更是各國改革都必做的政治“功課”。CPP在實行30年后才暴露出潛在矛盾、觸發(fā)改革，這也給我們一個警示：走向新時代，新老矛盾交疊，尤須不忘初心，牢記使命，戒驕戒躁，如臨如履，不斷反思過往，不斷望遠前行，方能開辟養(yǎng)老保險的新境界。■