關(guān)于京津冀地方政府債協(xié)同監(jiān)管的建議

李平+郭艷紅

摘 要：近年來我國(guó)開始允許各地方政府自行發(fā)放債券，但相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)地方政府債券明顯不太成熟。京津冀地方政府債存在流動(dòng)性低、法律制度不完善、償債難度逐年加大等問題，應(yīng)通過提高利率或者配合增加持有者權(quán)益、建立京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)和提升京津冀地方政府償付能力等短期措施和長(zhǎng)期措施來保障京津冀地方政府債協(xié)同監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；地方政府債；政策

中圖分類號(hào)：F812.5；F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2018）01-0017-04

一、京津冀地方債的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀

近20年來，京津冀地方政府嘗試了“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”“城投債”“中央代發(fā)”“自行發(fā)行”等模式進(jìn)行地方政府債券融資。2009年開始，中央財(cái)政部可代理地方政府發(fā)行地方政府債券，這是當(dāng)前地方政府債券的前身。京津冀三地的代發(fā)情況如表1所示。

從表1中可以看到，雖然財(cái)政部統(tǒng)一代發(fā)地方政府債券總額并不小，但是分到京津冀三地后，額度就很小了，這樣顯然達(dá)不到緩解地方政府財(cái)務(wù)吃緊的目的。2014年8月新修訂的《預(yù)算法》，是地方政府債務(wù)管理的一個(gè)標(biāo)志性事件。截至2014年底，新《預(yù)算法》生效之前發(fā)生的債務(wù)，確實(shí)屬于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，經(jīng)過各級(jí)政府清理甄別核查，總數(shù)是15.4萬億元。2015年1月1日新修訂的《預(yù)算法》生效后，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券，而且《預(yù)算法》第35條第三款明確規(guī)定，地方不得以任何其他方式舉債。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，政府不能通過企事業(yè)單位舉債，企事業(yè)單位債務(wù)也不能推給政府來還。尤其是對(duì)新《預(yù)算法》實(shí)施后地方仍然通過融資平臺(tái)公司等方式違法違規(guī)舉債的，《預(yù)算法》第94條明確規(guī)定了懲罰的措施，責(zé)任人最低要被撤職。所以，自2015年起，我國(guó)各省市均可自主發(fā)行政府債券。2014年，北京作為試點(diǎn)發(fā)行對(duì)象開始發(fā)行以北京市地方政府為擔(dān)保的債券，天津、河北地區(qū)則是從2015年開始，正式自主發(fā)行地方政府債券。表2是京津冀地區(qū)自主發(fā)行政府債券以來的發(fā)行量。

從表2中我們可以看出，相比2015年，2016年京津冀三地的地方債發(fā)行總額均有上漲，三地總額累計(jì)增長(zhǎng)約60%。而截至2017年8月，發(fā)行總額已達(dá)到去年的57.8%，地方政府發(fā)行債券的額度明顯增加。

二、京津冀地方政府債現(xiàn)存的主要問題

地方政府債券的出現(xiàn)確實(shí)在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，也使得地方政府的職能更加自主，改善了中央政府和地方政府的關(guān)系。但是隨著京津冀地方政府債券的發(fā)行，也出現(xiàn)了一些問題。

（一）發(fā)行規(guī)模較小，票面利率較低，流動(dòng)性低

2009年開始財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，2 000億元的地方政府債券被分配到各省后數(shù)額就會(huì)很小。就京津冀三地而言，發(fā)行額最多也只占政府發(fā)行總額的5%，遠(yuǎn)比國(guó)債發(fā)行規(guī)模小。雖然地方政府自擁有自主發(fā)行債券權(quán)利以來，每年的債券發(fā)行總額都在上升，但是相對(duì)于動(dòng)輒上百億元的發(fā)行規(guī)模來說，他們也難以獲得大型機(jī)構(gòu)投資者的青睞。自京津冀地方政府發(fā)行債券以來，發(fā)行年限主要為3年、5年、7年和10年。以3年期北京政府發(fā)行的債券票面利率來看，平均只有2.98%，而相比于均值為3.375%的銀行3年期定期存款利率，在風(fēng)險(xiǎn)情況接近的情況下，顯然購(gòu)買地方政府債券的回報(bào)不及銀行存款，這可能是導(dǎo)致其市場(chǎng)流通性較低的原因之一。

（二）針對(duì)地方政府債券的法律制度不夠完善，容易引發(fā)償債風(fēng)波

我國(guó)財(cái)政體制屬于分稅分級(jí)財(cái)政體制。分級(jí)財(cái)政體制的特點(diǎn)是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)。在這種財(cái)政體制下，政府的確有發(fā)行地方政府債券的需要。但是，我國(guó)財(cái)政體制高度集權(quán)，各級(jí)地方政府需要遵守中央的財(cái)政預(yù)算制度。所以，地方與中央的事權(quán)財(cái)權(quán)存在不對(duì)等性。在這樣的條件下，中央財(cái)政部代理地方政府發(fā)行債券，地方政府容易不考慮自身的實(shí)際狀況而盲目爭(zhēng)取大規(guī)模發(fā)行債券，預(yù)支未來收入，擴(kuò)張本期投資，為了提升政績(jī)而不考慮財(cái)政情況，進(jìn)而引發(fā)地方政府的債務(wù)危機(jī)。盲目舉債也容易導(dǎo)致宏觀政策失效，引起地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問題。一旦經(jīng)濟(jì)下滑，投資失敗，項(xiàng)目停滯，很容易導(dǎo)致不能按時(shí)償債。如果本地地方政府自身債務(wù)已經(jīng)很重，就很容易出現(xiàn)政府失信，產(chǎn)生信用危機(jī)，不利于后續(xù)地方政府持續(xù)發(fā)債以及日后相關(guān)融資政策的實(shí)施，影響地方政府日后財(cái)政體系的改善和建設(shè)。這種情況下，如果中央政府對(duì)地方政府實(shí)施營(yíng)救，那么債務(wù)就會(huì)從地方轉(zhuǎn)移到中央，加大中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2014年頒布的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，對(duì)發(fā)債規(guī)模和主體、舉債用途、發(fā)行方式都有明確的規(guī)定，也對(duì)債券信用評(píng)級(jí)、債券信息披露以及償債保障機(jī)制有所涉及。但是這些文件對(duì)于發(fā)行中詳細(xì)的規(guī)范來說仍然過于簡(jiǎn)單和抽象，缺少科學(xué)性和可操作性，在實(shí)際的法律監(jiān)管過程中仍存在諸多問題。

（三）容易產(chǎn)生地方政府資源浪費(fèi)

發(fā)行地方政府債券的主要目的是用于城市的公用建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)、普通公路建設(shè)發(fā)展等重大公益性項(xiàng)目支出。面對(duì)這樣的項(xiàng)目，在京津冀一體化的背景下，有很多公共資源可以整合公用。而各地方政府只是從各自的角度出發(fā)，并沒有從大的整體角度來思考怎樣整合利用資源以及合理使用已有的、不需要二次建造的公共設(shè)施。這樣很容易造成類似項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，不能合理地建設(shè)共享型社會(huì)，以及更好地實(shí)現(xiàn)京津冀一體化。

（四）未來幾年還債難度逐年增大，地方政府可能會(huì)出現(xiàn)收支不均衡

京津冀地區(qū)相對(duì)于其他地區(qū)具有較強(qiáng)的地方政府債券綜合償付能力，但是其政府財(cái)政收支情況卻并不樂觀。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)的財(cái)政收支情況如圖1～圖3所示。

由圖1～圖3可以看出，近年來三地政府的財(cái)政收支狀況基本持平，北京市和天津市政府財(cái)政表現(xiàn)良好，但是河北省的政府財(cái)政支出與財(cái)政收入的差額越來越大，這就可能降低河北省地方政府的償債能力。根據(jù)萬得數(shù)據(jù)，未來一段時(shí)間內(nèi)各地方政府需要償付債券的情況如圖4所示。endprint

由圖4可見，未來四年京津冀三地的償債金額將持續(xù)上升，其中2021—2022年達(dá)到一個(gè)償債金額的高峰；每年的償債金額波動(dòng)較大，往往需要當(dāng)年當(dāng)?shù)卣膶?shí)際財(cái)政狀況給予強(qiáng)大的資金支持，以保證當(dāng)年到期政府債券可按約定償付。但是觀察近幾年的政府財(cái)政收支情況，并不能得到這樣的保證。

三、對(duì)京津冀三地政府債協(xié)同監(jiān)管的政策建議

總體而言，京津冀地方政府債券在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)、抗擊自然災(zāi)害、改善民生和社會(huì)保障等方面起到了積極作用，其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)目前均處于可控范圍。但是值得注意的是，京津冀地方政府債券仍存在一些問題，例如監(jiān)管不力、范圍廣泛、償付能力不足等。而地方政府償債危機(jī)一旦爆發(fā)，很容易衍生為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)以上問題，我們提出如下建議。

（一）短期措施

短期措施主要針對(duì)地方政府債券的流通性差這類問題。具體建議為：提高利率或者配合增加持有者權(quán)益，更多地吸引普通家庭存款投資。京津冀地區(qū)人口眾多，發(fā)行地方政府債券的目的本身就是為了吸納民間資金來更好地提供社會(huì)服務(wù)，而地方政府債券利率過低卻導(dǎo)致了其在市場(chǎng)上的流通性極差。如果適當(dāng)提高其票面利率，或者為其持有者提供一些適當(dāng)權(quán)益，這些權(quán)益例如：將是否持有一定數(shù)量的京津冀地方政府債券列為戶口積分政策的加分項(xiàng)、可在一定范圍內(nèi)優(yōu)先享受政府政策以及一些相關(guān)可行的權(quán)益，相信流通性差這樣的問題會(huì)得到一定的改善。

（二）長(zhǎng)期措施

短期措施只能對(duì)目前的狀況起到一定作用，但不能解決根本問題。要解決這些問題，我們必須從改善制度和地方政府償付能力的角度來考慮。我們總結(jié)出如下幾點(diǎn)：

1. 建立京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)。協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體責(zé)任有：（1）理順中央政府和京津冀地方政府的關(guān)系，對(duì)京津冀各地財(cái)政政策提出合理化建議。京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)京津冀各地的財(cái)政政策以及與之相關(guān)的中央財(cái)政部門的政策進(jìn)行合理分析，并給出一定的建議。（2）完善監(jiān)督體系，規(guī)范地方政府的行為。京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以有權(quán)利對(duì)京津冀地方政府的財(cái)政進(jìn)行階段性監(jiān)督，并及時(shí)評(píng)估其還債能力，上報(bào)中央財(cái)政部，對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算和支出提出合理的建議。（3）完善考核發(fā)行機(jī)制，遏制地方政府投資沖動(dòng)。針對(duì)一些特定的社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)可以進(jìn)行京津冀一體化聯(lián)合處理，由京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)京津冀三地的社會(huì)公共建設(shè)進(jìn)行存檔評(píng)估并給出地方政府債券的發(fā)行意見，這樣可以有效避免某些不必要的公共設(shè)施的建設(shè)，遏制京津冀地方政府的盲目投資。

2. 提升京津冀地方政府償付能力，設(shè)立京津冀地方政府債券保險(xiǎn)機(jī)制。政府償付能力是保證地方政府債券按時(shí)償付以及地方財(cái)政收支平衡的基本條件，設(shè)立地方政府債券保險(xiǎn)機(jī)制可以進(jìn)一步保障地方政府債券的償債能力。信用保險(xiǎn)公司可以對(duì)地方政府債券進(jìn)行金融擔(dān)保，提高債券的信用等級(jí)，這樣進(jìn)一步提高了地方政府債券的安全性，可以吸引大量投資者參與地方政府債券市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性，擴(kuò)大市場(chǎng)總量，有利于地方債券的持續(xù)發(fā)行及健康償付。

提升地方政府償付能力的具體措施有：（1）提升京津冀地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力。京津冀三地地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，推行大城市帶動(dòng)小城市發(fā)展。將一些對(duì)人才需求量不那么高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目交給小城市實(shí)行，可以有效提高京津冀各地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而提升政府財(cái)政實(shí)力。（2）提升即期償債能力。對(duì)不同的債務(wù)用途，明確舉債主體和償債來源，保障京津冀地方政府債券即期償付能力。（3）由京津冀地方政府債券保險(xiǎn)機(jī)制監(jiān)督各地方政府建立償債基金，對(duì)于有著較長(zhǎng)投資回收期的公益性項(xiàng)目投資，可以通過財(cái)政結(jié)余調(diào)劑、年度預(yù)算安排等途徑來保障其資金來源；對(duì)于籌集資金投資于某項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債券，則由此專項(xiàng)債券投入具體工程所獲得的現(xiàn)金流量負(fù)責(zé)償付。

責(zé)任編輯：曹華青endprint