中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境若干戰(zhàn)略問題研究

石玉林，唐華俊，王浩，高中琪，汪林，張紅旗，劉宏斌，羅其友，王立新，席北斗，黃彩紅，李瑞，許爾琪，崔正國

（1. 中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；2. 中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京100081；3. 中國水利水電科學研究院水資源所，北京100038；4.中國工程院，北京100088；5. 中國環(huán)境科學研究院，北京100012；6.中國水產(chǎn)科學研究院黃海水產(chǎn)研究所，山東青島 266071）

一、前言

我國農(nóng)業(yè)取得舉世矚目的巨大成就，不僅成功地解決了13億多中國人的吃飯問題，對世界農(nóng)業(yè)也做出了重大的貢獻。與此同時，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問題突出，約束持續(xù)加劇。耕地與水資源數(shù)量短缺，質量不佳，環(huán)境污染加劇，自然災害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境總體上處于超載狀況；農(nóng)業(yè)勞動力老齡化加劇，總體素質下降；農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本快速上漲，競爭力持續(xù)下降；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎處于不穩(wěn)定、不安全、不可持續(xù)的狀態(tài)。造成資源環(huán)境惡化的原因既有自然因素，更有人為因素，其主要原因在于長期以來在發(fā)展理念上“重生產(chǎn)、輕保護”和“重產(chǎn)量、輕質量”，采取粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，以犧牲資源、犧牲環(huán)境、犧性農(nóng)業(yè)協(xié)調發(fā)展來換取農(nóng)業(yè)增產(chǎn)所致。

（一）農(nóng)業(yè)資源緊缺，成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的強約束

1.耕地數(shù)量不斷減少，質量下降

2009—2015年，我國耕地面積從2.031×109畝（1畝≈666.667 m2）減少到2.025×109畝；全國近期可開發(fā)利用耕地后備資源僅為3.307×107畝。耕地質量偏低，2015年我國優(yōu)等和高等地僅占耕地總面積的29.4%，而中、低等地合計占到70.5%。且“占優(yōu)補劣”嚴重，僅1996—2009年全國就有3×106hm2優(yōu)質農(nóng)田被占用，其中約80%分布在中東部地區(qū)。近20年的耕地“占優(yōu)補劣”使得我國耕地生產(chǎn)能力下降了大約2%。

2.水資源脅迫度增加，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成強約束

農(nóng)業(yè)用水總量不足，非農(nóng)化利用擠占壓力大。我國水資源人均占有量僅2 034 m3，不足世界人均水資源的1/4。農(nóng)業(yè)用水量占總用水量比重也呈下降趨勢。多年平均水資源量北方占18.8%，南方占81.2%，耕地卻逐年向北方集中，北方脅迫度加重。灌溉開采量不斷加大，除松花江區(qū)外，北方地區(qū)水資源開發(fā)利用率均超過國際公認的40%警戒線，其中華北地區(qū)最高，達到118.6%，超采嚴重。

（二）人口老齡化，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量和質量均下降

農(nóng)村青壯年向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)出老齡化、婦女化態(tài)勢。全國16～39歲農(nóng)業(yè)勞動力占比從1990年的65.3%迅速下降至2010年的37.8%；并且，2010年20～49歲女性勞動力占比高于男性。農(nóng)業(yè)勞動力人口平均受教育年限與全國就業(yè)人口相比，差距由1982年的0.92年逐步增加至2010年的1.49年，差距不斷拉大，后勁不足。

（三）農(nóng)業(yè)環(huán)境污染加劇，災害頻繁

土壤污染加劇。我國農(nóng)田土壤受污染率從20世紀80年代末期的不足5%，上升到目前的19.4%（全國土壤污染狀況調查公報），農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地健康質量堪憂。水體污染嚴重，面源污染廣。根據(jù)《2015中國環(huán)境狀況公報》，IV～V類和劣V類水質斷面分別占國控地表水監(jiān)測斷面的26.7%和8.8%。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用不足，包括畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖廢棄物、農(nóng)作物秸稈資源和地膜殘留，成為重要污染源。災害頻繁。一是干旱、洪澇、高溫和冷害事件頻發(fā)；二是滑坡、泥石流、地震等地質災害頻發(fā)；三是霧霾、水土流失、石漠化、土壤次生鹽漬化、內澇漬害等加重農(nóng)業(yè)災害；四是外侵生物災害呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢。

二、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境安全戰(zhàn)略

（一）指導思想與基本原則

1. 指導思想

全面貫徹黨的“十九大”精神，以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念為總指導思想。這是時代的要求。中國農(nóng)業(yè)在走向現(xiàn)代化和全球化的過程中，必然會出現(xiàn)新問題、新矛盾、新挑戰(zhàn)，也有新機遇，只有應用新發(fā)展理念去研究解決不斷出現(xiàn)的新問題。

2. 基本原則

（1）堅持底線思維，確保糧食安全；

（2）堅持用養(yǎng)結合，確保生態(tài)安全；

（3）堅持開源與節(jié)流結合，以節(jié)流為主；

（4）堅持因地制宜，優(yōu)化資源配置。

（二）戰(zhàn)略方向

1. 全面實施農(nóng)業(yè)創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略

創(chuàng)新驅動主要注重解決農(nóng)業(yè)發(fā)展動力不足問題。在當前一個時期內，要以農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為導向，由增產(chǎn)導向轉向提質導向，推進農(nóng)業(yè)“轉方式、調結構”，增長內生動力，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質量和效益。

2. 深入推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

以農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的可持續(xù)利用支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是以“人與自然”和諧發(fā)展為目標，構建一個以綠色為標志的健康、安全、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境系統(tǒng)。要求全面推進資源利用節(jié)約化、生產(chǎn)過程清潔化、產(chǎn)業(yè)鏈接循環(huán)化、廢棄物處理資源化，從源頭開始、全過程保護環(huán)境，以建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和生態(tài)保育型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，提供綠色農(nóng)產(chǎn)品。

3. 實施農(nóng)業(yè)“走出去”的全球化戰(zhàn)略

擴大開放，內外聯(lián)動發(fā)展，在全球范圍內協(xié)調人口–資源–食物的平衡，履行“人類命運共同體”的使命。實施農(nóng)業(yè)“走出去”的全球化戰(zhàn)略，就是要按照“共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀”，立足國內，面向世界，優(yōu)勢互補，合作共贏，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，共同構建“人類命運共同體”。要以“一帶一路”為導向，要與近鄰，特別是發(fā)展中國家和“一帶一路”沿線國家，開展農(nóng)業(yè)合作，繼續(xù)保持與傳統(tǒng)主要農(nóng)業(yè)貿(mào)易國的合作關系，與世界各國共同建設若干全球性大“糧倉”，確保人類食物安全。

（三）戰(zhàn)略性轉變

21世紀上半葉我國農(nóng)業(yè)將處在重大變革時期。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資源利用，可實現(xiàn)下列八個方面的戰(zhàn)略性轉變：

（1）從傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)向資源節(jié)約–環(huán)境友好型、綠色優(yōu)質高效型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變；

（2）從勞動密集型農(nóng)業(yè)向知識–技術密集型與資本密集型農(nóng)業(yè)轉變；

（3）從傳統(tǒng)農(nóng)耕型的農(nóng)業(yè)土地利用方式向以草（綠）–田輪作為中心的草地–耕地混合型的農(nóng)業(yè)土地利用方式轉變；

（4）從低效粗放型的灌溉農(nóng)業(yè)向適產(chǎn)高效型的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)轉變；

（5）從傳統(tǒng)的大地農(nóng)業(yè)向大地農(nóng)業(yè)與設施農(nóng)業(yè)并舉轉變；

（6）從小農(nóng)分散為主農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、集體化農(nóng)業(yè)轉變；

（7）從城鄉(xiāng)分隔的農(nóng)業(yè)向以小城鎮(zhèn)為基礎的城鄉(xiāng)一體的農(nóng)業(yè)轉變；

（8）立足國內，擴大開放，向國內國外優(yōu)勢互補的全球化農(nóng)業(yè)發(fā)展轉變。

（四）戰(zhàn)略目標

1. 總體目標

轉變粗放型經(jīng)營方式為集約型經(jīng)營方式，轉變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建成資源節(jié)約、環(huán)境友好、結構合理、城鄉(xiāng)一體、內外協(xié)調的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境安全體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，為實現(xiàn)“兩個一百年”目標提供重要支撐。

2. 2030年具體目標

（1）農(nóng)業(yè)資源得到保證。2030年全國耕地面積保持在1.9×109～2×109畝，灌溉用水量控制在3.73×1011m3，農(nóng)田有效灌溉面積達1.035×109畝，節(jié)水灌溉面積達8.5×108畝，其中高效節(jié)水灌溉面積達到5.0×108畝。

到2035年，隨著總人口下降，耕地與灌溉用水壓力稍有好轉，但形勢依然嚴峻。

（2）農(nóng)業(yè)資源利用效率顯著提高。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.60以上，單方灌溉水糧食產(chǎn)量超過1.60 kg；農(nóng)田化肥施用總量控制在4.6×107t以內，化肥利用率和農(nóng)藥利用率達到50%以上；農(nóng)作物秸稈綜合利用率達到90%以上，農(nóng)膜回收利用率達到80%以上，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達到75%以上。

（3）農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理取得成效。全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質量穩(wěn)中向好，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全得到有效保障，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境風險得到全面管控。受污染耕地安全利用率達到95%以上，全國耕地土壤環(huán)境質量狀況實現(xiàn)總體改善。

（4）農(nóng)業(yè)生態(tài)功能得到恢復和增強。區(qū)域水土流失和土地沙化、石漠化得到有效防控，草原退化沙化和漁業(yè)水域資源“荒漠化”趨勢得到有效遏制。

（5）農(nóng)業(yè)結構更加優(yōu)化。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系基本構建，農(nóng)產(chǎn)品加工和流通業(yè)快速發(fā)展；農(nóng)業(yè)實現(xiàn)多元化發(fā)展，農(nóng)業(yè)多種功能得到充分拓展，農(nóng)林牧漁結合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局基本形成。全國范圍內基本形成糧–經(jīng)–飼三三制格局。

3. 堅守2×109畝耕地的必要性和可能性

土地承載力運算結果是：到2030年我國耕地面積必須保持在1.9×109～2×109畝，糧食自給率才能達到80%以上。幾十年來我國耕地實際面積一直未低于2×109畝，平均值為2.035×109畝。也就是說，近40年來糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的大量產(chǎn)出都是源于20多億畝耕地的支撐。守住2×109畝耕地是做到口糧自給和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的基本保障。2009—2015年，我國耕地面積從2.031×109畝減少到2.025×109畝，共減少6×106畝，平均每年減少1×106畝。因此只要控制住城市化的無序擴張，未來城鄉(xiāng)建設用地主要靠內部挖潛，提高利用率和容積率。到2030年保持2×109畝耕地完全能夠實現(xiàn)。

三、保障農(nóng)業(yè)資源環(huán)境安全的戰(zhàn)略路徑

（一）構建綠色發(fā)展模式

1. 發(fā)展循環(huán)低碳農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用

以提升水資源、土地資源和農(nóng)業(yè)投入利用效率為切入點，從節(jié)水、節(jié)地、節(jié)肥、節(jié)能、節(jié)藥、節(jié)勞等方面推動農(nóng)業(yè)資源節(jié)約化利用；構建循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進種養(yǎng)結合，農(nóng)牧結合，養(yǎng)殖場建設與農(nóng)田建設有機結合，推廣農(nóng)林牧漁復合型模式；推動以秸稈過腹還田、畜禽糞便利用和發(fā)展沼氣為重點的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化。

2. 以源頭治理為主，防治結合，綜合治理面源污染

實施化肥負增長，以減少化肥施用量三分之一，推動測土配方施肥全覆蓋；推廣高效低風險農(nóng)藥，減少農(nóng)藥使用量；以地定養(yǎng)，以水定養(yǎng)，合理布局畜禽魚養(yǎng)殖。綜合分析，確定我國每公頃耕地能夠承載的畜禽糞便為30 t，單位耕地氮和磷最大可施用量分別為150 kg/hm2和30 kg/hm2。著力解決農(nóng)田殘膜污染，開展秸稈資源化、肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用。

3.全面開展以土壤重金屬為主的污染調查與管控

以農(nóng)用地為重點，開展土壤污染狀況詳查，查清我國農(nóng)用地土壤污染的面積、污染類型和污染程度，并形成土壤環(huán)境質量狀況定期調查制度。貫徹“以防為主，保護優(yōu)先，風險管控”的防治方針，對高風險區(qū)和重污染區(qū)，采取相應管控措施。對京津冀地區(qū)和長江流域等污染較為突出地區(qū)，實施綜合治理工程。

4.開發(fā)農(nóng)業(yè)新資源

科學開發(fā)利用再生水資源和微咸水資源，增辟灌溉水源。合理開發(fā)利用灘涂資源，突破傳統(tǒng)的“圍墾—種植—養(yǎng)殖”模式，提高單位面積灘涂的產(chǎn)出效率。加強空心村整治與開發(fā)，將以空心村土地整治為重點的農(nóng)村土地綜合整治納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。開發(fā)深遠洋、極地等漁業(yè)資源，發(fā)展海洋技術裝備，提高漁業(yè)資源的探捕能力。

（二）強化技術支撐體系

1.發(fā)展以調虧灌溉模式為主要方向的節(jié)水農(nóng)業(yè)技術，以保證1×109畝灌溉農(nóng)田目標的實現(xiàn)

要實現(xiàn)1×109畝農(nóng)田灌溉目標，2030年糧食主產(chǎn)區(qū)還需畝均節(jié)水60～80 m3。因此，應堅持量水發(fā)展、節(jié)水優(yōu)先，推廣以調虧灌溉模式為主要方向的節(jié)水農(nóng)業(yè)技術。一是大力發(fā)展和推廣噴灌、微灌、管灌等高效灌溉技術和渠道防滲技術；二是發(fā)展調虧灌溉模式，據(jù)測算，在河北省3.09×107畝井灌區(qū)全部推廣調虧灌溉制度，可節(jié)水約1.07×109m3，約占全省地下水超采量（6×109m3）的17.8%；三是落實灌溉用水總量控制和定額管理，實現(xiàn)管理節(jié)水。

2.建立以有機肥為基礎，有機與無機相結合的科學施肥制度

改變“重無機、輕有機”的施肥方式，鼓勵農(nóng)戶秸桿還田、增施有機肥，種植綠肥，提高土壤有機質含量。根據(jù)中國科學院南京土壤研究所長期研究結果表明：我國北方旱地、水澆地肥沃地的土壤有機質含量約在1.2%～1.5%，南方水稻土肥沃地的土壤有機質含量約在2.5%～3.5%，東北黑土肥沃地的土壤有機質含量約在4.0%～6.0%，該成果可作為相應地區(qū)耕地土壤肥沃度的參考指標之一。要加強沃土工程建設，在實施耕地占補平衡的同時推動沃土平衡的雙平衡政策。

3.以農(nóng)業(yè)信息化驅動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大力推進科技創(chuàng)新

加快農(nóng)業(yè)人工智能、農(nóng)業(yè)機器人、農(nóng)業(yè)無人機研發(fā)和應用，以趕超國際水平，迎接未來農(nóng)業(yè)；以信息化培育新農(nóng)民、重塑新農(nóng)業(yè)、改造新農(nóng)村；構建全覆蓋的農(nóng)村信息高速公路、全產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)字農(nóng)業(yè)、天空地一體化的農(nóng)業(yè)監(jiān)測和管理系統(tǒng)；堅持政府統(tǒng)籌協(xié)調，充分發(fā)揮市場主體作用，推進信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展。

4.加強農(nóng)業(yè)教育與農(nóng)民培訓，提高農(nóng)民素質

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。要大力開展包括實用技術培訓、職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、學歷教育等多層次農(nóng)民教育培訓工作；鼓勵和支持符合條件的涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作社及其他機構參與農(nóng)民培訓工作，逐步構建上下貫通、社會各界廣泛參與的農(nóng)民教育培訓體系；創(chuàng)新培訓方式，增強農(nóng)民教育的實用性。

（三）健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構體系

1.大力發(fā)展飼草飼料，調整農(nóng)業(yè)結構

糧食安全問題的本質是飼料問題，飼料危機從根本上威脅我國糧食安全。根據(jù)預測，2030年我國口糧自給率為105%，可以完全滿足需求；飼料糧自給率僅為68.3%，缺口較大。為此，需要將飼料飼草納入到農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，改變傳統(tǒng)的糧–經(jīng)二元結構為糧–經(jīng)–飼三元結構，建立人的口糧與畜禽的飼草料的籽實–營養(yǎng)體復合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，改變傳統(tǒng)的“糧食觀”為“食物觀”。

據(jù)匡算，用7×108畝高產(chǎn)糧播耕地面積可滿足人均210 kg左右的口糧、工業(yè)用糧與儲備糧的需要，將余下的糧播面積轉為飼草料專業(yè)化生產(chǎn)，飼草料總產(chǎn)量可達1×109t以上，能夠保證養(yǎng)殖業(yè)需要。建議實施專業(yè)化飼草料生產(chǎn)工程，在北方地區(qū)，推廣糧改飼，引導發(fā)展全株青貯玉米、燕麥、甜高粱、苜蓿等優(yōu)質飼草料生產(chǎn)；在南方地區(qū)，推廣冬閑田種草、種綠肥。

2.積極發(fā)展設施農(nóng)業(yè)

設施農(nóng)業(yè)是突破資源環(huán)境（水、土、光、溫等）約束、增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要手段。當前我國設施農(nóng)業(yè)以占全國不到5%的耕地，獲得了39.2%的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。因此，應積極發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，一是加大對設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持力度，加強科技創(chuàng)新和裝備結構升級；二是加大專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高從業(yè)人員素質。

3.大力發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)

在保障糧食生產(chǎn)的基礎上，大力發(fā)展高效益的蔬菜、花卉、水果和水產(chǎn)品等技術密集型和勞動–技術密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，在滿足國內市場的同時，大量供給國際市場，既縮小農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易差額，又對世界做出貢獻。要加強全球的信息收集和國際市場研究；加強科技研究，特別是大力加強設施農(nóng)業(yè)發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)的研究；加大政府在政策和資金等方面的支持。

4.發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)村旅游業(yè)

休閑觀光農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型形態(tài)，是帶動農(nóng)民就業(yè)增收的重要途徑。要堅持以農(nóng)業(yè)為主，突出中國農(nóng)業(yè)類型的多樣性、悠久燦爛的農(nóng)業(yè)歷史和風趣多采的民俗魅力。完善休閑觀光農(nóng)業(yè)支持政策，重點解決發(fā)展過程中的融資需求；著力改善道路、供水、污水處理等基礎服務設施；推動加工、服務等關鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)本地化；力爭做到主題鮮明、特色各異，避免形式和內容雷同。

（四）優(yōu)化空間布局

1.建立與農(nóng)業(yè)規(guī)模化、農(nóng)村經(jīng)濟集體化相適應的新型小城鎮(zhèn)體系

當前超大城市、大城市膨脹，產(chǎn)生一系列“城市病”，大量小鄉(xiāng)鎮(zhèn)變弱、變衰、“空心化”，產(chǎn)生“鄉(xiāng)村病”，加大了城鄉(xiāng)差別。應嚴格控制超大城市發(fā)展，加大扶持小城鎮(zhèn)發(fā)展，重點發(fā)展縣級城鎮(zhèn)，形成大中小城市協(xié)調發(fā)展格局；以城鄉(xiāng)融合為依托，引導二三產(chǎn)業(yè)向縣域重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化相結合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；堅持因地制宜、分類指導原則，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，構建宜居的小城鎮(zhèn)體系。

2.實施“提升東北，治理華北，恢復南方”糧食生產(chǎn)布局

東北、華北、南方三大區(qū)域，糧食產(chǎn)量占到全國糧食總產(chǎn)量的78.3%。在目前與今后相當長時間內，東北地區(qū)仍是我國糧食增產(chǎn)潛力最大、商品率最高的商品糧輸出基地；華北地區(qū)是我國最大的糧食生產(chǎn)基地，但水資源最短缺、生態(tài)環(huán)境惡化；南方是我國糧食主銷區(qū)，供需矛盾最緊張的地區(qū)。針對區(qū)域資源環(huán)境特點和問題，東北以農(nóng)業(yè)信息化提高農(nóng)業(yè)機械化、自動化水平，加快推進黑龍江等墾區(qū)大型商品糧基地和優(yōu)質奶源基地建設；華北全面實行調虧灌溉，推廣噴灌、微灌、管灌和水肥一體化等高效節(jié)水灌溉技術，實施大氣、水、土壤污染的修復與防治行動；南方防止耕地非農(nóng)化，穩(wěn)定水稻面積，恢復雙季稻和綠肥種植。

3.建設八大國家級農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)區(qū)

縱觀全國農(nóng)業(yè)資源分布，三江平原、松嫩平原、內蒙古東部、黃淮海平原、長江中游平原及江淮地區(qū)、四川盆地、新疆棉花產(chǎn)區(qū)及廣西蔗糖區(qū)8個地區(qū)農(nóng)業(yè)資源條件最好。耕地面積約占全國耕地總面積的50%。小麥、玉米、稻谷產(chǎn)量分別占全國總產(chǎn)量的78.4%、63.8%和52.3%，油料占60.4%，棉花占90.4%，糖料占74.7%。因此，應集中力量建設八大農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)區(qū)，完善農(nóng)田水利等基礎設施建設，為保障國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給能力奠定堅實的基礎。

4.加強國際合作，共建全球“糧倉”

據(jù)有關預測，到21世紀中期，全球人口數(shù)量將達100億，屆時全球是否會出現(xiàn)糧食危機已成為國際上關注的重大問題。鑒于全球人口、資源分布不平衡，建議在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎好、資源豐富、有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，共同建設全球性的糧食（食物）生產(chǎn)基地，以確保人類糧食和食物安全。

根據(jù)現(xiàn)有資料和基礎，初步設想形成全球性八大“糧倉”。 即：以美國和加拿大為主的北美“糧倉”；以巴西、阿根廷為主的南美“糧倉”；以俄羅斯、哈薩克斯坦為主的亞歐“糧倉”；以法國、烏克蘭為主的歐洲“糧倉”；以泰國、緬甸、越南為主的東南亞“糧倉”；以東非為主的非洲潛在“糧倉”；以澳大利亞、新西蘭為主的大洋洲“糧倉”；以印度尼西亞、馬來西亞為主的東南亞“食用油桶”。

在國際合作上，要降低我國農(nóng)產(chǎn)品進口來源國的集中度，實行多元化方針。

四、重大工程選擇

（一）實施基本口糧田保護和建設工程

口糧田主要指小麥田和水稻田兩類。2015—2030年，我國至少需要7×108畝以上的高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)耕地保障口糧安全。當前和今后能提供大量區(qū)際商品糧食的主產(chǎn)區(qū)主要分布在松嫩平原、三江平原、內蒙古東部地區(qū)、遼中南地區(qū)、黃淮海平原、長江中下游平原等地區(qū)，主要集中在黑龍江、山東、河南、江蘇、安徽、湖北、湖南、江西等省，粗略估算能夠生產(chǎn)1.98×108t的小麥和大米，可提供1.49×108t的商品口糧，可以或基本可以保證國家的需要。

對糧食主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)質耕地要進行特殊保護。一是要嚴格控制非農(nóng)占用耕地，尤其是復種指數(shù)較高的農(nóng)業(yè)核心區(qū)，加強農(nóng)田水利建設，改土增肥，建設高標準的優(yōu)質、高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)田；二是黃淮海區(qū)、新疆、內蒙古東部和東北的松嫩平原區(qū)要加強建設高效節(jié)水的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系；三是保障支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)系統(tǒng)安全，防治土地荒漠化及其他生態(tài)災害；四是嚴控污染排放，防治土壤污染，長江中游平原及江淮地區(qū)、黃淮海地區(qū)土壤污染比較嚴重，要重點防范，確保土壤健康和農(nóng)產(chǎn)品安全。

（二）開展“空心村”土地綜合整治示范工程

2015年我國農(nóng)村居民人均占建設用地高達300 m2，是國家人均上限標準的2倍，據(jù)測算，全國“空心村”綜合整治可增加耕地潛力約1.14×108畝。建議先選擇在黃淮海平原、長江中下游平原、東南沿海、四川盆地等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實施整治工程。

空心村整治要在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民土地權益的前提下，按規(guī)劃，分類型，先試點，后推廣，穩(wěn)步推進。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可先開展農(nóng)村居民點整治工程，推行城鎮(zhèn)化引領型的“空心村”整治模式；在經(jīng)濟發(fā)展中等區(qū)域，整治工程要以遷村并點及空置、廢棄居民點復墾為主，整理出的土地應主要轉化為耕地；在經(jīng)濟發(fā)展緩慢區(qū)，控制“空心村”發(fā)展，引導農(nóng)民集聚居住，整理出土地轉為耕地，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供支撐。

（三）實施華北平原現(xiàn)代節(jié)水灌溉工程

華北平原的海河平原是我國冬小麥的重要產(chǎn)區(qū)，但該區(qū)水資源緊缺，地下水嚴重超采，環(huán)境污染嚴重，亟待推進以節(jié)水為中心的綜合治理工程，構建現(xiàn)代精準灌溉調控和管理體系。

適水種植，穩(wěn)定冬小麥優(yōu)勢區(qū)產(chǎn)能。適度調減地下水嚴重超采區(qū)冬小麥種植面積8×106畝；發(fā)展旱作，可在淮北平原擴大冬小麥種植面積5×106畝，基本穩(wěn)定1×108畝以上麥田灌溉面積。

調虧灌溉，率先實現(xiàn)灌溉現(xiàn)代化。全面推廣調虧灌溉制度和水肥藥一體化技術，全面推行噴微灌和管道輸水灌溉等高效節(jié)水技術，構建現(xiàn)代灌溉云服務平臺，建設旱澇保收高標準農(nóng)田6.8×107畝，節(jié)水灌溉率達到91%，高效節(jié)灌率達到88%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.72以上。

用水計量，全面落實農(nóng)業(yè)水價、水權確權等體制機制改革政策措施，全面推行灌溉?。ㄓ茫┧嬃渴召M，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水精準補貼政策和節(jié)獎超罰機制，建設現(xiàn)代灌溉管理體系。繼續(xù)實行地下水壓采工程。

（四）實施草業(yè)工程

目前我國優(yōu)質牧草種植面積不到1.5×107畝，2030年畜牧業(yè)發(fā)展需要優(yōu)質牧草約4×108t，缺口較大。

推行草田輪作制，要因地制宜。東北地區(qū)應推行糧食–飼料（青貯/牧草）為主的農(nóng)作制；華北則實行糧–經(jīng)–飼（青貯/牧草）三三制；農(nóng)牧交錯區(qū)應以牧為主，農(nóng)牧結合，實行糧–飼（牧草/青貯）農(nóng)作制；西北干旱區(qū)綠洲應推行糧–經(jīng)（棉、果）–飼（牧草/青貯）農(nóng)作制；草原牧區(qū)以牧為主，糧草輪作以草料為主；南方地區(qū)以綠肥為主。

我國草業(yè)科技基礎還很薄弱，在育種、栽培、機械化以及科學基礎等諸多方面的人才需要加快發(fā)展，以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。

（五）實施農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治戰(zhàn)略先行區(qū)試點工程

在黃淮海地區(qū)、長江中下游地區(qū)等農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)選擇7～9個符合流域特征的獨立行政單元作為戰(zhàn)略先行區(qū)。以糧食安全和環(huán)境保護為雙重目標，實施化肥總量控制、畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？偭靠刂坪头N養(yǎng)格局優(yōu)化等戰(zhàn)略方案，開展政策試點，提升面源污染治理的內生動力，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和面源污染控制，探索總結經(jīng)驗，為我國農(nóng)業(yè)面源污染防控提供政策依據(jù)和科技支撐。

（六）實施鄱陽湖流域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境保護工程

鄱陽湖平原土壤環(huán)境污染呈加重趨勢。中度污染樣本比例為13.81%，主要污染物是Cd、Hg、Ni，特別是Cd污染勢頭迅猛。實施“山、江、湖”系統(tǒng)環(huán)境污染綜合治理示范工程，重點防治贛江流域污染。嚴控上游地區(qū)的有色金屬企業(yè)開采，強化南昌市、上饒市、新余市、景德鎮(zhèn)市、鷹潭市、贛州市、九江市等地區(qū)的精準防治工程，大力推廣綠色生產(chǎn)和生態(tài)治理模式；推行生活垃圾分類投放、收集、綜合循環(huán)利用。繼續(xù)推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治，采取水肥一體化等節(jié)水、節(jié)肥技術，建立廢棄農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物回收和綜合利用網(wǎng)絡，加強畜禽糞便處理利用設施建設，削減農(nóng)業(yè)面源污染。建立系統(tǒng)的環(huán)境科技創(chuàng)新管理體系。

(七)渤海綜合生態(tài)修復工程

利用河流、濕地和淺海的綜合修復技術，構建渤海生態(tài)安全的藍色屏障。內容包括：①入海河流“三元耦合”生態(tài)修復技術。研究河流水生植物、動物和微生物“三元耦合”凈化機制與生態(tài)修復技術。②濱海、河口濕地生態(tài)修復技術。篩選和培育具有凈化能力強、耐鹽、抗污染的濕地植物和高效微生物以及聯(lián)合修復技術，并制定修復策略。③淺海貝藻綜合生態(tài)修復技術。根據(jù)渤海海灣容納量，利用貝藻類的生態(tài)凈化功能，集成貝藻綜合養(yǎng)殖模式與技術，構建淺海生態(tài)安全屏障。④渤海生態(tài)修復技術應用與示范。在重點河流、河口、海灣，應用示范綜合的生物修復技術，構建渤海綠色生態(tài)安全屏障管理系統(tǒng)。

（八）加強農(nóng)業(yè)資源環(huán)境天空地協(xié)同遙感觀測系統(tǒng)工程

天空地協(xié)同遙感觀測是目前全球地球觀測系統(tǒng)的前沿發(fā)展方向。加大發(fā)展無人機在農(nóng)業(yè)監(jiān)測和農(nóng)業(yè)其他領域中的應用，擴大地面觀察點布局，加強物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)相結合的地面?zhèn)鞲芯W(wǎng)建設，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境全天時、全天候、大范圍、動態(tài)和立體監(jiān)測與管理，為資源優(yōu)化利用和環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管提供有力支撐。在此基礎上，創(chuàng)造條件開展全球糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地遙感監(jiān)測。

（九）實施耕地輪作休耕工程

在“鐮刀灣”地區(qū)和黃淮海玉米低產(chǎn)區(qū)，推行糧改飼，因地制宜地發(fā)展青貯玉米、苜蓿、燕麥、大麥等飼料作物，滿足草食畜牧業(yè)發(fā)展需要。在東北地區(qū)，改玉米連作為玉米大豆輪作模式；在黃淮海地區(qū)，改麥玉一年兩熟為麥豆一年兩熟或玉米大豆間套作。在華北地下水超采地區(qū)，水改旱，壓縮小麥種植面積，改種棉花、油葵、馬鈴薯、苜蓿等耐旱作物。對農(nóng)牧交錯區(qū)的沙化地、瘠薄地、水土流失的陡坡耕地，繼續(xù)實施退耕還草工程。

（十）實施農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革工程

目前我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格對市場供求關系變動響應不足，不能及時引導結構調整。為此，要進一步明確糧食價格補貼理念，逐步弱化糧食價格補貼的保收益功能，盡快改革完善最低收購價政策，逐步消除對市場的干預和扭曲，最終建立糧食價格由市場供求形成的機制。我國大豆和玉米分別于2014年和2016年退出臨時收儲政策，稻谷、小麥最低收購價政策也需盡快完善，以對不同時期、不同區(qū)域的市場，做出良好響應。