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    面對(duì)歐盟高標(biāo)準(zhǔn),德國怎么達(dá)標(biāo)?
    ——德國地表水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其整治行動(dòng)分析

    2018-02-05 09:48:29溫竹青陳祥義李霞
    中國生態(tài)文明 2018年4期
    關(guān)鍵詞:指令河流水體

    □ 溫竹青 陳祥義 李霞

    德國聯(lián)邦政府最新公布的數(shù)據(jù)顯示,德國境內(nèi)超過九成的河流生態(tài)狀況堪憂。不過,其報(bào)告顯示,根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn),所有水體均未達(dá)到“良好的化學(xué)狀態(tài)”,不是水質(zhì)惡化的結(jié)果,而是指令的嚴(yán)格規(guī)則所致。對(duì)此,德國制訂了一系列措施,力求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)標(biāo)。分析德國地表水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其不達(dá)標(biāo)原因,有助于我國汲取教訓(xùn),探討德國地表水生態(tài)環(huán)境綜合治理機(jī)制,可以為我國的水環(huán)境管理開闊思路。

    一、德國地表水現(xiàn)狀及其影響因素

    為保障成員國的水體生態(tài)環(huán)境良好狀況,歐盟于2000年通過了“水框架指令”,承諾到2027年,歐盟成員國將實(shí)現(xiàn)所有水體(包括距離海岸一海里以內(nèi)的海域水域)的良好狀態(tài)。為達(dá)到這一目標(biāo),歐盟明確了3個(gè)6年的管理周期,分別為2009年~ 2014年,2015年~ 2020年,2021年~2026年。德國總長13.7萬公里的約9000條河流、732個(gè)湖泊、5個(gè)過渡水域、75個(gè)沿海水域?qū)儆凇八蚣苤噶睢惫茌牱秶?/p>

    《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》是德國發(fā)布的第一管理周期水體管理狀況評(píng)估報(bào)告。報(bào)告顯示,在第一管理周期內(nèi),德國僅有不到10%的地表水達(dá)到了目標(biāo),82%的地表水體請(qǐng)求達(dá)標(biāo)期限延長或免除達(dá)標(biāo)規(guī)定。

    1.地表水生態(tài)現(xiàn)狀:“中等”以上不到一半

    根據(jù)《水框架指令》,地表水體是否表現(xiàn)出“良好的生態(tài)地位”,主要取決于其生物質(zhì)量要素。當(dāng)然,水體不能超過流域特定污染物的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。即使給定水體只有一個(gè)指標(biāo)超標(biāo),它所能被評(píng)定的最高生態(tài)狀態(tài)也只能是“中等”。

    生態(tài)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)主要包括:生物質(zhì)量要素(魚、無脊椎動(dòng)物、水生植物),化學(xué)品質(zhì)量要素(流域特有的污染物),物理化學(xué)質(zhì)量要素(如溫度、pH值、氧氣含量和營養(yǎng)素),水文地貌質(zhì)量要素(水文狀況、水域連續(xù)性、潮汐)。生態(tài)狀況評(píng)估結(jié)果分為五級(jí):1級(jí)—高;2級(jí)—良好;3級(jí)—中等;4級(jí)—不好;5級(jí)—差。1級(jí)水體指具有很少或沒有破壞性因素或壓力的水狀態(tài);對(duì)于3~5級(jí)水體,則需要采取管理行動(dòng)。

    在目前評(píng)估的9800多個(gè)地表水體中,只有8.2%達(dá)到了水框架指令管理目標(biāo),表現(xiàn)出了高和良好的生態(tài)狀態(tài)或潛力,36.1%表現(xiàn)出中等狀態(tài),33.8%表現(xiàn)出狀態(tài)不好,19.2%表現(xiàn)出狀態(tài)差,尚有少數(shù)地表水體(2.7%)無法可靠地評(píng)估。

    在德國,沒有達(dá)到良好生態(tài)狀況的河流,多數(shù)情況下是由于水文地貌退化,即缺乏動(dòng)植物的近自然棲息地和(或)河流的連續(xù)性被橫向結(jié)構(gòu)中斷。而湖泊、過渡水域和沿海水域未達(dá)標(biāo)的主要原因則是,農(nóng)業(yè)活動(dòng)和廢水處理的過量營養(yǎng)物質(zhì)輸入。

    分析德國地表水生態(tài)環(huán)境的影響因素,主要有3種情況。一是由磷排放導(dǎo)致的河流富營養(yǎng)化,其來源主要是農(nóng)業(yè)施肥和污水處理廠。二是由氮排放導(dǎo)致的北海和波羅的海水體富營養(yǎng)化,主要來源為農(nóng)業(yè)、污水處理廠和航運(yùn)等。三是北海中的塑料污染,監(jiān)測發(fā)現(xiàn)每平方公里海水表面中有近1.8萬個(gè)塑料顆粒。

    2.地表水化學(xué)現(xiàn)狀:所有水體均未達(dá)到“良好”,不是水質(zhì)惡化的結(jié)果,而是指令的嚴(yán)格規(guī)則所致

    德國地表水體化學(xué)狀態(tài)評(píng)估結(jié)果為“良好”或“沒有達(dá)到良好狀態(tài)”兩種。由于所有水體中普遍存在污染物超標(biāo),例如汞或由燃燒產(chǎn)生的多環(huán)芳香族碳?xì)浠衔锍瑯?biāo),德國全部水體被評(píng)為未能達(dá)到“良好的化學(xué)狀態(tài)”。相比之下,如果在地表水體狀況評(píng)估中忽略這些普遍存在的物質(zhì),84%的水體將表現(xiàn)出“良好的化學(xué)狀態(tài)”,6%未能達(dá)到“良好”,另有10%的地表水體未評(píng)估化學(xué)狀況。

    《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》指出,德國所有水體均未達(dá)到“良好的化學(xué)狀態(tài)”,不是水質(zhì)惡化的結(jié)果,而是2008/105/EC指令的嚴(yán)格規(guī)則所致。對(duì)于某些化學(xué)物質(zhì),自2009年以來情況已有所改善,如重金屬、普遍存在的物質(zhì)、其他工業(yè)污染物、農(nóng)藥。

    對(duì)比歐盟與中國有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),可以看出:除苯并(a)芘外,歐盟所施行的地表水環(huán)境質(zhì)量化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)均高于我國集中式生活飲用水地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),部分重金屬的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不低于我國Ⅰ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

    《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》提出,將約92%的地表水體達(dá)標(biāo)期限延至2021年或2027年。預(yù)計(jì)2021年德國18%的地表水體將實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。

    德國地表水環(huán)境不達(dá)標(biāo)主要有以下幾個(gè)原因:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),對(duì)水體中氮、磷的貢獻(xiàn)的分別達(dá)到80%和50%。二是居民生活、工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。城市建設(shè)用地和工業(yè)用地的增長速度為69公頃/天,快速的城市化進(jìn)程給環(huán)境帶來了巨大沖擊。三是航運(yùn)。德國90%的對(duì)外貿(mào)易和40%的國內(nèi)貿(mào)易都是通過航運(yùn)來完成的,北海和波羅的海為世界上航運(yùn)最繁忙的地區(qū)之一。四是水力發(fā)電。德國的水力發(fā)電分布嚴(yán)重不平衡,90%以上的水力發(fā)電來源于不到5%的水力發(fā)電站,且80%的水力發(fā)電來源于德國南部,其余來源于7300多個(gè)小型水電站。雖然小型水電站規(guī)模較小,但對(duì)環(huán)境的影響與大型水電站相當(dāng)。五是礦產(chǎn)開采活動(dòng)。

    二、德國聯(lián)邦政府地表水環(huán)境治理機(jī)制

    近幾十年來,德國聯(lián)邦政府出臺(tái)實(shí)施了一系列政策措施,主要包括5個(gè)方面。

    1.法律政策

    德國于1976年頒布了世界上第一部征收廢水排污費(fèi)的專門法律《水源地排污征費(fèi)法》,于1994年頒布了《廢水納稅法》,隨后進(jìn)行了幾次修訂。德國在2009年對(duì)《水資源管理法》進(jìn)行了最新修訂,對(duì)德國水資源利用、管理和保護(hù)進(jìn)行了詳盡的規(guī)范,對(duì)居民生活、企業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各領(lǐng)域的用水、取水、水污染處理及污染物排放等問題做了嚴(yán)格的規(guī)定。

    同時(shí),德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護(hù),深受歐盟法的影響,最初主要體現(xiàn)在與水體相關(guān)的特定使用、水危害物質(zhì)監(jiān)管以及水建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的部分規(guī)則。2000年歐盟頒布的《水框架指令》成為德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護(hù)全面的法律框架。德國通過《水政策領(lǐng)域下的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令》等子指令,進(jìn)一步明確了需達(dá)到的水體管理目標(biāo)。此外,歐盟的其他一些相關(guān)指令也對(duì)德國的水環(huán)境治理產(chǎn)生了影響,包括《市政污水指令》《飲用水指令》《肥料條例》《硝酸鹽指令》《農(nóng)藥許可指令》《農(nóng)藥施用指令》以及最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》的《工業(yè)污染指令》等。

    2.區(qū)域合作機(jī)制

    德國境內(nèi)的許多河流湖泊都屬于國際水體,水資源與鄰國共享,水患與鄰國同罹。為此,德國比較注重區(qū)域合作機(jī)制的建立。例如,德國、法國、荷蘭等國推出的“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”,以預(yù)防、源頭治理、污染付費(fèi)與補(bǔ)償、可持續(xù)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展、污染不轉(zhuǎn)移等為核心價(jià)值原則,成立了航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)和萊茵河保護(hù)國家委員會(huì)。1970年以來,委員會(huì)針對(duì)萊茵河嚴(yán)重的化學(xué)污染、氯污染和熱污染草擬了3個(gè)國際條約,確定了向萊茵河排污的標(biāo)準(zhǔn)。

    歐盟《水框架指令》的一個(gè)重要舉措就是引入流域區(qū)劃,以為歐盟跨境河流治理提供保障。據(jù)此,歐盟成員國之間不受行政區(qū)劃限制,對(duì)流經(jīng)境內(nèi)的國際河流按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理。為了方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),每段河流都被指定了唯一的水環(huán)境指令編碼。

    3.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用

    經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是德國保護(hù)和治理水環(huán)境的一個(gè)重要手段。主要經(jīng)濟(jì)手段包括:規(guī)定自來水價(jià)格、征收生態(tài)稅和污水排放費(fèi),以及對(duì)私營污水處理企業(yè)減稅等。1990年以來,德國水價(jià)一直處于上漲趨勢(shì),與之對(duì)應(yīng)的是居民用水量的日益下降。

    德國是發(fā)達(dá)國家中唯一實(shí)行稅費(fèi)并行的國家,明確了稅費(fèi)使用的不同領(lǐng)域,對(duì)水資源及生態(tài)環(huán)境改善起到了較好的促進(jìn)作用。早在1904年,德國聯(lián)邦政府就在當(dāng)時(shí)水污染較為嚴(yán)重的魯爾工業(yè)區(qū)試點(diǎn)了排污費(fèi)制度,這是德國最早征收排污費(fèi)的地區(qū)。德國從1981年開始征收水污染稅,是世界上較早對(duì)水污染征稅的國家之一。具體而言,通過水污染的不同類型,確定不同的稅費(fèi)征繳方式,對(duì)間接排污、排廢的行為征收排污費(fèi),對(duì)直接排污、排廢征收水污染稅,由此發(fā)揮了稅費(fèi)對(duì)于水污染治理的不同作用。

    4.公眾參與

    公眾是水資源消費(fèi)的主體,也是各種政策和法令實(shí)施的對(duì)象。聯(lián)邦政府與各界人士緊密合作,通過聽證會(huì)、公告等各種形式,向公眾傳達(dá)水環(huán)境保護(hù)政策、水污染防治措施等信息。公眾不僅在政策法令頒布實(shí)施以后參與,而是貫穿在政令擬定、頒布、修訂整個(gè)過程。此過程既可以加深公眾對(duì)各種政策的理解,從而有利于后續(xù)的施行,而且能提升公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

    5.其他管控措施

    一是加大污水處理設(shè)備、技術(shù)研發(fā)。德國聯(lián)邦政府投入巨額資金,用于污水處理設(shè)備和污水處理技術(shù)的研發(fā),提高各類污水處理率,減少進(jìn)入水體的污染物的濃度和種類。

    二是減少進(jìn)入水體的營養(yǎng)元素和污染物。實(shí)現(xiàn)雨水與污水分流,從而減少污水處理量,提高污水處理效率;采取免耕、淺耕等耕作措施,減少對(duì)地表的擾動(dòng),從而減少土壤中營養(yǎng)元素的流失;減少農(nóng)田化肥使用,提高有機(jī)肥的使用比例,合理使用各種農(nóng)藥,從源頭上控制農(nóng)田面源污染排放;在河道兩邊種植大量綠植并設(shè)置防護(hù)帶,將其作為防控污染物進(jìn)入水體的最后一道屏障,既改善河流水質(zhì)又可以改善河道景觀。

    三是改進(jìn)水體結(jié)構(gòu)和連通性。通過設(shè)置過魚設(shè)施,增加河流上下游連通性,為各種魚類繁殖洄游和覓食洄游等活動(dòng)提供通道,保證水體中生物多樣性以及食物網(wǎng)的完整性,從而保證河流生態(tài)系統(tǒng)的健康。

    此外,為應(yīng)對(duì)《水框架指令—德國水體狀態(tài)2015》中體現(xiàn)的“令人堪憂”的生態(tài)環(huán)境狀況,2018年3月宣誓就職的新一屆德國政府各執(zhí)政黨已在其聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中表示將支持由德國聯(lián)邦交通部和環(huán)境部共同發(fā)起的聯(lián)邦層面的“德國藍(lán)絲帶”行動(dòng)?!八{(lán)絲帶”的想法來源于在前東德和西德邊界線建立的相互聯(lián)系的生物群落系統(tǒng)“綠絲帶”項(xiàng)目,旨在推動(dòng)德國境內(nèi)用于貨物運(yùn)輸?shù)暮诵暮泳W(wǎng)及運(yùn)河水道的生態(tài)質(zhì)量提升,使之更加適合公眾生活和休閑娛樂,促進(jìn)德國境內(nèi)河流的自然化恢復(fù)進(jìn)程。

    三、對(duì)我國的啟示

    分析德國的情況,對(duì)我國我國水尤其是地表水生態(tài)環(huán)境管理,有以下啟發(fā):

    一、提高水生態(tài)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。德國很多原本生態(tài)環(huán)境已經(jīng)得到很大改善的地表水依然被定義為未達(dá)標(biāo),可見歐盟《水框架指令》要求很高,其目的就是要敦促成員國不斷采取措施加強(qiáng)地表水生態(tài)環(huán)境管理。由于我國標(biāo)準(zhǔn)與歐盟存在差距,建議我國適時(shí)適當(dāng)提高地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),倒逼農(nóng)業(yè)、工業(yè)綠色生產(chǎn)及人居綠色生活與消費(fèi),確保有效提高地表水生態(tài)環(huán)境水平。

    二、加快、強(qiáng)化落實(shí)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。建議我國繼續(xù)加強(qiáng)污染物排放監(jiān)管,建立健全環(huán)境稅征收及排污許可制度實(shí)施保障體系,確保經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段發(fā)揮應(yīng)有作用。

    三、加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)合作。水生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)生活的方方面面,仍然需要生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、交通運(yùn)輸部等多個(gè)部門之間協(xié)調(diào)溝通,建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,形成水生態(tài)環(huán)境管理合力。

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