全球海洋環(huán)境治理的挑戰(zhàn)與思考

戴 瑛 ， 周景行

（1.國(guó)家海洋信息中心，天津 300171；2.中國(guó)海洋大學(xué)，山東 青島 266100；3.大連海洋大學(xué)，遼寧 大連 116023）

引 言

自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）簽署三十多年以來(lái)，海洋環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，這就對(duì)全球海洋治理提出了新的挑戰(zhàn)。全球各個(gè)區(qū)域的海洋環(huán)境基于海水的流動(dòng)性，成了一個(gè)整體，對(duì)于海洋環(huán)境的治理包括國(guó)家管轄范圍內(nèi)和管轄范圍外海洋區(qū)域。加強(qiáng)全球海洋治理，需要各國(guó)在遵守《公約》的前提下通力合作，但是現(xiàn)行《公約》關(guān)于海洋環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，能否適用于當(dāng)下全球海洋環(huán)境發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)？

20世紀(jì)70年代，海洋污染被視為海洋環(huán)境所面臨的最大威脅。因此，《公約》第十二部分大多數(shù)環(huán)保條款與污染相關(guān)，其內(nèi)容主要是建立全球海洋環(huán)境治理與保護(hù)的框架，為未來(lái)制定更詳細(xì)的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)奠定良好的基石。

世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上討論了有關(guān)海洋退化、海洋生態(tài)環(huán)境失衡等問(wèn)題，《21世紀(jì)議程》的第十七章集中反映了世界各國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)不力這一現(xiàn)狀的不滿，并且呼吁各國(guó)對(duì)海洋管理實(shí)施新方法。在經(jīng)過(guò)各國(guó)對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)做出一系列努力之后，國(guó)家管轄范圍內(nèi)海洋環(huán)境的保護(hù)得到了改善，但是由于沒(méi)有達(dá)成合意而使得各國(guó)之間未能建立有效的合作機(jī)制，因此在公海以及國(guó)家管轄范圍外海底區(qū)域沒(méi)能實(shí)行有效的管理。

人類(lèi)的活動(dòng)是導(dǎo)致海洋環(huán)境惡化的主要原因。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，人類(lèi)活動(dòng)制造出了大量的二氧化碳以及其他有毒有害氣體，海洋僅吸收了所有人為碳排放量的25%～30%，剩余約80%的熱量被釋放到全球系統(tǒng)中，而其他有毒有害氣體還會(huì)與海水發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，引發(fā)全球海洋變暖，酸性增強(qiáng)，海平面上升，洋流變向的狀況，從而使得海洋中的低氧區(qū)域不斷擴(kuò)張（因?yàn)闇嘏乃趿康停?，水分層現(xiàn)象更加明顯，從而對(duì)海洋生物的生存環(huán)境造成負(fù)面影響，因此生態(tài)系統(tǒng)會(huì)遭到難以逆轉(zhuǎn)的破壞，其復(fù)原力也會(huì)逐漸被削弱。

然而，一些積極的跡象表明，全球社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到了保持良好海洋環(huán)境的價(jià)值和采取必要措施以保全海洋環(huán)境的必要性。世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（里約+20峰會(huì)）上也做出了相應(yīng)承諾②保護(hù)并恢復(fù)海洋和海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康、生產(chǎn)力和生態(tài)恢復(fù)力，以維持其生物多樣性，使當(dāng)代和后代能達(dá)成對(duì)海洋的保護(hù)和可持續(xù)利用，依照國(guó)際法，在管理對(duì)海洋環(huán)境有所影響的活動(dòng)上，有效地實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方法和預(yù)防性措施，履行可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)方面。。近年來(lái)，越來(lái)越多的政府呼吁在《公約》的框架下對(duì)話磋商，以加強(qiáng)國(guó)家管轄范圍外海域可持續(xù)利用并且促進(jìn)國(guó)際海域管理的合作。該項(xiàng)目將針對(duì)五個(gè)問(wèn)題進(jìn)行討論：1）基礎(chǔ)管理措施，包括海洋保護(hù)區(qū)；2）環(huán)境影響評(píng)估；3）海洋遺傳資源，包括與惠益共享相關(guān)的問(wèn)題；4）能力建設(shè)；5）技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

1 公約》中關(guān)于海洋環(huán)境條款的概述

海洋環(huán)境的條款在《公約》中占有重要地位。海洋環(huán)境得到良好保護(hù)是進(jìn)一步開(kāi)發(fā)海洋資源的前提和保障，如果海洋環(huán)境受到破壞，可供開(kāi)采的自然資源也會(huì)減少，不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)貧夂?，還會(huì)對(duì)海洋沿岸的周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。

正如《公約》規(guī)定，各國(guó)均有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，而這些義務(wù)又可以細(xì)化分為不同層次的保護(hù)與執(zhí)行的具體方法。

1.1 合作與援助

海洋是一個(gè)整體，為了更好地保護(hù)海洋，需要世界各國(guó)通力合作，加強(qiáng)在海洋環(huán)境保護(hù)層面的全球性與區(qū)域性的合作。合作的內(nèi)容包括有關(guān)國(guó)際組織對(duì)于海洋環(huán)境可能或已經(jīng)遭受污染盡到通知義務(wù)，在海洋遭受污染后各國(guó)應(yīng)與國(guó)際組織積極合作，制定應(yīng)急計(jì)劃并交流研究方案與資料，制訂合理適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施[1]。

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的技術(shù)援助，包括但不限于為其訓(xùn)練科學(xué)技術(shù)人員，提供必要裝備與設(shè)施等。同時(shí)還要給予其在各國(guó)際組織上的優(yōu)惠待遇，如對(duì)有關(guān)款項(xiàng)和技術(shù)援助的分配以及對(duì)各該組織專(zhuān)門(mén)服務(wù)的利用③《公約》第192、193、197、198、199、200、202、203條。④《公約》第204、205、206條。

1.2 監(jiān)測(cè)與環(huán)評(píng)

簽署《公約》的各國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)以及對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)制作相關(guān)報(bào)告，并將報(bào)告及時(shí)送交相關(guān)部門(mén)，以便其對(duì)環(huán)境治理與保護(hù)及時(shí)做出決定、出臺(tái)相關(guān)政策。對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)意味著各國(guó)應(yīng)在不損害他國(guó)合法利益的前提下用符合標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)方法分析海洋環(huán)境，依據(jù)監(jiān)測(cè)取得的數(shù)據(jù)制作環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告，定期向國(guó)際組織上交并公開(kāi)④。

在國(guó)際海洋的環(huán)境治理過(guò)程中，對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)以及依據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果做出準(zhǔn)確、可靠的評(píng)價(jià)報(bào)告是環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。監(jiān)測(cè)的手段主要包括在海洋深處安置傳感器，在海面上航行的船只安排一定的調(diào)查任務(wù)，還可以通過(guò)高空布局的衛(wèi)星、航空傳感器等方法收集相關(guān)的海洋數(shù)據(jù)，通過(guò)計(jì)算機(jī)進(jìn)行分析、梳理，將結(jié)果交由專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行海洋環(huán)境的評(píng)價(jià)，制作環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告。簽署《公約》的各國(guó)應(yīng)不侵犯他國(guó)的海域權(quán)利，在收集環(huán)境數(shù)據(jù)時(shí)對(duì)海洋環(huán)境不造成污染，及時(shí)準(zhǔn)確地做出環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告[2]。

1.3 海洋環(huán)境的國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際規(guī)則

海洋環(huán)境的污染主要有幾大來(lái)源：陸地、國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海底活動(dòng)、傾倒、船只、“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)、大氣層。不同的污染源有不同的立法標(biāo)準(zhǔn)。其中，陸地、國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海底活動(dòng)以及傾倒所造成的污染更加側(cè)重于國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，各國(guó)應(yīng)采取必要措施以減少、控制這種污染，并且在區(qū)域一級(jí)協(xié)調(diào)政策，與國(guó)際組織通力合作，制定程序與制度，并且這些制度需要定期檢查與更新⑤《公約》第207、208、209、210條。。

而對(duì)于船只“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)與大氣層造成的污染，考慮到這種污染的流動(dòng)性強(qiáng)，相關(guān)立法更需要側(cè)重于國(guó)際層面，各國(guó)不僅需要加強(qiáng)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法的標(biāo)準(zhǔn)與水平，更需要考慮其他因素，如對(duì)行使無(wú)害通過(guò)權(quán)的船只數(shù)量的控制以及對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域的界限劃分應(yīng)當(dāng)更加清晰⑥《公約》第211、212條。。

1.4 各國(guó)減少污染源措施的執(zhí)行

針對(duì)不同來(lái)源的污染，各國(guó)需要制訂不同的與之相匹配的法律法規(guī)，主要的污染源包括：陸地、不合理的海底活動(dòng)、大氣層的污染、海難以及傾倒。而即便針對(duì)同一污染，如傾倒污染，一國(guó)在處于不同的地位時(shí)也有不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于傾倒等來(lái)源的污染，《公約》明確規(guī)定了歸責(zé)原則，如對(duì)于在領(lǐng)海與專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架上的傾倒，應(yīng)由該沿海國(guó)執(zhí)行；對(duì)于懸掛旗籍國(guó)或已登記船只的傾倒應(yīng)由該旗籍國(guó)執(zhí)行，對(duì)于在任何國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)或在其岸外設(shè)施裝載廢料或其他物質(zhì)的行為，應(yīng)由該國(guó)執(zhí)行⑦《公約》第217條。。

面對(duì)同一種來(lái)源的污染，各國(guó)處于不同的地位時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任也不盡相同，所承擔(dān)的責(zé)任范圍《公約》有較為清晰的劃分。

首先，船旗國(guó)應(yīng)當(dāng)確保懸掛其國(guó)旗或者在本國(guó)登記的船只符合安全標(biāo)準(zhǔn)，以防止發(fā)生海難等事故從而造成海洋環(huán)境污染，在船只達(dá)到設(shè)計(jì)、建造以及人員配備的標(biāo)準(zhǔn)之前，沿海國(guó)應(yīng)禁止該船出海航行。船旗國(guó)在調(diào)查該船只的違法行為時(shí)，有權(quán)向其他有關(guān)國(guó)家請(qǐng)求協(xié)助，而其他國(guó)家有義務(wù)滿足其合理請(qǐng)求，在確定該船只有違法行為時(shí)，船旗國(guó)的懲罰應(yīng)當(dāng)足夠嚴(yán)厲，并且做到嚴(yán)格執(zhí)法。

其次，對(duì)于港口國(guó)⑧港口國(guó)，即當(dāng)船只位于一國(guó)的港口或者岸外設(shè)施時(shí)，該國(guó)即為港口國(guó)。，當(dāng)有足夠證據(jù)證明停泊在港口國(guó)所管轄范圍內(nèi)的船只有違法的排放行為，此時(shí)港口國(guó)有權(quán)提起司法程序或者進(jìn)行調(diào)查?！豆s》規(guī)定，港口國(guó)依據(jù)調(diào)查記錄應(yīng)當(dāng)將船只移交船旗國(guó)，案件的證據(jù)、記錄等資料以及相關(guān)證書(shū)與擔(dān)保應(yīng)當(dāng)在這種情況下一并移交，轉(zhuǎn)交后港口國(guó)不再參與該司法程序。

最后，關(guān)于沿海國(guó)，該類(lèi)型的管轄國(guó)范圍遠(yuǎn)大于港口國(guó)，當(dāng)排放污染的船只位于一國(guó)港口、岸外設(shè)施，或有明顯依據(jù)認(rèn)為該船只航行于一國(guó)領(lǐng)海之內(nèi)，或者是在一國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，該船只排放造成的污染或者是對(duì)該國(guó)的自然資源造成損害或是有潛在威脅的，沿海國(guó)有權(quán)對(duì)該船只進(jìn)行檢查或者提起司法程序，包括對(duì)船只進(jìn)行拘留。

一言以蔽之，面對(duì)不同類(lèi)型、不同程度的污染，合法權(quán)益受到實(shí)際損害或者受到潛在威脅的國(guó)家，均有權(quán)采取相關(guān)的執(zhí)行措施，以保障其海洋環(huán)境的穩(wěn)定。

1.5 保障措施

總體來(lái)說(shuō)，保障辦法的宗旨可以概括為以下幾種：便利司法程序，僅為明確標(biāo)識(shí)為政府服務(wù)和授權(quán)的船舶與飛機(jī)可以行使，以及在行使權(quán)力時(shí)要盡量避免不良后果以及遵循合理程序⑨《公約》第223、224、225、226條。。

在對(duì)外國(guó)船只進(jìn)行調(diào)查時(shí)，不得有任何形式上的歧視，要確保有充足的證據(jù)，且要在不妨礙船只適航性的前提下進(jìn)行調(diào)查，在提供適當(dāng)擔(dān)保后要迅速對(duì)船只予以釋放，在司法程序終結(jié)后，沿海國(guó)應(yīng)發(fā)還任何相關(guān)擔(dān)保⑩《公約》第227、228條。。

在對(duì)外國(guó)船只采取措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知船旗國(guó)和任何相關(guān)國(guó)家，且針對(duì)領(lǐng)海外污染，措施僅限于罰款，在領(lǐng)海內(nèi)故意造成污染的除外，要尊重被告的公認(rèn)權(quán)利11○○《公約》第230、231條。。

該公約不影響因海洋環(huán)境污染造成損失而提起的民事訴訟12○○《公約》第229條。。

針對(duì)冰封區(qū)域，由于其獨(dú)特嚴(yán)寒氣候與脆弱生態(tài)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有最可靠的科學(xué)基礎(chǔ)上制定法律法規(guī)，以保證生態(tài)穩(wěn)定13○○《公約》第234條。。

1.6 歸責(zé)原則

各國(guó)均有保全海洋環(huán)境的義務(wù)，對(duì)于在其管轄范圍內(nèi)自然人或法人遭受的損害，可以依法提起申訴或要求其他救濟(jì)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)損害的補(bǔ)償，各國(guó)應(yīng)通力合作，估算損失，解決爭(zhēng)端14○○《公約》第235條。。

《公約》關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，不適用于任何軍艦、海軍輔助船以及其他為政府服務(wù)的船只或飛機(jī)，但各國(guó)應(yīng)確保在合理可行范圍內(nèi)使用這種船只與飛機(jī)15○○《公約》第236條。。

2 《公約》第十二部分規(guī)定的揚(yáng)棄與BBNJ的延續(xù)性

2.1 《公約》的可取之處

目前，國(guó)際上有觀點(diǎn)認(rèn)為，各國(guó)應(yīng)當(dāng)在《公約》框架下簽署實(shí)施全球海洋環(huán)境治理的協(xié)定，因?yàn)椤豆s》的環(huán)保條款有很多優(yōu)點(diǎn)，國(guó)際社會(huì)正在進(jìn)行的BBNJ協(xié)定可以以其為基礎(chǔ)，對(duì)其缺陷以及法律空白加以修補(bǔ)。《公約》環(huán)保條款的可取之處包括以下六方面。

2.1.1 明確海洋保護(hù)和保全的首要任務(wù)

《公約》首次在法律層面明確地規(guī)定了各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)16○○《公約》第192條。。這個(gè)任務(wù)在第194、195條中得到了具體的闡述，各國(guó)應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行《公約》所規(guī)定的保護(hù)海洋環(huán)境，對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行檢測(cè)以及將所排放的污染控制在標(biāo)準(zhǔn)以?xún)?nèi)的義務(wù)。與此同時(shí)，各國(guó)可采取必要的措施，保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及對(duì)衰竭、受威脅的資源或有滅絕危險(xiǎn)的物種的生存環(huán)境進(jìn)行必要的修護(hù)和改善。

2.1.2 全面覆蓋各種形式的污染源

《公約》規(guī)定的管理范圍首次覆蓋了各種來(lái)源的污染，《公約》號(hào)召各國(guó)采取必要措施防止、減少以及控制從陸地、船只、海底活動(dòng)、大氣層或通過(guò)大氣層或由于傾倒而造成的海洋污染17○○《公約》第194條。?！豆s》還強(qiáng)調(diào)，各國(guó)要防止使用新技術(shù)或引進(jìn)外來(lái)的新物種時(shí)造成海洋污染，達(dá)成這一目標(biāo)要求各簽約國(guó)在計(jì)劃使用新技術(shù)或者引進(jìn)外來(lái)物種時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)查研究，進(jìn)行充分的學(xué)習(xí)，為可能發(fā)生的一切狀況做好準(zhǔn)備。同時(shí)，對(duì)于可能進(jìn)入其環(huán)境治理管轄范圍內(nèi)的船只等交通工具進(jìn)行檢查以防止意外的外來(lái)物種入侵，以免對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡造成破壞。并且，不能將損害或危險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給其他國(guó)家，更不能在治理一種污染的同時(shí)將此種污染轉(zhuǎn)變成另一種污染18○○《公約》第195、196條。。

2.1.3 明確全球和地區(qū)層面開(kāi)展合作的職責(zé)劃分

《公約》對(duì)所有簽約國(guó)家應(yīng)當(dāng)在全球范圍內(nèi)合作提出了要求，并對(duì)這一合作所應(yīng)達(dá)到的廣度與深度進(jìn)行了較為明晰的界定。《公約》要求各國(guó)在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域基礎(chǔ)上，制定保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并考慮本國(guó)所管轄海域的獨(dú)有區(qū)域特征?！豆s》在職責(zé)劃分層面上還包括了各國(guó)在海洋污染研究方面開(kāi)展合作的責(zé)任，以及建立以科學(xué)調(diào)研為基礎(chǔ)的海洋污染預(yù)防、控制和減少標(biāo)準(zhǔn)19○○《公約》第200、201條。。

2.1.4 作為發(fā)展中國(guó)家提供科技援助的強(qiáng)有力條款

各國(guó)可以直接或者通過(guò)主管科技援助的國(guó)際組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)支持與援助，以實(shí)現(xiàn)共同保護(hù)和保全海洋環(huán)境的目標(biāo)，并且這一舉措可以有效防止、減少和控制海洋污染。發(fā)展中國(guó)家在獲得有關(guān)款項(xiàng)和技術(shù)援助的分配時(shí)有優(yōu)惠待遇20○○《公約》第202、203條。。《公約》的這一作用保證了發(fā)展中國(guó)家有同樣的能力與發(fā)達(dá)國(guó)家共同在合理開(kāi)發(fā)海洋資源的同時(shí)也負(fù)擔(dān)起對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的責(zé)任。

2.1.5 提出對(duì)計(jì)劃活動(dòng)的事先評(píng)估及持續(xù)監(jiān)測(cè)的要求

各國(guó)應(yīng)主動(dòng)監(jiān)視其所準(zhǔn)許或從事的任何活動(dòng)的影響，以便確定這些活動(dòng)是否可能對(duì)海洋環(huán)境造成污染或者其他持久的不利影響。對(duì)污染的風(fēng)險(xiǎn)或影響的預(yù)先監(jiān)測(cè)和評(píng)估是采取一切必要措施的重要組成部分21○○《公約》 第204、205、206條。，只有做到未雨綢繆才有可能在污染排放或者是對(duì)海洋環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響之前做出合理的對(duì)應(yīng)措施。

2.1.6 針對(duì)國(guó)家義務(wù)和執(zhí)行力（包括港口國(guó)、沿海國(guó)和船旗國(guó)）的具體條例

《公約》集中討論了實(shí)施和保障措施，這一重點(diǎn)在于試圖平衡沿海國(guó)的權(quán)利以保護(hù)其環(huán)境與海洋國(guó)家在無(wú)阻礙航行中的利益22○○《公約》第213-233條。。只有當(dāng)權(quán)利國(guó)的合法權(quán)益得到保障，該國(guó)才有可能主動(dòng)履行其在海洋環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，是《公約》重點(diǎn)平衡的目標(biāo)。

2.2 《公約》的弊端

《公約》之所以被視為“海洋憲法”，是因?yàn)樗墙?jīng)過(guò)長(zhǎng)期的國(guó)際談判而實(shí)現(xiàn)的國(guó)際性條約，雖然在當(dāng)時(shí)《公約》已然構(gòu)建了一個(gè)較為完善的海洋法律框架，但是同時(shí)它也因?yàn)椴豢杀苊獾臍v史局限性而遺留下了一些顯著的紕漏和不足，這些缺陷不僅破壞了海洋環(huán)境的保護(hù)和保全進(jìn)程，還損害了海洋可持續(xù)發(fā)展的潛力[3]。

第一，《公約》對(duì)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)規(guī)定不夠明確，這一問(wèn)題直接導(dǎo)致《公約》所規(guī)定的保護(hù)海洋環(huán)境等義務(wù)由各國(guó)實(shí)施得并不徹底，使得國(guó)家管轄范圍外的海底區(qū)域自然環(huán)境不斷惡化，生物多樣性遭到破壞。同時(shí)，《公約》針對(duì)保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)及易危物種的棲息地所采取的措施過(guò)少?！豆s》的分區(qū)辦法是基于距離海岸的距離做出的，雖然這種方法對(duì)于分配國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)有重要作用，但是這種方法未能認(rèn)識(shí)到跨越、遷徙到國(guó)家管轄范圍外海底區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)或物種的連接性，也未認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)和物種的脆弱性，從而使得各國(guó)在落實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境等政策的時(shí)候只將目光局限于本國(guó)所管轄的范圍之內(nèi)，而忽視了國(guó)家管轄范圍之外的生態(tài)環(huán)境狀況，使大片的國(guó)際海洋區(qū)域成為海洋環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。

第二，《公約》雖然對(duì)很多常見(jiàn)的海洋問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定并為相關(guān)執(zhí)法提供了法律依據(jù)，但是在許多細(xì)分層次上仍然存在大量的法律空白，例如對(duì)海洋生物多樣性以及生物遺傳資源等重要問(wèn)題沒(méi)有提供確切的保護(hù)與保全方案，而相關(guān)的國(guó)際間協(xié)定也不夠完善，這使得《公約》有時(shí)難以在實(shí)踐中加以應(yīng)用。各國(guó)對(duì)《公約》海洋污染的重視意味著人們對(duì)保護(hù)生物多樣性所面臨的威脅的擔(dān)憂已經(jīng)顯露出來(lái)，國(guó)際上保護(hù)生物多樣性的協(xié)議——1992年《生物多樣性公約》，明確地將海洋生物多樣性的組成部分排除在國(guó)家管轄權(quán)之外，因此它的工具性在諸多受保護(hù)地區(qū)的應(yīng)用就被削弱了。

第三，《公約》所提供的革新化方法有逐漸產(chǎn)生不利影響的潛在威脅，這一威脅使得許多活動(dòng)都有可能在缺乏監(jiān)管的情況下造成嚴(yán)重的不利影響，例如海上石油和天然氣的開(kāi)發(fā)，海底電纜和管道鋪設(shè)，海洋科學(xué)研究，生物勘探，近海水產(chǎn)養(yǎng)殖，深海旅游和地球工程等，這些看似有利無(wú)害的開(kāi)采活動(dòng)很有可能因?yàn)橄嚓P(guān)科學(xué)技術(shù)不夠成熟、雇傭人員不夠?qū)I(yè)、配置設(shè)備未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)而造成海洋污染，從而破壞海洋環(huán)境的穩(wěn)定。

第四，《公約》在全球和地區(qū)基礎(chǔ)上開(kāi)展合作的責(zé)任分配不均衡，這種不均衡分配留下了許多地理上的管轄空白。現(xiàn)存的十八個(gè)地區(qū)性海洋項(xiàng)目中，只有4個(gè)包含了國(guó)家管轄范圍外的海底區(qū)域，這些區(qū)域大多數(shù)止于離岸200海里的海洋區(qū)域。因此大部分國(guó)家管轄范圍外海底區(qū)域缺乏組織來(lái)促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)保護(hù)措施。并且，《公約》沒(méi)有詳細(xì)的在跨部門(mén)組織、跨地區(qū)、或在公海的水體和海床之間進(jìn)行整合管理的規(guī)定，這些管轄上的空白會(huì)導(dǎo)致大面積的海洋區(qū)域處于無(wú)序、不穩(wěn)定的狀態(tài)，這些區(qū)域的海洋環(huán)境與生物多樣性會(huì)因?yàn)槿狈芾矶媾R著極大的威脅，而因此造成的損害依然會(huì)波及周邊沿海國(guó)家甚至對(duì)全球氣候產(chǎn)生負(fù)面影響。

第五，與國(guó)家管轄范圍外海底區(qū)域相關(guān)的科學(xué)和技術(shù)援助資金嚴(yán)重不足，這一窘境使得各國(guó)在履行其海洋環(huán)境保護(hù)的義務(wù)時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法不力甚至是放任自流的情形。即使是來(lái)自全球環(huán)境基金的資金，相關(guān)組織往往也只是重點(diǎn)關(guān)注漁業(yè)，而忽視了通過(guò)對(duì)海洋科學(xué)、技術(shù)轉(zhuǎn)移或其他建筑能力投資，對(duì)整體海洋環(huán)境進(jìn)行綜合保護(hù)和管理。目前的資金總數(shù)對(duì)于整合海洋環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)來(lái)說(shuō)只是杯水車(chē)薪，而僅僅只是節(jié)省現(xiàn)有的各方面開(kāi)支遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)整體海洋環(huán)境進(jìn)行全面整合的需要，而如何爭(zhēng)取到更多的資金也成為各國(guó)各相關(guān)執(zhí)法部門(mén)、環(huán)保組織的難題。

第六，《公約》只是提供了一個(gè)整體對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行整合的框架，仍然缺乏對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的常見(jiàn)規(guī)則，這需要世界各國(guó)進(jìn)行進(jìn)一步的磋商，制定更加詳細(xì)的計(jì)劃，而未能及時(shí)做出相應(yīng)的對(duì)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估的規(guī)則可能對(duì)國(guó)家管轄范圍外海底區(qū)域造成嚴(yán)重的不利影響。

第七，預(yù)防性原則和生態(tài)系統(tǒng)方法并未包含在《公約》內(nèi)，雖然這兩者后來(lái)并入了1995年《聯(lián)合國(guó)魚(yú)群協(xié)定》，這也是《公約》的巨大法律空白，如何將《聯(lián)合國(guó)魚(yú)群協(xié)定》更好地作為實(shí)施公約的工具，更加高效地為其所用，也是值得關(guān)注與討論的問(wèn)題[4]。

最后，《公約》中依賴(lài)船旗國(guó)作為深海海洋環(huán)境法的主要執(zhí)行者，這一要求并未使更多的國(guó)家自覺(jué)實(shí)行國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，雖然這些國(guó)家的船只的確懸掛了旗幟，但是這些國(guó)家缺乏能力和意愿按照國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)行事。國(guó)際海事組織正通過(guò)強(qiáng)制的船旗國(guó)審計(jì)方案來(lái)處理這個(gè)問(wèn)題，但是這個(gè)方案不適用于深海漁業(yè)，傾倒和其他活動(dòng)，而對(duì)漁業(yè)資源的利用以及傾倒等造成的污染也是實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境綜合管理極其重要一環(huán)。

3 全球海洋治理的挑戰(zhàn)與BBNJ

實(shí)現(xiàn)海洋健康可持續(xù)發(fā)展、提高海洋生產(chǎn)力和恢復(fù)力所面臨的挑戰(zhàn)日益加劇，為了積極地應(yīng)對(duì)，《公約》框架中現(xiàn)存的這些不足和缺陷應(yīng)該得到修復(fù)。與其放棄《公約》，還不如盡可能地從經(jīng)驗(yàn)中吸取教訓(xùn)，更新并完善相關(guān)的框架。

就地區(qū)層面來(lái)說(shuō)，《公約》在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的支持下，很大程度上推動(dòng)了區(qū)域海洋項(xiàng)目的擴(kuò)展。最初，很多項(xiàng)目?jī)H僅針對(duì)石油污染的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)，但現(xiàn)在海洋環(huán)境保護(hù)組織以及相關(guān)部門(mén)更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)海洋退化和生物多樣性的擔(dān)憂，對(duì)問(wèn)題關(guān)注的這一轉(zhuǎn)變也要求相關(guān)法律應(yīng)同時(shí)進(jìn)行進(jìn)一步的解釋與完善。目前為止，許多國(guó)家與地區(qū)已經(jīng)積極地參與到完善《公約》的法律框架這一行動(dòng)中來(lái)，例如，1992年《奧斯陸-巴黎公約》就傾倒和路基排放達(dá)成兩項(xiàng)協(xié)定，以將生態(tài)系統(tǒng)方法、預(yù)防性方法和污染者付費(fèi)原則等現(xiàn)代治理理念納入框架中來(lái)。1998年《奧斯陸-巴黎公約》再次更新時(shí)增加了一個(gè)新的附錄，并增加了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，并且所管轄的范圍也擴(kuò)大至覆蓋了所有人類(lèi)活動(dòng)。1976年《巴塞羅那保護(hù)地中海防止污染公約》也把關(guān)注點(diǎn)從之前的污染問(wèn)題轉(zhuǎn)向了更廣的環(huán)境保護(hù)和生物多樣性方面。

這些地區(qū)性的協(xié)議都是基于《公約》的條款、1992年《里約熱內(nèi)盧宣言》和《21世紀(jì)議程》第十七章而簽署，這些協(xié)議還受到了1992年《生物多樣性公約》的啟發(fā)；它們?cè)?002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上也對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境這一目標(biāo)做出了回應(yīng)，即完善以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的和具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

在2017年3月26日至4月7日期間，國(guó)家管轄海域外生物多樣性（以下簡(jiǎn)稱(chēng)BBNJ）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定第三次預(yù)委會(huì)在美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行。會(huì)議旨在《公約》框架下，就BBNJ問(wèn)題擬定相關(guān)草案要點(diǎn)，本次會(huì)議共有100多個(gè)《公約》成員國(guó)參加。

BBNJ協(xié)定討論問(wèn)題的框架相對(duì)清晰，BBNJ協(xié)定的管理對(duì)象是重要的討論對(duì)象，但是無(wú)論討論如何開(kāi)展與進(jìn)行，最終的談判結(jié)果都不能影響參加《公約》或任何相關(guān)協(xié)議的締約國(guó)和非締約國(guó)在這些法律文件中的地位，這意味著談判必須符合《公約》宗旨，談判結(jié)果不能破壞《公約》的平衡與完整性，更不能減損各國(guó)依照《公約》享有的航行、科研以及采集海洋資源、收集海洋數(shù)據(jù)的權(quán)利，這一要求極大地體現(xiàn)了完善《公約》框架的信念與決心。

BBNJ協(xié)定主要的管理范圍主要聚焦于海洋生物遺傳資源以及海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)及其利用上，這很好地彌補(bǔ)了《公約》對(duì)于海洋生物資源相關(guān)規(guī)定的空白，然而這一次談判并沒(méi)有很好地解決海洋生物資源的問(wèn)題，這也說(shuō)明了如果想要真正完善相關(guān)協(xié)議、將各種海洋資源公平分配，不僅需要各地區(qū)在相關(guān)協(xié)議中自覺(jué)履行義務(wù)，更需要對(duì)《公約》所規(guī)定的環(huán)境相關(guān)條款有著更深的理解，不斷對(duì)《公約》進(jìn)行補(bǔ)充、完善甚至是突破。

同樣，《公約》中有關(guān)對(duì)高度遷徙和跨區(qū)魚(yú)類(lèi)保護(hù)的一般條款在1995年《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)資源協(xié)定》中得到了詳細(xì)說(shuō)明。這個(gè)實(shí)施協(xié)議以具有法律約束力的形式，接受了1992年里約對(duì)預(yù)防措施、生態(tài)系統(tǒng)的最小化和海洋生物多樣性保護(hù)的承諾。這一協(xié)定為區(qū)域漁業(yè)管理制定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，為許多地區(qū)漁業(yè)管理組織打開(kāi)了民間社會(huì)參與的大門(mén)，通過(guò)聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)資源審查會(huì)議，允許有民眾參與的不間斷全球監(jiān)督，意味著將有更多的個(gè)體參與到《公約》所要求的監(jiān)督活動(dòng)中來(lái)，使《公約》的規(guī)定得到更好的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境整體進(jìn)行整合的目標(biāo)更近一步。

4 結(jié) 語(yǔ)

在《公約》的環(huán)境相關(guān)的條款下達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議，并自覺(jué)遵守這些協(xié)議是迄今為止在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展的最可靠和最有效的途徑。這些協(xié)議可以到用諸如海洋保護(hù)區(qū)、累積影響評(píng)估和戰(zhàn)略規(guī)劃等手段對(duì)海洋環(huán)境加以治理，這些協(xié)議也可以將這些不同層面的問(wèn)題整合到《公約》提供的總體框架中。簡(jiǎn)而言之，這一方法可能使《公約》繼續(xù)作為一個(gè)靈活而穩(wěn)健的框架，在未來(lái)30年內(nèi)成功應(yīng)對(duì)全球海洋管理不斷升級(jí)的挑戰(zhàn)。