放活宅基地

丁愛波

1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，我國將探索農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地及農(nóng)房使用權(quán)“三權(quán)分置”。

實際上，關(guān)于宅基地制度的改革動向在去年就已經(jīng)釋放出了相當(dāng)強烈的信號。2017年11月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議提出，拓展宅基地制度改革試點范圍，已經(jīng)有了前期的實踐基礎(chǔ)，要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。

關(guān)于宅基地改革，歷來是兩種觀點的交鋒。

一種認(rèn)為不準(zhǔn)動，理由是：從經(jīng)濟(jì)屬性上，宅基地屬于村集體的福利，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得，不能進(jìn)入市場。

一種觀點認(rèn)為要變，因為在城市化地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部，宅基地已經(jīng)資本化、市場化，農(nóng)民早已利用城市化機會蓋廠房、蓋房子租給外來人口。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)”中的使用權(quán)就是指的流轉(zhuǎn)。全國國土資源工作會議提出，將使用權(quán)與所有權(quán)分置，簡單來說就是宅基地將可以通過出租的形式轉(zhuǎn)移給他人建設(shè)房屋或者直接居住。

但姜大明同時強調(diào)，城里人到農(nóng)村買宅基地口子不開，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院、私人會館。

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，我國農(nóng)民工數(shù)量為2.8億，同時，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.7億，且每年均在增長。外出農(nóng)民工中，由于戶籍和所在地分離，會導(dǎo)致家鄉(xiāng)宅基地的部分空置，也即浪費了“使用權(quán)”。尤其是一些地處偏遠(yuǎn)的宅基地不再被使用，人走樓空，有的甚至成為危房，安全都難以保障，處于一種“衰而不亡”的狀態(tài)。

在現(xiàn)有《土地管理法》修改中，宅基地使用權(quán)是目前的難點?，F(xiàn)有立法在宅基地使用權(quán)的理解上，未能區(qū)分成員權(quán)和使用權(quán)。這種規(guī)制模式在一定程度上導(dǎo)致以成員權(quán)的身份性為理由，禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化資源配置。

此次會議提出，我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。無疑將會給沉睡多年的鄉(xiāng)村閑置宅基地和農(nóng)房打上一針“興奮劑”。

宅基地制度改革之所以取得突破性進(jìn)展，原因是城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，如果宅基地制度不跟上，農(nóng)村下一步的問題解決，農(nóng)民財產(chǎn)的實現(xiàn)，都會面臨非常大的障礙。

中央財經(jīng)大學(xué)教授路乾曾表示：農(nóng)民有地而貧窮，城里人沒地但富裕，這種不合常理的現(xiàn)象，根源在土地制度，是土地產(chǎn)權(quán)和市場的殘缺，要真正解決問題，還需從觀念、制度入手。

可以預(yù)見的是，宅基地制度改革將重新構(gòu)建新一代農(nóng)民與土地以及城市的關(guān)系。不論是將自己的宅基地拿出來流轉(zhuǎn)，還是自愿退出宅基地，他們和城市的聯(lián)結(jié)都會越來越緊密，這是一個趨勢。而人口從農(nóng)村涌入城市，原本也是世界城市化發(fā)展的基本規(guī)律，一位社會學(xué)家曾經(jīng)寫道，“昨天那些陌生的鄉(xiāng)村人口與外來移民，不但會成為今天的都市商人，更將成為明天的專業(yè)人士與政治領(lǐng)袖。沒有這樣的變化，都市就會停滯而死亡”。

顯然，當(dāng)下在探討宅基地制度改革以及其他鄉(xiāng)村問題的時候，目光不能局限于鄉(xiāng)村，還必須思考另一個問題：如何推動已離開土地的鄉(xiāng)村人口更好地融入城市，在城市里同樣找到上升的途徑。這似乎是兩個不同的問題，其實只是一個問題的兩個方面而已。endprint