加州大氣質(zhì)量管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和籌資

凱瑟琳·威瑟斯彭（Catherine Witherspoon）

凱瑟琳·威瑟斯彭：美國加州空氣資源局前局長

一、基本情況

分工/管理機關(guān)。加州空氣資源委員會（the State Air Resources Board，ARB或CARB）和35個地方大氣污染控制區(qū)（Local Air Pollution Control Districts，APCDs）分別承擔了加州空氣污染控制的職責。空氣資源委員會負責機動車輛、燃料和消費品領(lǐng)域的空氣污染控制工作，而地方大氣污染控制區(qū)則負責工業(yè)設(shè)施的空氣污染控制工作。但是，作為根據(jù)州和聯(lián)邦法律設(shè)立的主要部門，空氣資源委員會也對大氣污染控制區(qū)擁有監(jiān)管權(quán)力。加州和聯(lián)邦政府的關(guān)系是互惠的。空氣資源委員會受美國國家環(huán)保局權(quán)力的制約，同時還必須遵守環(huán)保局的指令。但是，加州是美國國家環(huán)保政策的試驗田，負責進行污染控制措施方面的創(chuàng)新。加州也依靠聯(lián)邦政府來履行其轄區(qū)以外污染源有關(guān)的職責（如機動車輛、飛機、海洋船舶等）。所以，在監(jiān)管方面，存在垂直的監(jiān)督關(guān)系和水平的伙伴關(guān)系（見圖1）。

跨政府合規(guī)（Cross-government Conformity）。聯(lián)邦《清潔空氣法》（The Federal Clean Air Act）要求，所有主要的建設(shè)和交通項目要遵守清潔空氣計劃。從法律意義上來說，必須全面考慮這些項目的排放狀況，而且排放的后果必須由其他減排措施來進行抵消。

對工業(yè)設(shè)施來說，在許可程序中一個設(shè)施某一時間點的抵消規(guī)模是固定的。對于交通污染源來說，合規(guī)的要求意味著各州、市、縣、區(qū)域規(guī)劃部門等必須協(xié)調(diào)一致地工作。他們需要使用相同的人口預(yù)測結(jié)果、經(jīng)濟模式、排放模式。他們也需要制定綜合戰(zhàn)略來管理經(jīng)濟增長、交通擁堵、大氣污染。長期以來，加州其他主要政府部門已經(jīng)被納入到大氣質(zhì)量管理進程之中。例如，加州能源委員會負責照明并保證燃料供應(yīng)充足。其與加州空氣資源委員會以及地方大氣污染控制區(qū)一起，協(xié)同制定電廠改造工作時間表來避免斷電。在煉油廠進行清潔燃料改造中，能源委員會也會提供類似的援助。

圖1 垂直和水平的空氣質(zhì)量管理系統(tǒng)

如果州和地方部門沒有成功地協(xié)同工作，而且由此導(dǎo)致空氣質(zhì)量規(guī)劃未能實現(xiàn)其目標，那么美國國家環(huán)保局將給主要工業(yè)污染源下達禁止建設(shè)令，而且還會扣發(fā)聯(lián)邦高速公路基金。

環(huán)保衛(wèi)士（Boots on the Ground）。加州目前的大氣污染控制相關(guān)工作人員人數(shù)超過3400人，表明該州每百萬居民中大氣質(zhì)量相關(guān)工作人員的比例為87%。這個數(shù)字包括州、地區(qū)、地方各級的所有政府空氣質(zhì)量工作人員，不包括研究員、認證實驗室和獨立污染源測試公司的工作人員、為私營企業(yè)工作的環(huán)保人員、大氣質(zhì)量領(lǐng)域的咨詢師和律師等。總的來說，加州大氣質(zhì)量領(lǐng)域的工作人員的數(shù)量可能是以上數(shù)量的兩至三倍。

聯(lián)邦的職責。2016年美國國家環(huán)保局80億美元的預(yù)算中有12%投向了空氣質(zhì)量領(lǐng)域，其余分別投向了水質(zhì)（52%）、土地保護（23%）、健康社區(qū)（例如有害廢棄物管理，約7%）以及環(huán)保執(zhí)法（6%）。在同一財年中，美國國家環(huán)保局有大約2500人從事大氣質(zhì)量工作，相當于平均每個州50人。他們主要的工作是制定國家標準，提供技術(shù)指導(dǎo)，評估各州表現(xiàn)，指導(dǎo)流動污染源和燃料污染的管理工作。美國國家環(huán)保局并不按比例分配資源。相反，聯(lián)邦政府環(huán)保人員的工作精力主要留給了優(yōu)先級最高的工作，目的就是為了滿足污染最嚴重的州的需求，或解決這些州的缺口問題。

預(yù)算增長趨勢。自20世紀60年代以來，空氣質(zhì)量預(yù)算資金保持了穩(wěn)定增長趨勢，這與法定授權(quán)任務(wù)的增加相符。隨著各項目成熟運行，空氣質(zhì)量預(yù)算資金在20世紀90年代保持了平衡。從那時開始，加州每年預(yù)算中有1.2%投入到了環(huán)保領(lǐng)域?？諝赓|(zhì)量資金占環(huán)保領(lǐng)域總預(yù)算的1/3，或相當于最近加州1800億美元預(yù)算的0.04%。過去20年間空氣質(zhì)量管理的運營成本相對穩(wěn)定。但是，根據(jù)經(jīng)濟健康狀況或選民批準的債券發(fā)行量，每年聯(lián)邦和加州的潔凈空氣津貼環(huán)比區(qū)別很大。2017-2018年加州未決預(yù)算包括一次性投入4.13億美元用于建設(shè)新的、先進的機動車污染排放測試設(shè)施。與不太富裕的州不同，加州并不依賴美國國家環(huán)保局的大氣質(zhì)量資金（加州的占比在5%以下），加州的地方空氣質(zhì)量控制區(qū)大部分是通過收取污染源費用和年度機動車注冊附加費來實現(xiàn)財務(wù)上的自給自足。

向多種手段框架轉(zhuǎn)型。1991年之前，加州空氣資源委員會作為單一職能部門運行，1991年后，加州空氣資源委員會被合并到了加州環(huán)境保護局（the California Environmental Protection Agency，Cal/EPA）之中，表明美國正向多種手段污染控制前進。除加州空氣資源委員會以外，加州環(huán)境保護局還包括負責水質(zhì)、農(nóng)藥監(jiān)管、有毒物質(zhì)、健康風險評估、廢棄物管理和回收的州一級的機構(gòu)（見圖2）。加州環(huán)境保護局秘書直接向州長匯報，負責執(zhí)行州長的政府導(dǎo)向。但是，加州空氣資源委員會仍然保留著其作為管理委員會的職能，獨立地實施聯(lián)邦和州的空氣質(zhì)量授權(quán)任務(wù)。加州空氣資源委員會作為委員會獨立運作的最大的價值是，提高了被任命的14名成員的整體專業(yè)水平，并且在其所有的監(jiān)管工作中引入了公開聽證的程序。

在日常運營方面，多種手段框架增強了分析結(jié)果的完整性，并促進了與其他部門的溝通和交流。例如，水質(zhì)部門不再通過向空氣中噴灑污水來“剔除”污染性的揮發(fā)性有機化合物（VOCs），并且大氣質(zhì)量控制區(qū)能確保地下燃料罐不會把有害材料泄露到土壤或周邊地下水之中。同樣，“生命周期”（Life Cycle）分析也成為了一種標準的操作程序，能應(yīng)對所有相關(guān)的環(huán)境風險。雖然這種機制通常很繁雜，但是多種手段評估成為了加州空氣質(zhì)量管理工作的主要程序。

二、推動資源分配的原則

加州空氣質(zhì)量工作的總支出隨著法定授權(quán)任務(wù)的增加而增長。但是為何形成了這種特別的態(tài)勢呢？這與其包涵的幾個原則有關(guān)。

平等保護。美國的每一個公民都有權(quán)要求凈化他們居住區(qū)的空氣。美國國家環(huán)保局通過發(fā)布標準、規(guī)則、指南以及通過進行例行的監(jiān)督和執(zhí)法活動來保證凈化的效果。如果各州不愿意或不能履行他們的職責，那么美國國家環(huán)保局必須“從他們的角度”（stand in their shoes）來保護公共衛(wèi)生。除位于華盛頓特區(qū)的總部、實驗室、位于北卡羅萊納州三角研究園（Research Triangle Park）的機動車測試中心以外，美國國家環(huán)保局還有10個地區(qū)辦公室來履行這些職能。

圖2 加州環(huán)境保護局的結(jié)構(gòu)

國家主權(quán)。聯(lián)邦大氣質(zhì)量法律適用于各州的州長。相應(yīng)地，每個州長有權(quán)執(zhí)行其認為合適的國家要求。各州只能更嚴格的執(zhí)行。加州的大氣質(zhì)量管理系統(tǒng)就是在這些“國家權(quán)利”的庇護下建立起來的，并且不是由美國國家環(huán)保局來進行外部實施。每個州都有自己的系統(tǒng)。雖然休斯頓市和哈里森縣積極地制定了大氣質(zhì)量管理規(guī)劃和措施，但是污染第二嚴重的州德克薩斯只擁有唯一一個州級空氣質(zhì)量部門。

地方自治（Home Rule）。1947年，加州的立法機構(gòu)授權(quán)各縣設(shè)立自己的空氣污染控制區(qū)。大部分的縣（58個縣中有50個）充分利用了這個條款。其中有一些大氣污染控制區(qū)攜手合作以共享資源；其他的大氣污染控制區(qū)在法律的要求下，才不得不加入進來，管理彼時的地區(qū)（而并不純粹是本地的）問題。加州大氣污染控制區(qū)目前的數(shù)量是35個。

特權(quán)與權(quán)利。商業(yè)經(jīng)營應(yīng)受環(huán)境許可要求的制約。政府也承擔責任。在與任何產(chǎn)權(quán)所有人交涉之前，每個許可部門必須確保業(yè)主的權(quán)利沒有被限制到構(gòu)成“管制性剝奪”（Regulatory Taking）的程度，也要確保重要的公共目標不受到威脅。在這方面，目標就是公共衛(wèi)生保護。

污染者付費。自20世紀70年代開始，美國和歐洲就一直奉行“污染者付費”的原則。它可簡單地定義為，污染消除的成本由污染者承擔，而不是政府。這個原則初期僅限制于應(yīng)對傷害。隨著時間的推移，這條原則包括了大氣污染控制項目運行的行政成本。污染者支付人員和大氣污染監(jiān)測、實驗室樣本分析、大氣質(zhì)量管理規(guī)劃制定、大氣質(zhì)量法規(guī)執(zhí)行等產(chǎn)生的成本。在市場經(jīng)濟中，這種成本被污染者附加到其生產(chǎn)成本之中，進而以更高價格的形式轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。污染者付費以更高年度機動車執(zhí)照費的形式，延伸到公民個人污染者（機動車主）的身上。

三、加州大氣質(zhì)量管理工作的演變

制定階段。美國大氣質(zhì)量管理系統(tǒng)是逐步形成的，分別為問題確認階段（20世紀40年代）、科學研究階段（20世紀50年代）、州和地方實驗階段（20世紀50年代至60年代）。聯(lián)邦政府在初期認為大氣污染是地方的事情，所以工作上不太積極。但是，經(jīng)濟的增長和汽車保有量的上升在全國城市產(chǎn)生了令人窒息的霧霾。國會因而通過了《清潔空氣法》，與美國國家環(huán)保局一起在頂層建立了國家空氣管理系統(tǒng)。自此，美國大氣質(zhì)量標準越來越嚴格，每次修訂都反映了最新的衛(wèi)生研究成果。法規(guī)的實施也更加嚴格，在排放控制方面的規(guī)定更加清晰，其中增加了減少有害空氣污染物暴露、細微顆粒物、碳排放的授權(quán)任務(wù)。

新的復(fù)雜性。隨著大氣質(zhì)量要求更加復(fù)雜，州和地方空氣質(zhì)量部門的規(guī)模也擴大了。第一批空氣區(qū)大部分的工作是控制干擾性物質(zhì)（煙和臭味），形成了初期的許可項目。如大氣污染控制區(qū)一樣，他們是目前行使“雙重責任”的州政府。他們所起的作用是監(jiān)管?？蒲泻凸こ掏獍o了特別的委員會和/或?qū)＜倚脱芯繂T。大氣質(zhì)量系統(tǒng)第二波擴張浪潮中，誕生了專業(yè)的科學部門，吸納了化學家、氣象學家、生物學家、物理學家；民用機構(gòu)、化學工程師；城市、空氣質(zhì)量和運輸規(guī)劃者；計算機編程人員以及其它信息技術(shù)專家；公共衛(wèi)生專家和毒理學家。大氣質(zhì)量系統(tǒng)的第三波反映了大氣質(zhì)量政治傾向的增加，吸納了經(jīng)濟學家、律師、監(jiān)察員、媒體專家。

穩(wěn)定平衡的狀態(tài)。在最后一次擴張潮之后，州和地方大氣質(zhì)量工作人員基本穩(wěn)定下來（約20世紀90年代）。從那個時間節(jié)點開始的最大變革是引入了柴油凈化津貼。那些津貼根據(jù)每年可得資金的量來決定的，是年度空氣質(zhì)量管理預(yù)算的兩倍、三倍甚至四倍。但是，自從柴油津貼以大規(guī)模贈款的形式通過加州空氣資源委員會和空氣區(qū)轉(zhuǎn)到公共和私營部門的柴油引擎車主和運營者手里之后，產(chǎn)生了核算異常的情況。

特別的車輛豁免權(quán)。聯(lián)邦《潔凈空氣法》第209(a)部分規(guī)定，如果加州的車輛排放標準跟國家標準至少具有同樣的保護性，那么加州可采用自己的標準。相對于《州際商務(wù)條款》禁止任何州管理跨越州界的產(chǎn)品，并且禁止向外國政府出售而言，那是一個特別的豁免權(quán)①。鑒于加州極高的霧霾水平和在車輛排放控制方面的帶頭作用，這項豁免權(quán)于1967年納入。早在1954年，加州就通過衛(wèi)生部的空氣衛(wèi)生局開始進行汽車控制。1960年，加州將這些職責移交給了新的、技術(shù)更專業(yè)的機動車污染控制委員會。在1967年前，即車輛排放控制實施整整一年前，加州超過150萬輛的汽車就安裝了污染控制裝備。1968年，加州立法委通過了Mulford-Carrell法案，將空氣衛(wèi)生局和機動車污染控制委員會整合到新的加州空氣資源委員會里面。

富裕州與貧困州。各州大氣質(zhì)量管理系統(tǒng)能力的發(fā)展是不平衡的。在過去，加州是一個早期領(lǐng)導(dǎo)者，其他州的能力增長要遲緩得多，并且有一些州仍然非常落后。投資情況也差別很大。1947年洛杉磯空氣區(qū)（目前的南岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的前身）的起始預(yù)算為17.8萬美元（以2017年美元指數(shù)計算為200萬美元）。在1948年到1957年，洛杉磯空氣區(qū)額外投入了約1800萬美元。其他的州，特別是貧困的州，嚴重依賴美國國家環(huán)保局進行投資來開展廣泛的技術(shù)支持。

四、公民抗議和非政府組織的作用

公眾需求。大氣質(zhì)量管理起初不是一個“好的政府”倡議。最早的抗議來自于20世紀40年代晚期和50年代早期的“涉事母親們”。然后在1954年10月，六千多人聚集在洛杉磯帕薩迪納市市政廳前，要求立即采取行動，該事件因經(jīng)歷了18天的霧霾天氣而引起。那場霧霾天氣導(dǎo)致了搶劫、過早死亡和1500多起交通事故。加州的公眾也圍攻了時任州長古德文·奈特（Goodwin J. Knight），請求采取一些措施應(yīng)對那種情況。在整個20世紀50年代和60年代之間，公眾抗議繼續(xù)進行，直到1970年4月15日的第一個“地球日”達到頂峰。在那一天，兩千多萬美國人游行，潔凈的空氣和水是他們的訴求。美國國家環(huán)保局那年晚些時候成立了。1970年還通過了《潔凈空氣法》（Clean Air Act）和《潔凈水法》（Clean Water Act）。

非政府組織的興起。環(huán)保非政府組織于20世紀70年代誕生，并且自那個時候起迅猛發(fā)展。例如，自然資源保護委員會（Natural Resources Defense Council）。非政府組織在起草環(huán)保法律、規(guī)定、政策中發(fā)揮了主要作用。除參與常規(guī)工作之外，在空氣質(zhì)量工作進展緩慢或因為一個政府部門工作停滯時，非政府組織發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在工作停滯時，非政府組織會提起訴訟，再次推動工作向前發(fā)展。

五、進展評估

根據(jù)國家《潔凈空氣法》，未達標的州必須通過每年至少降低3%的絕對排放量（凈增長量，必須完全抵消）來表明取得了“合理的工作進展”。加州《清潔空氣法》也有類似的要求——每年降低5%的排放量，或如果不能實施減排5%則應(yīng)用最大的可行性排放控制量。這是法律上的檢驗，大部分是內(nèi)部工作，由政府部門監(jiān)督，并且向政府部門匯報。除空氣質(zhì)量標準本身以外，并沒有環(huán)境污染濃度目標，而應(yīng)在相應(yīng)的截止年份日期之前達到每一個空氣質(zhì)量標準。

六、建立成熟的空氣質(zhì)量系統(tǒng)

目前，加州認可了許多支持大氣質(zhì)量工作的組織和機構(gòu)以及聚集了有能力的環(huán)保專業(yè)人士的教育培訓系統(tǒng)。最高的兩個要求是融資和政治愿望，緊接著的是技術(shù)專長（內(nèi)部和外包的均包括）。大氣質(zhì)量管理的主要工作是各種各樣的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，包括收集那些信息所需要的設(shè)備。最后，獨立的專家和實驗室也是整個質(zhì)量保證工作過程中所需要的。

七、未來的挑戰(zhàn)

繼空氣質(zhì)量管理工作取得優(yōu)異成果后，加州空氣資源委員會被安排了最艱巨的任務(wù)：制定加州經(jīng)濟去碳綜合路線圖。由于加州空氣資源委員會接近零排放技術(shù)的目標——達標的終極狀態(tài)——可能也是低碳化，所以這個路線圖看起來與加州空氣資源委員會的初衷并沒有很大的不同。而且，加州空氣資源委員會已經(jīng)在根據(jù)以前的監(jiān)管職能來管理黑碳、氨、氟化溫室氣體。目前加州正要求“將一切電氣化”，同時減少能源消耗，把發(fā)出來的電轉(zhuǎn)化為可再生資源。在電氣化不是可行時，加州希望使用諸如生物質(zhì)燃氣等在內(nèi)的可循環(huán)燃料。因為加州也一直在努力實現(xiàn)8小時臭氧標準：2013年0.75ppm和2037年0.70ppm，所以每一年環(huán)比取得進展是很重要的。達到那些目標所需要完成的氮氧化物（NOx）減排量，也會讓燃燒源實現(xiàn)全部轉(zhuǎn)換。①其他州可選擇美國國家環(huán)保局標準（49州的汽車）或加州空氣質(zhì)量管理委員會的標準（50州的汽車），但是也可采用他們自己的管理系統(tǒng)。