縣級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
——以山東省濰坊市奎文區(qū)為例

●劉世棟

行政審批事項(xiàng)目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是行政審批規(guī)范化、透明化的重要保障和手段?？h級(jí)層面的審批事項(xiàng)目錄和系列配套制度的建設(shè)已取得積極成效，但在審批目錄清單制度建設(shè)過(guò)程中也存在著一些問(wèn)題。本文以山東省濰坊市奎文區(qū)行政審批事項(xiàng)目錄建設(shè)過(guò)程為例，梳理出基層審批目錄建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，找出原因，并提出相應(yīng)的建議，為基層行政審批制度深化改革提供借鑒。

一、奎文區(qū)審批事項(xiàng)目錄建設(shè)情況

奎文區(qū)行政審批事項(xiàng)目錄清單從2014年6月開(kāi)始編制，經(jīng)過(guò)了部門(mén)自行梳理、調(diào)整規(guī)范、優(yōu)化完善和動(dòng)態(tài)調(diào)整四個(gè)階段。截至2015年底，形成了較為規(guī)范完整的《奎文區(qū)行政審批事項(xiàng)目錄》和相關(guān)配套制度。

（一）行政審批事項(xiàng)清單目錄建設(shè)過(guò)程

自行梳理階段。2014年6月開(kāi)始，奎文區(qū)各部門(mén)以法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件為依據(jù)，以日常開(kāi)展的行政審批業(yè)務(wù)為參照，全面梳理部門(mén)現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)。截至2014年10月，奎文區(qū)33個(gè)部門(mén)（含國(guó)稅、地稅、公安、煙草等垂直管理部門(mén)）共報(bào)送行政審批事項(xiàng)382項(xiàng)，其中行政許可事項(xiàng)231項(xiàng)，非行政許可事項(xiàng)151項(xiàng)。調(diào)整規(guī)范階段。將原先納入政務(wù)服務(wù)類(lèi)和行政確認(rèn)類(lèi)等具有行政審批性質(zhì)的竣工驗(yàn)收、備案核準(zhǔn)、登記核準(zhǔn)、年檢等事項(xiàng)統(tǒng)一調(diào)整為行政審批事項(xiàng)。模板中共有行政審批事項(xiàng)236項(xiàng)，其中行政許可類(lèi)審批事項(xiàng)167項(xiàng)，非許可類(lèi)審批事項(xiàng)69項(xiàng)。優(yōu)化完善階段。區(qū)直各單位參照濰坊市出臺(tái)的區(qū)級(jí)清單目錄模板，對(duì)各單位行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范。區(qū)編辦整理編制《奎文區(qū)行政審批事項(xiàng)目錄》，并于2014年底公布，共納入29個(gè)區(qū)直部門(mén)行政審批事項(xiàng)206項(xiàng)（子項(xiàng)407項(xiàng)）。動(dòng)態(tài)調(diào)整階段。2015年11月，山東省出臺(tái)了《縣級(jí)行政審批事項(xiàng)通用目錄》，共納入35個(gè)縣級(jí)部門(mén)行政審批事項(xiàng)277項(xiàng)，將公安、國(guó)土、地稅等垂直管理部門(mén)審批事項(xiàng)全部納入?？膮^(qū)對(duì)《奎文區(qū)行政審批事項(xiàng)目錄》進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范，共納入發(fā)改、經(jīng)信等28個(gè)區(qū)級(jí)單位213項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

（二）行政審批事項(xiàng)清單目錄現(xiàn)狀

截至2017年7月，《奎文區(qū)行政行政審批事項(xiàng)目錄》共包含27個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)（單位）205項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，其中區(qū)直部門(mén)行政審批事項(xiàng)172項(xiàng)，占比84%；垂直管理部門(mén)行政審批事項(xiàng)33項(xiàng)，占比16%。

從部門(mén)分布情況看，區(qū)級(jí)審批事項(xiàng)最多的部門(mén)是農(nóng)林局38項(xiàng)，其次是公安分局23項(xiàng)、水利局18項(xiàng)、文化局17項(xiàng)、住建局16項(xiàng)、衛(wèi)計(jì)局14項(xiàng)、市場(chǎng)監(jiān)管局14項(xiàng)和交通局11項(xiàng)，共計(jì)151項(xiàng)。上述8個(gè)部門(mén)審批數(shù)量占總數(shù)的73.6%。從產(chǎn)業(yè)分布情況來(lái)看，農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)業(yè)涉及審批事項(xiàng)54項(xiàng)，占26.3%；工業(yè)生產(chǎn)及建設(shè)項(xiàng)目等產(chǎn)業(yè)涉及事項(xiàng)58項(xiàng)，占28.3%；文化娛樂(lè)旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)涉及事項(xiàng)32項(xiàng)，占15.6%；安全教育衛(wèi)計(jì)宗教人力資源管理等公共服務(wù)類(lèi)審批事項(xiàng)61項(xiàng)，占32.7%。從事項(xiàng)分類(lèi)情況看，各類(lèi)經(jīng)營(yíng)許可類(lèi)事項(xiàng)48項(xiàng)，占22.6%；公共安全類(lèi)事項(xiàng)26項(xiàng)，占12.2%；文化體育類(lèi)事項(xiàng)22項(xiàng)，占10.3%，建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)審批事項(xiàng)18項(xiàng)，占8.5%；衛(wèi)計(jì)事項(xiàng)14項(xiàng)，占6.6%；市場(chǎng)準(zhǔn)入事項(xiàng)11項(xiàng)，涉及民生7項(xiàng)，資格認(rèn)證類(lèi)事項(xiàng)，公共安全類(lèi)事項(xiàng)26項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)類(lèi)事項(xiàng)6項(xiàng)，安全生產(chǎn)類(lèi)事項(xiàng)5項(xiàng)。

審批目錄是清單制度建設(shè)的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，提高審批效率，各級(jí)各部門(mén)出臺(tái)了一系列改革配套制度。以奎文區(qū)為例，為方便群眾辦事，建立審批事項(xiàng)服務(wù)指南制度；為確保審批目錄及時(shí)準(zhǔn)確調(diào)整，建立審批目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整制度；為規(guī)范審批程序，落實(shí)審批事項(xiàng)“兩集中、兩到位”制度；為進(jìn)一步推進(jìn)商事制度改革，推行企業(yè)登記并聯(lián)審批制度；為減少審批時(shí)限，探索告知承諾制度；為服務(wù)重大項(xiàng)目，建立重點(diǎn)投資項(xiàng)目審批代辦制度。

二、審批目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）如何處理“權(quán)力法定”和“依清單行政”的關(guān)系

審批事項(xiàng)目錄清單是政府部門(mén)行政職權(quán)的條目明細(xì)單，清單化在規(guī)范行政權(quán)力透明公開(kāi)運(yùn)行、便于公眾配合管理及接受服務(wù)、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督三個(gè)方面發(fā)揮著強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。但是審批事項(xiàng)清單化也存在一些爭(zhēng)議。如《山東省權(quán)力事項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理辦法》第三條規(guī)定：各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政權(quán)力事項(xiàng)均應(yīng)納入本級(jí)行政權(quán)力清單（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單》），未納入《清單》的事項(xiàng)不得實(shí)施。所以，目錄清單制度的一個(gè)基本要求是清單之外無(wú)權(quán)力，不在清單內(nèi)的權(quán)力事項(xiàng)均不得行使。簡(jiǎn)言之，即依清單行政。依法行政之“權(quán)力法定”要求行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)、存在依據(jù)和活動(dòng)范圍，均應(yīng)當(dāng)源于法律規(guī)定，法無(wú)明文規(guī)定不可為。這樣，依清單行政與依法行政就形成了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。如果兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相吻合，自然不存在問(wèn)題，依清單行政還可以成為依法行政的具體化，使依法行政更具有操作性、更便于落實(shí)。否則，若存在法定權(quán)力不在清單上的情形，則會(huì)出現(xiàn)依法行政還是依清單行政的沖突。因而必須明確“依清單行政”只是“依法行政”的一種表現(xiàn)形式，不管改革如何推進(jìn)，法治是唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

一是前期編制過(guò)程中缺少對(duì)行政審批事項(xiàng)清單目錄的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)?？h級(jí)行政審批事項(xiàng)目錄編制伊始，上級(jí)并未對(duì)行政審批事項(xiàng)的概念做出明確規(guī)定，各部門(mén)在梳理中將“備案”“年檢”等事項(xiàng)都納入了審批目錄，后期又經(jīng)過(guò)多次反復(fù)調(diào)整，浪費(fèi)了大量的人力物力。同時(shí)，由于缺少具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地審批目錄數(shù)量、內(nèi)容、要素等均不一致。二是盲目追求審批事項(xiàng)的減少。由于前期編制審批事項(xiàng)清單建設(shè)的思想不統(tǒng)一，部分地方為了追求“審批事項(xiàng)最少”盲目“減權(quán)”，將大量的法律法規(guī)規(guī)定的行政審批事項(xiàng)削減掉，或者以“凍結(jié)”“非常用事項(xiàng)”等形式變相減少審批事項(xiàng)。三是存在違法下放和無(wú)序下放問(wèn)題。在前期的下放過(guò)程中，省、市政府將法律法規(guī)規(guī)定由本級(jí)政府部門(mén)實(shí)施的審批事項(xiàng)以政府文件的形式下放到區(qū)級(jí)實(shí)施，違反了法律規(guī)定；同時(shí)下放的部分事項(xiàng)不合理，部分上級(jí)部門(mén)為了應(yīng)付下放指標(biāo)，下放了部分下級(jí)部門(mén)依法有權(quán)實(shí)施的審批事項(xiàng)。如法律規(guī)定人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立許可、林木采伐許可等審批事項(xiàng)由縣級(jí)以上政府部門(mén)負(fù)責(zé)審批，并且一直在縣級(jí)部門(mén)實(shí)施，但上級(jí)在下放文件中仍作為下放事項(xiàng)下放基層；放權(quán)形式不合理，如2015年市級(jí)文件中將地稅部門(mén)“1000萬(wàn)元以上的企業(yè)所得稅稅收減免審批”、商務(wù)部門(mén)“設(shè)立舊機(jī)動(dòng)車(chē)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)審批”等審批事項(xiàng)都以“市直部門(mén)派人到區(qū)里辦理”的形式下放。四是編制過(guò)程中審批主管部門(mén)和編辦主體責(zé)任不明確。各級(jí)編辦作為清單目錄編制的牽頭部門(mén)，應(yīng)該負(fù)責(zé)對(duì)各部門(mén)提報(bào)的審批事項(xiàng)進(jìn)行整理匯總。但在實(shí)際過(guò)程中，由于部分部門(mén)提報(bào)的審批事項(xiàng)不符合要求，編辦只能通過(guò)網(wǎng)上查找或者借鑒其他縣市區(qū)目錄的辦法，對(duì)其審批事項(xiàng)進(jìn)行修改補(bǔ)充這也導(dǎo)致清單編制完成后，部分業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)于本部門(mén)審批事項(xiàng)掌握不全面。

（三）項(xiàng)目清單目錄存在的問(wèn)題

一是現(xiàn)行的行政審批事項(xiàng)清單目錄未設(shè)置子項(xiàng)。例如“公司（企業(yè)）設(shè)立、變更和注銷(xiāo)”未將“設(shè)立、變更、注銷(xiāo)”劃分子項(xiàng)，在實(shí)際辦理和網(wǎng)上平臺(tái)審批中，由于各個(gè)子項(xiàng)需要提供的資料和程序均不一致，導(dǎo)致審批流程不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。二是非行政許可審批事項(xiàng)問(wèn)題。如“城市養(yǎng)犬審批”事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)為《傳染病防治法實(shí)施辦法》，是由衛(wèi)生部頒布的部門(mén)規(guī)章，為非行政許可事項(xiàng)。但是在省、市下發(fā)的縣級(jí)行政審批事項(xiàng)通用目錄中，均納入了這一事項(xiàng)。

（四）清單建設(shè)配套制度方面存在的問(wèn)題

一是“兩集中、兩到位”問(wèn)題。按照省市關(guān)于“兩集中、兩到位”要求，所有審批職能部門(mén)審批事項(xiàng)均應(yīng)納入政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一辦理，但是，部分審批事項(xiàng)辦件量較少，或者基本無(wú)辦件量，若簡(jiǎn)單納入中心，反而造成人力物力浪費(fèi)。如奎文區(qū)檔案局“向國(guó)家檔案館以外的單位或個(gè)人出賣(mài)集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或應(yīng)當(dāng)保密的檔案審批”事項(xiàng)，20年以來(lái)，辦件量為0，是否應(yīng)一律納入中心辦理存在較大爭(zhēng)議。二是清單動(dòng)態(tài)管理存在的問(wèn)題?！渡綎|省行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》第八條規(guī)定《清單》調(diào)整按下列權(quán)限程序進(jìn)行：（一）法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、規(guī)章以及省級(jí)以上人民政府規(guī)范性文件新設(shè)行政權(quán)力事項(xiàng)的，行政機(jī)關(guān)在上述文件發(fā)布后7個(gè)工作日內(nèi)，向本級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)提出申請(qǐng)，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)5個(gè)工作日內(nèi)調(diào)整《清單》。但在實(shí)際工作中，部門(mén)單位并未按程序進(jìn)行申請(qǐng)，而編辦又不可能掌握所有的審批事項(xiàng)的調(diào)整，所以審批事項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整無(wú)法完全按照既定辦法和規(guī)范程序運(yùn)行。三是行政審批事項(xiàng)網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)存在的問(wèn)題。根據(jù)要求，所有審批事項(xiàng)均納入政務(wù)服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一辦理，但在實(shí)際中，市場(chǎng)監(jiān)管局、衛(wèi)計(jì)、教育、民政、消防、地稅和交警等部門(mén)通過(guò)部門(mén)內(nèi)部網(wǎng)上系統(tǒng)進(jìn)行審批。要保證行政審批事項(xiàng)順利進(jìn)行又要嚴(yán)格落實(shí)服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一辦理制度，各單位只能在各自系統(tǒng)內(nèi)部審批時(shí)，將審批事項(xiàng)在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行重復(fù)錄入，浪費(fèi)了時(shí)間和精力。

三、進(jìn)一步深化改革的意見(jiàn)建議

（一）堅(jiān)持法治思維是行政審批事項(xiàng)目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的前提

各級(jí)各部門(mén)要樹(shù)立依法行政的法治意識(shí)，行政審批制度改革要在“依法行政”的基本框架內(nèi)施行。審批事項(xiàng)的設(shè)定、取消、下放、整合都必須通過(guò)法律程序進(jìn)行，嚴(yán)禁出現(xiàn)政府文件越過(guò)法律直接下放、取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)行為的發(fā)生。

（二）做好頂層設(shè)計(jì)是行政審批事項(xiàng)目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的前提是有標(biāo)準(zhǔn)且標(biāo)準(zhǔn)明確，在具體的實(shí)施過(guò)程中做好清單目錄標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，從清單目錄的格式標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)名稱(chēng)、要素、編碼等方面制作統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免編制過(guò)程中各自為政，內(nèi)容要素等不統(tǒng)一的情況。清單目錄制度制定的主體責(zé)任不宜交給縣、鄉(xiāng)政府。

（三）審批事項(xiàng)目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)化

《山東省行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》明確規(guī)定了行政審批目錄調(diào)整條件、調(diào)整程序和調(diào)整方式。建議改變行政審批事項(xiàng)目錄管理由各級(jí)編辦“包辦”的工作格局，各級(jí)審批職能部門(mén)要認(rèn)真履職，承擔(dān)起本部門(mén)審批事項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整第一責(zé)任人的職責(zé)，按照規(guī)定程序動(dòng)態(tài)調(diào)整審批目錄；加強(qiáng)上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)，上級(jí)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)時(shí)要同時(shí)公布事項(xiàng)的辦理權(quán)限、調(diào)整依據(jù)等內(nèi)容，確保上下級(jí)之間、縣市區(qū)之間調(diào)整統(tǒng)一有序。

（四）行政審批事項(xiàng)下放標(biāo)準(zhǔn)化

行政許可類(lèi)審批事項(xiàng)的下放，必須通過(guò)修改法律法規(guī)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，立法決策與改革決策相結(jié)合，先修法再推行審批下放。建議盡快建立和完善行政審批事項(xiàng)下放和承接制度，明確行政審批事項(xiàng)的下放和承接范圍。首先根據(jù)“誰(shuí)立法、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的法律原則，對(duì)準(zhǔn)備下放的行政審批項(xiàng)目，要提交相關(guān)的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查和有效性評(píng)估。同時(shí)行政審批事項(xiàng)下放時(shí)，要對(duì)下級(jí)政府是否具備相關(guān)審查條件和后續(xù)監(jiān)管能力進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估，并聽(tīng)取下級(jí)政府的意見(jiàn)和建議。加強(qiáng)制度規(guī)范，對(duì)下放的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、形式以及承接的方式、時(shí)限等內(nèi)容做出明確具體的規(guī)定。