漢江流域跨界水污染問題及防治策略

李柱，張，王天天

（湖北文理學(xué)院漢江研究院，湖北襄陽441053）

我國是水資源匱乏國家，人多水少且分布不均。而30年來日益嚴(yán)重的水污染加劇了這一困境，造成我國水資源短缺、水生態(tài)惡化、群眾健康受損、社會安定受威脅等問題十分突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。為控制水質(zhì)惡化，我國水污染防治費(fèi)用節(jié)節(jié)攀升。“十二五”期間，全國重點(diǎn)流域水污染防治投入達(dá)5 000億元，年均1 000億元。盡管投入巨大，水污染卻難以遏制，水環(huán)境惡化形勢依然嚴(yán)峻[1]。

我國水危機(jī)表面上看是資源危機(jī)，實(shí)質(zhì)則是治水制度的危機(jī)，是水管理制度長期滯后于水治理需求的累積結(jié)果。跨界水污染即是指因水體流動而導(dǎo)致污染物在流域內(nèi)跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。雖然我國十分重視流域水污染的防治，并建立了以“行政命令控制”為核心，以法律規(guī)范、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段為輔助的多種手段共用、有所側(cè)重的水污染防治法律政策體系[2]，然而縱觀各大流域治污效果，卻難以看到明顯成效，甚至污染情況呈現(xiàn)出不斷惡化的趨勢。如我國從1994年開始便投入巨資加強(qiáng)淮河流域治理工作，但20年來淮河水污染形勢依然嚴(yán)峻，嚴(yán)重污染事故還時有發(fā)生。究其原因，我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃分割和部門分割的水資源管理體制，割裂了流域的自然整體性和流域內(nèi)水資源的聯(lián)動性，政府績效考評制度的GDP導(dǎo)向性及利益平衡機(jī)制的缺失，則導(dǎo)致了各地方對自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求及對水環(huán)境保護(hù)的整體利益的忽視甚至損害，從而造成流域內(nèi)跨界水污染問題難以解決。

漢江是長江最長的支流，也是我國中部地區(qū)水質(zhì)最好的大河，同時也是南水北調(diào)中線工程的水源地。然而近20年以來，隨著沿岸城市工業(yè)化和城鎮(zhèn)進(jìn)程加快，排入漢江的生活污水、工業(yè)廢水以及農(nóng)業(yè)面源污染等各類污染物大量增加，漢江中下游水質(zhì)大幅下降，支流污染嚴(yán)重。近年來隨著南水北調(diào)中線工程、引漢濟(jì)渭工程等調(diào)水工程的實(shí)施，漢江中下游水量將減少三分之一，水環(huán)境容量將大幅萎縮，漢江水環(huán)境保護(hù)將面對多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3]。為了避免淮河治理的前車之鑒，漢江流域水污染治理亟需改變我國現(xiàn)行的流域治理模式，對跨界水污染防治機(jī)制進(jìn)行深入研究和探索。

1 漢江流域水環(huán)境現(xiàn)狀

漢江全長1 577 km，是長江最長的支流，沿途包括褒河、丹江、唐河、白河、堵河等主要支流。根據(jù)1956—1998年資料，漢江流域多年平均年地表水資源量約 566億 m3（其中上游為 388億 m3，中下游為178億m3）。漢江流域面積15.9萬km2，流域涉及鄂、陜、豫、川、渝、甘 6?。ㄖ陛犑校┑?21個地（市）、79個縣（市、區(qū)），現(xiàn)狀總?cè)丝诩s5 000萬人[3]。流域內(nèi)有漢中、安康、十堰、襄陽、南陽、武漢等重要城市。漢江流域農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，江漢平原是我國主要商品糧基地之一，漢中盆地、南陽盆地也是重要的農(nóng)業(yè)區(qū)。糧食生產(chǎn)以稻米、小麥為主，主要經(jīng)濟(jì)作物為棉花、油料作物、麻類、烤煙及桐油等。漢江中下游流域地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)良好，汽車、電力、機(jī)械、化工、建材、電子、輕紡、食品等工業(yè)蓬勃發(fā)展，是湖北省重要的汽車工業(yè)走廊及裝備制造和紡織服裝生產(chǎn)基地。同時，漢江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨一系列問題，包括發(fā)展方式比較粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重大，工業(yè)技術(shù)含量偏低，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后等。

漢江流域目前水生態(tài)環(huán)境總體良好，然而面臨水污染威脅在日益增大。近年來環(huán)境監(jiān)測結(jié)果表明，漢江水質(zhì)總體較好，干流水質(zhì)普遍優(yōu)于地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ類。但近年來干流從上游至下游污染濃度普遍上升，水環(huán)境質(zhì)量呈明顯下降趨勢，大部分支流污染嚴(yán)重。漢江上游陜西段雖然出境水質(zhì)良好（為II類水質(zhì)），但近城鎮(zhèn)河段水體污染明顯。干流漢中至石泉段水質(zhì)較差，部分?jǐn)嗝鏋镮V類水。丹江水質(zhì)要差于漢江干流，特別在商州區(qū)段為劣V類[4]。2001年漢江中下游干流17個控制斷面中，錢營和余家湖斷面在枯水期氨氮超標(biāo)，漢川市小河斷面在豐水期總磷超標(biāo)。襄陽、武漢等城區(qū)段主要水質(zhì)指標(biāo)已接近水環(huán)境質(zhì)量臨界值。漢江中下游堵河、北河、南河、小清河、唐白河、蠻河、竹皮河和漢北河八大支流的19個控制斷面中，有17個控制斷面不能滿足相應(yīng)的功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)[5]。流域內(nèi)城市納污河流污染嚴(yán)重，其中尤其以唐白河、神定河、小清河及竹皮河等最為嚴(yán)重，主要水質(zhì)指標(biāo)劣于地表水Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)[5，6]。這些支流入漢江后均形成較大的污染帶，嚴(yán)重影響了漢江干流的水環(huán)境質(zhì)量。漢江水體主要超標(biāo)因子為COD、氮、磷等，污染特征為有機(jī)污染類型。污染源主要來自工業(yè)（主要為化工、造紙、紡織等行業(yè)）與城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾等點(diǎn)源污染；此外包括水土流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、蓄禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖等導(dǎo)致的面源污染也占很大比重[4，5，7]。

近年來，漢江流域上下游間跨區(qū)域水污染問題日漸突出，已經(jīng)直接影響到城鎮(zhèn)飲用水源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)甚至威脅人畜安全，并引起多起水污染糾紛。如20世紀(jì)90年代以來，南陽境內(nèi)大量小型造紙和化工企業(yè)長期向漢江支流唐白河排污，導(dǎo)致下游襄陽翟灣村等地飲用水源遭污染，造成了廣受關(guān)注的“癌癥村”問題。雖經(jīng)南陽襄陽兩地政府多年來多番聯(lián)合整治，但水污染問題卻難以根治[8]。漢江下游段干支流曾于1992年2月、1998年2月和4月、2000年2月、2003年2月、2008年3月等多次發(fā)生“水華”，而且一次比一次影響范圍廣、持續(xù)時間長，嚴(yán)重影響了沿岸城市的飲用水的供應(yīng)[7，9]。2014年4月23日，漢江武漢段水質(zhì)出現(xiàn)氨氮超標(biāo)，武漢城區(qū)三家水廠的取水口水質(zhì)受到污染，先后緊急停產(chǎn)，30萬居民用水受影響，甚至引發(fā)市民到超市搶水的恐慌[10]。漢江流域水污染正呈現(xiàn)出從支流向干流延伸，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴(kuò)散的趨勢，成為漢江流域所有地區(qū)不可回避的問題。

除了不斷加重的污染壓力外，調(diào)水工程和流域梯級開發(fā)是漢江流域水環(huán)境保護(hù)需要面對的第二重挑戰(zhàn)。目前漢江上游已建設(shè)或規(guī)劃的大型調(diào)水工程有南水北調(diào)中線工程、“引漢濟(jì)渭”工程及鄂北水資源配置工程三項(xiàng)。南水北調(diào)中線工程已于2014年底正式通水，近期規(guī)劃年平均調(diào)水95億m3，遠(yuǎn)期將達(dá)到135億m3。即將開工的“引漢濟(jì)渭”工程規(guī)劃調(diào)水15億m3。鄂北水資源配置工程設(shè)計(jì)引水量14億m3，最大引水量30億m3[11]。如果按最大量計(jì)算，這3項(xiàng)引水工程每年的引水量將達(dá)到180億m3，占整個丹江口水庫上游年平均來水的46%。這將使?jié)h江中下游流速放緩，水位大幅下降，水量減少三分之一以上。此外，漢江流域梯級開發(fā)對漢江水環(huán)境也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。目前漢江干流從上游黃金峽到中游興隆的1 000 km江段上，已經(jīng)規(guī)劃有15座大壩。漢江各支流更是被密集開發(fā)，建有水電站近千座[12]。梯級開發(fā)將導(dǎo)致水流速極大降低，漢江干支流面臨溝渠化、湖泊化的危險。水量減少和流速降低必然影響水體自凈能力，導(dǎo)致漢江水環(huán)境容量大幅萎縮及污染放大效應(yīng)，給漢江水環(huán)境保護(hù)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

漢江流域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展及粗放的工農(nóng)業(yè)發(fā)展模式給漢江造成日益嚴(yán)重的污染壓力。而大量調(diào)水及密集的梯度開發(fā)導(dǎo)致漢江水環(huán)境容量大幅縮小，對漢江水環(huán)境保護(hù)形成巨大壓力。在雙重挑戰(zhàn)下，漢江水污染形勢嚴(yán)峻，水環(huán)境保護(hù)迫在眉睫，亟需建立和完善流域水污染綜合防治體系。

2 漢江流域跨界水污染防治機(jī)制存在的問題及困境

目前，我國流域跨界水污染防治還存在諸多問題，包括管理體制存在缺陷，政策與法規(guī)體系不健全，政府績效評價體系價值錯位，公眾參與缺乏，技術(shù)支撐體系薄弱等，亟需完善。漢江流域主要涉及六?。ㄖ陛犑校?0多個市縣，行政主體眾多，流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，同時還面臨巨量調(diào)水和密集梯度開發(fā)帶來的水環(huán)境挑戰(zhàn)，其面臨的跨界水污染防治問題與我國其它流域相比既有共性，也有其自身特性。主要有以下幾點(diǎn)。

2.1 分割式的流域管理體制不能滿足流域綜合治理要求

我國水資源管理實(shí)行的是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。我國雖然早已在各大流域設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，并被賦予了水資源管理方面的諸多職能，然而由于我國法律對其地位定位模糊，同時并未賦予其對地方政府行為的制衡權(quán)力，因此缺乏對流域進(jìn)行綜合管理的能力。因而，我國的水資源管理實(shí)際上實(shí)行的是以行政區(qū)劃管理為主，流域管理作為協(xié)調(diào)的管理機(jī)制。按行政區(qū)劃進(jìn)行條塊分割式的管理人為地割裂了流域的系統(tǒng)性和整體性，形成了眾多不同地方政府利益主體。地方政府往往根據(jù)本轄區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的需要而選擇環(huán)境法律的適用標(biāo)準(zhǔn)和方式，導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。各行政區(qū)邊界常常成為本轄區(qū)環(huán)境執(zhí)法最弱、污染企業(yè)最集中區(qū)域。國家設(shè)立的流域機(jī)構(gòu)在職能和資源上都難以承擔(dān)跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督的重任。

流域管理體制的分割性不僅體現(xiàn)在區(qū)域分割上，而且還體現(xiàn)在水環(huán)境管理權(quán)力的部門分割上?！端廴痉乐畏ā返诎藯l規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡餐瑫r賦予交通主管部門對船舶污染水域防治的監(jiān)督管理權(quán)限?？h級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門，以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)均有對水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)限?！端廴痉乐畏ā焚x予了諸多部門水污染防治監(jiān)督管理權(quán)限，卻對如何協(xié)調(diào)不同部門之間的權(quán)力沒有作出具體規(guī)定，極容易造成不同監(jiān)管部門權(quán)力間的沖突，導(dǎo)致各部門間職責(zé)不清和爭權(quán)推責(zé)，最終難以對流域水污染進(jìn)行有效防治。

具體到漢江流域，漢江理論上歸屬水利部長江委員會管轄，但它基本只具備流域內(nèi)水利開發(fā)、工程建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)等部分涉水事務(wù)的管理權(quán)，沒有對水量和水質(zhì)的管理權(quán)，不具備節(jié)制地方的權(quán)力，因此在漢江流域水污染防治中難以發(fā)揮作用。實(shí)際上漢江流域水污染防治主要由地方政府負(fù)責(zé)管理實(shí)施。由漢江流域陜西、河南、湖北3個主要省份各自制定規(guī)劃，交由下轄的70多個縣級行政區(qū)分頭負(fù)責(zé)。各地方制定的規(guī)劃從自身利益出發(fā)，往往難以協(xié)調(diào)顧及流域的整體利益。同時各級環(huán)保部門由于隸屬于各地方政府管理，沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和人事權(quán)，在環(huán)境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約，其執(zhí)法的有效性和公正性受到極大的限制，導(dǎo)致整個流域水資源環(huán)境呈不斷惡化趨勢。盡管各行政區(qū)之間也有一些跨區(qū)域水污染治理合作，如襄陽和南陽的唐白河治理，但上下游地區(qū)間不能建立起牢固的、長期的水污染治理合作治理機(jī)制，行動難以協(xié)調(diào)一致，經(jīng)常出現(xiàn)相互推脫責(zé)任的現(xiàn)象。漢江流域水資源管理權(quán)的分割在調(diào)水管理上表現(xiàn)得尤為明顯。漢江上游的南水北調(diào)中線、引漢濟(jì)渭、鄂北水資源配置三大調(diào)水工程分屬不同地方、不同單位。僅就南水北調(diào)中線工程而言，其也被“分割”為丹江口大壩、丹江口大壩加高工程、陶岔渠首工程和中線干線工程四部分，分別由漢江集團(tuán)、南水北調(diào)中線水源公司、淮河水利委員會和中線建管局4個主體負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。這種條塊分割、多頭管理的體制極易使水源區(qū)陷入多方搶水的“亂戰(zhàn)”。

可見，分割式的流域管理體制造成各行政區(qū)各自為政，各主管部門權(quán)責(zé)不明，使整個流域的水污染防治缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致流域上下游之間水污染轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象頻發(fā)，流域的跨行政區(qū)水污染治理成為難治之癥。

2.2 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制缺失導(dǎo)致上下游利益難以平衡

按照我國現(xiàn)行環(huán)境防治政策，各地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染負(fù)責(zé)，并承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的污染治理費(fèi)用。然而水的跨界流動性使得上下游之間水污染得利者與受害者相切割，水污染防治投入方與受益方相分離。即上游因發(fā)展而污染，則上游得利，下游受害；上游因保護(hù)而限制發(fā)展，則下游獲益，上游受損。對于上游地區(qū)政府來說，其在水環(huán)境保護(hù)上投入的成本越大，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限越大，收益卻由中下游地區(qū)獲得，因而缺乏動力積極推動跨界水污染防治。對于下游地區(qū)政府來說，不僅享受不到上游發(fā)展的福利，反而要承受水污染惡果，最終陷入“你污染我也污染”的惡性循環(huán)。因此，如果欠缺對流域水環(huán)境保護(hù)的利益平衡機(jī)制，地方保護(hù)主義便不可避免，跨界水污染問題便難以解決。漢江支流唐白河的污染問題便是典型案例。

如20世紀(jì)90年代以來南陽境內(nèi)大量小型造紙和化工企業(yè)長期向漢江支流唐白河排污，導(dǎo)致下游襄陽翟灣村等地飲用水源遭污染，造成了廣受關(guān)注的“癌癥村”問題。雖經(jīng)南陽襄陽兩地政府多年來多番聯(lián)合整治，但水污染問題卻難以根治[8]。

2.3 不健全的法律體系難以處理流域跨界水污染問題

我國水污染防治法律體系存在諸多缺陷，主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：一、法律規(guī)定不一致，缺乏協(xié)調(diào)。如《水法》提出流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，而《水污染防治法》卻沒有明確流域管理制度的地位，主要強(qiáng)調(diào)地方人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)。《水法》規(guī)定上一級政府對糾紛有做出裁決的權(quán)力，而《水污染防治法》只賦予其協(xié)調(diào)解決的權(quán)限。流域水污染防治規(guī)劃由國家環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)《水污染防治法》編制并組織實(shí)施，而流域水資源保護(hù)規(guī)劃由國家水利部門根據(jù)《水法》組織編制并實(shí)施，對于兩者間如何協(xié)調(diào)等問題并無法律予以明確。這種法律間的不協(xié)調(diào)，造成了水污染防治執(zhí)行層面的法律適用的困難。二、只提出協(xié)商解決的原則性規(guī)定，缺乏具有操作性的具體法律條文。對于跨行政區(qū)域水污染糾紛，我國現(xiàn)行法律規(guī)定以地方政府間協(xié)商解決為主。然而由于相關(guān)法律沒有對涉事各方的權(quán)限與職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，造成解決方式缺乏法律效力與穩(wěn)定性，隨機(jī)性很強(qiáng)，難以有效解決跨界水污染問題。三、法律責(zé)任不全面，污染違法成本過低。《水污染防治法》規(guī)定的污染主體所承擔(dān)法律責(zé)任的僅為警告、罰款、停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、賠償損失、排除危害等行政處罰后果。對于受害者的民事救濟(jì)方式也僅只有賠償損失、排除危害兩種。這樣的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映出環(huán)境污染后果的嚴(yán)重性，也遠(yuǎn)不能滿足救濟(jì)污染受害者及受損生態(tài)環(huán)境的需要，有失公平和合理。

具體到漢江流域而言，水污染問題往往跨省，地方政府間的協(xié)商解決也不可避免地成為跨界水污染問題的唯一解決方法。襄陽市與南陽市即采取聯(lián)席會議的形式來治理唐白河跨流域污染問題。襄陽環(huán)保局與南陽市環(huán)保部門建立了唐白河水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，及時通報(bào)本轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)變化和違法排污企業(yè)查處情況，對于減輕唐白河流域?qū)h江水質(zhì)的影響起到了一定的作用。但是，南陽和襄陽分屬不同的省級行政區(qū)域，由于沒有共同的直接上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)節(jié)，唐白河污染問題一直難以根治。另外，即將在漢江上游實(shí)施的引漢濟(jì)渭工程，陜西省從未與下游湖北省協(xié)商過調(diào)水規(guī)劃，下游地區(qū)既無力阻止工程實(shí)施，也無從得到損害賠償。此外，由于在立法層面上沒有全流域的權(quán)威法律，導(dǎo)致了各省分頭立法，同一流域多法并存的現(xiàn)狀。如同為漢江流域，湖北省有《湖北省漢江流域水污染防治條例》，陜西省則另有《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》。因此，在跨界流域水污染糾紛處理的具體操作層面上，我國現(xiàn)階段實(shí)際上處于無法可依的狀態(tài)。

2.4 公眾參與缺位導(dǎo)致水污染防治缺乏有效監(jiān)督

跨行政區(qū)域水污染事故往往破壞了社會公共環(huán)境，即社會公共利益，但是在一定的區(qū)域內(nèi)，社會公共利益的代表很難確定。我國傳統(tǒng)法律制度采用由國家作為公共利益的代表，通過行政權(quán)利的運(yùn)用保護(hù)公共利益，但這種保護(hù)模式，忽視了公眾在環(huán)境保護(hù)中的作用，難以達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

目前，漢江水污染防治主要采取集中化、突擊型、強(qiáng)制性的方式，屬于典型的“運(yùn)動型執(zhí)法”。其結(jié)果是在短期內(nèi)收效顯著，整治期間排污企業(yè)銷聲匿跡偃旗息鼓，環(huán)境形勢一片大好，然而稍有放松便會立刻反彈，長遠(yuǎn)效果并未得到改善。如襄陽市環(huán)保局的資料顯示，本地的許多小造紙、小皮革企業(yè)雖然經(jīng)歷過多次整頓，但總能夠死而復(fù)生，或改頭換面重新掛牌生產(chǎn)，污染問題一直難以解決。地方政府與污染企業(yè)的利益捆綁以及地方政府自我監(jiān)督失效是造成這一問題的根源。關(guān)閉的“十五小”企業(yè)是縣級市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)源。污染企業(yè)關(guān)停之后，資金緊張的基層行政機(jī)關(guān)為了獲得足夠的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，與污染企業(yè)之間的利益共謀在所難免。因此，如果沒有公眾參與和監(jiān)督，治理工作必然舉步維艱。

3 漢江流域跨界水污染防治策略探討

在諸多調(diào)水工程即將相繼投入運(yùn)行、漢江水量將銳減三分之一的現(xiàn)實(shí)背景下，跨界水污染問題已成為漢江流域迫在眉睫的嚴(yán)重威脅。針對當(dāng)前漢江流域面臨的跨界水污染困境，應(yīng)當(dāng)積極探索漢江流域跨界水污染治理的有效機(jī)制。以下幾點(diǎn)可供參考和借鑒。

3.1 健全水污染防治法律制度體系

流域水污染防治法律建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多方面內(nèi)容。針對我國現(xiàn)有法律體系的不足之處，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手來完善水污染防治的法律體系。

首先，清理現(xiàn)有法律體系，確保法律的一致性。目前，我國涉及水環(huán)境保護(hù)的幾部法律之間存在諸多不協(xié)調(diào)之處，甚至有明顯的體制、權(quán)力沖突。如新《水法》確定的流域管理體制并未得到其他相關(guān)法律如《水污染防治法》的確認(rèn)。再如《水法》規(guī)定上一級政府對糾紛有做出裁決的權(quán)力，而《水污染防治法》只賦予其協(xié)調(diào)解決的權(quán)限。因此，應(yīng)該加強(qiáng)立法工作的技術(shù)性，做到法律之間的協(xié)調(diào)一致。

其次，強(qiáng)化環(huán)境違法責(zé)任，增加違法成本。我國現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀是違法成本低，守法成本高，因此需要制定嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。具體措施包括：（1）污染排放總量控制，沒有總量指標(biāo)不允許進(jìn)入；（2）市場準(zhǔn)入，污染嚴(yán)重型產(chǎn)業(yè)不允許進(jìn)入；（3）提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)不敢排放大量污染物；（4）嚴(yán)格處罰超標(biāo)排污，并大幅度提高處罰標(biāo)準(zhǔn)；（5）追究嚴(yán)重污染行為人的刑事責(zé)任。

第三，加強(qiáng)流域管理的法制建設(shè)。流域綜合管理是流域水污染治理的必然發(fā)展趨勢。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，只有將流域管理置于法制的基礎(chǔ)上，流域管理的各項(xiàng)措施才能得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行，達(dá)到流域管理的目的。然而，我國流域治理法律體系中（如新《水法》、《水污染防治法》）對參與流域治理的各政府部門責(zé)權(quán)賦予尚不明確，未從制度上明確水資源管理體制中區(qū)域管理和流域管理以誰為主等關(guān)鍵問題，出現(xiàn)了漢江流域各省分別立法、各地各自為政的混亂現(xiàn)象，導(dǎo)致水環(huán)境管理的一些政策、法規(guī)難以有效執(zhí)行。因此，我國流域治理急需在法律上明確流域水資源管理機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)和職權(quán)，進(jìn)一步理順部門職能關(guān)系（包括國家政府部門間層級關(guān)系及流域治理結(jié)構(gòu)中水行政管理部門的層級關(guān)系）。應(yīng)通過制定水事基本法，將流域管理機(jī)構(gòu)從行政管理部門獨(dú)立出來，成立具有權(quán)威性和獨(dú)立性的科學(xué)的流域管理機(jī)構(gòu)，明確流域機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職責(zé)，確定流域管理機(jī)構(gòu)對省級水行政主管部門的監(jiān)督調(diào)控權(quán)。同時，盡快啟動相關(guān)法律修訂程序，統(tǒng)一完善流域綜合控制體制。

3.2 成立漢江流域管理權(quán)威機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全流域統(tǒng)一管理

對水污染防治實(shí)施流域綜合管理是由水污染特性決定的，也是水資源管理的必然發(fā)展趨勢。許多國家都在其境內(nèi)流域建立了流域管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前較為普遍的流域管理機(jī)構(gòu)模式主要有以下幾種：一是流域管理局管理模式。這種模式以美國田納西流域管理局為代表，通過設(shè)立兼具國家行政機(jī)關(guān)和企業(yè)性質(zhì)的流域性質(zhì)管理機(jī)構(gòu)，對全流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護(hù)。二是流域咨詢委員會管理模式。委員會依據(jù)相關(guān)行政協(xié)議由聯(lián)邦有關(guān)機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)各州政府代表共同組成，對流域內(nèi)的水資源開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)，典型代表有特拉華河流域委員會、墨累-達(dá)令河流域委員會。三是流域管理委員會模式。該模式以法國流域管理體制為代表，流域管理委員會根據(jù)相關(guān)法律由相應(yīng)政府部門組建，擁有水資源管理行政職能，對流域內(nèi)所有水體的水量與水質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營[13]。這些管理模式的形成與當(dāng)?shù)氐恼误w制、流域問題和社會文化背景密切相關(guān)，在有效解決流域問題中都起到了重要作用。對于我國流域治理來說，建立流域性的綜合管理權(quán)威機(jī)構(gòu)是必然選擇，但選擇什么樣的管理模式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國行政體制和本流域具體情況來加以選擇。

我國現(xiàn)行流域管理體制主要是通過流域水利委員會、流域水資源保護(hù)局兩個層級的機(jī)構(gòu)，來協(xié)調(diào)部門之間、流域與區(qū)域間的矛盾。然而水利委員會作為流域規(guī)劃制定機(jī)構(gòu)，其附屬于水利部，由于權(quán)威性不夠，不具備實(shí)施全流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的能力，同時也沒有對水利和環(huán)保兩大部門間矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)限，因而難以獲得地方政府足夠的支持，導(dǎo)致其不具備執(zhí)行流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)跨行政區(qū)水污染等問題的能力。因此，建議改革我國的流域管理體制，在國務(wù)院層面設(shè)立流域水資源綜合管理部門，使其成為高于其他行政區(qū)層級的、具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)制定有執(zhí)行力和約束力的全流域跨行政區(qū)的水資源綜合規(guī)劃和利用制度，建立以該部門為核心，由各地方相關(guān)職能部門組成的“集中—分散”的管理模式，建立流域和地方相配套的運(yùn)行管理機(jī)制，明確各地方各部門的水資源管理權(quán)限和職責(zé)，由此改變我國目前“多龍管水”的水資源管理體制導(dǎo)致的流域管理?xiàng)l塊分割、城鄉(xiāng)分割、部門分割等問題。同時，在國務(wù)院水資源綜合管理部門下設(shè)置各大流域流域管理局，作為流域管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。流域管理局應(yīng)當(dāng)吸納地方政府相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)作為其機(jī)構(gòu)成員，如此可以加強(qiáng)各政府部門和各地方政府間的溝通和協(xié)調(diào)，確保實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域在管理上實(shí)現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)。對于漢江流域來說，可以在長江流域管理局下設(shè)立漢江流域管理局對漢江流域進(jìn)行綜合管理。

3.3 建立多樣化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

水環(huán)境保護(hù)的投入與收益不平衡是限制流域上下游地區(qū)加大環(huán)境保護(hù)投入力度意愿的重要原因。上游地區(qū)維護(hù)流域水質(zhì)安全的壓力較大，嚴(yán)格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)保準(zhǔn)入門檻需要放棄諸多發(fā)展機(jī)會；下游地區(qū)對上游來水的水質(zhì)、水量要求較高，在享受了資源供給利益的同時沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。因此，只有建立起一個切實(shí)有效調(diào)整利益相關(guān)方關(guān)系的補(bǔ)償機(jī)制，才能夠激勵流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，緩解流域生態(tài)服務(wù)供給和需求之間的矛盾。生態(tài)補(bǔ)償圍繞水量和水質(zhì)展開，分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩種類型。政府補(bǔ)償在上下級政府或平級地方政府間實(shí)施，補(bǔ)償資金來源有上下級政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和上下游地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種模式，其他補(bǔ)償方式還包括政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革和人才技術(shù)投入等。完全由政府財(cái)政支持的政府補(bǔ)償受制于政府財(cái)政收支情況，支持力度和范圍均有限，而且補(bǔ)償資金由地方政府支配，當(dāng)?shù)乩媸軗p百姓難以直接受益。市場補(bǔ)償則是在各市場參與主體間實(shí)施，可以通過市場機(jī)制對生態(tài)保護(hù)主體進(jìn)行直接補(bǔ)償，因此彌補(bǔ)政府補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償力度及范圍不足等問題，可與政府補(bǔ)償形成有效補(bǔ)充。

針對漢江流域的水資源使用和水污染排放情況，政府補(bǔ)償包括流域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)受損賠償兩種類型。第一類是對上游地區(qū)對水生態(tài)保護(hù)投入的補(bǔ)償。補(bǔ)償途徑既包括中央政府對水生態(tài)保護(hù)地區(qū)的縱向補(bǔ)償，也應(yīng)包含受益地區(qū)如中下游受益區(qū)（丹江口以下地區(qū)）和南水北調(diào)受益區(qū)（京津冀豫地區(qū)）對上游水生態(tài)保護(hù)地區(qū)的橫向補(bǔ)償。第二類是對中下游地區(qū)受損利益的賠償。這主要針對兩種情況：一是南水北調(diào)和引漢濟(jì)渭等調(diào)水工程對中下游地區(qū)的利益損害；二是以唐白河污染為代表的上游地區(qū)污染河流對下游地區(qū)造成的損害。補(bǔ)償途徑應(yīng)當(dāng)主要為調(diào)水受益區(qū)（京津冀豫地區(qū)和渭河流域地區(qū)）以及排污受益區(qū)（南陽市等）對漢江中下游地區(qū)予以橫向賠償[14]。確保政府補(bǔ)償工作順利運(yùn)行的前提是立法明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)制，同時要建立流域跨界斷面水質(zhì)考核制度、與流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償相配套的在線監(jiān)測制度、流域生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償?shù)慕M織制度、流域生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償?shù)闹俨弥贫鹊?。為了避免糾紛，無論是補(bǔ)償還是賠償，都應(yīng)當(dāng)在流域管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下進(jìn)行。可以由流域管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)簽訂流域環(huán)境協(xié)議，規(guī)定流域內(nèi)各行政區(qū)域交界斷面處應(yīng)達(dá)到的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并定期進(jìn)行考核，按水質(zhì)情況確定補(bǔ)償或賠償?shù)念~度[15]。政府補(bǔ)償資金可通過上下游政府間協(xié)商交易（如水權(quán)交易和異地開發(fā)）、上下游政府間共同出資、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及基于出境水質(zhì)政府間強(qiáng)制性扣繳等多種方式籌集[17]。

市場補(bǔ)償方式主要通過建立排污權(quán)交易機(jī)制來實(shí)施。通過污染物排放權(quán)的合法化，在控制污染物排放總量的前提下，排污主體之間可以利用市場機(jī)制，像商品買賣一樣交易排污權(quán)，通過污染源之間的邊際治理成本差異使交易雙方都能夠受益[16]。漢江作為長江眾多支流中唯一一條跨三省、干流跨兩省，并且有較均勻的經(jīng)濟(jì)中心的河流，其流域面積在長江各大支流居第二位，經(jīng)濟(jì)總量則占首位[18]，具有建立排污權(quán)交易市場的有利條件。但漢江流域排污權(quán)交易市場的建立尚還需要以下條件來支撐：首先，需要相關(guān)法律對排污權(quán)予以確定。只有通過法律明確排污權(quán)交易的合法性和有效性，保障企業(yè)能夠處置排污權(quán)并獲得收益，才能夠促使企業(yè)積極參與排污權(quán)市場交易。其次，實(shí)施總量控制制度。流域污染排放總量控制是排污權(quán)分配和交易的基礎(chǔ)。流域主管部門可依據(jù)流域環(huán)境容量確定和劃分相關(guān)地區(qū)或行業(yè)的污染排放總量，以排污許可證的形式把允許排放的污染物量分配到各個排污者。第三，建立排污權(quán)交易市場。排污權(quán)交易市場分為兩級。在一級市場中流域主管部門對排污者進(jìn)行排污權(quán)的初始分配，強(qiáng)調(diào)公平與透明。二級市場則劃分為兩個區(qū)域：目標(biāo)控制區(qū)域和市場區(qū)域。二級市場劃分出目標(biāo)控制區(qū)域和市場區(qū)域，排污者在兩區(qū)域間自由交易排污權(quán)。

3.4 建立公眾參與和社會監(jiān)督機(jī)制

跨行政區(qū)域水污染事故破壞的是社會公共環(huán)境，損害的是社會公共利益，具有廣泛的危害性和影響力。然而，由于社會公共利益屬于當(dāng)?shù)卣w人民，因此難以確定具體機(jī)構(gòu)或組織作為受害人代表維護(hù)自身權(quán)益。對于這一問題，我國現(xiàn)行法律制度由政府來作為社會公共利益的代表人和維護(hù)者。然而這種保護(hù)模式不能發(fā)揮人民群眾在環(huán)境保護(hù)中的參與作用，難以取得社會滿意度和良好效果。此外，由于水污染源頭復(fù)雜、排放分散，在利益驅(qū)動下偷排漏排嚴(yán)重，僅靠行政手段難以做到有效監(jiān)察，需要建立公眾參與和社會監(jiān)督機(jī)制，讓公眾參與到水環(huán)境保護(hù)中來，通過公眾參與倒逼環(huán)境保護(hù)。這就首先要做到信息公開。參與權(quán)的前提是知情權(quán)。相對于西方發(fā)達(dá)國家以法律形式規(guī)范政府信息公開，我國的政府信息公開條例在效力層級上明顯偏低。所以有必要制定專門的政府信息公開法，建立公眾參與和投訴舉報(bào)制度，確保實(shí)現(xiàn)信息公開和公眾監(jiān)督。其次，建立健全公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制，明確公民的環(huán)境權(quán)。這就不僅要求完善我國當(dāng)前的環(huán)境聽證制度，擴(kuò)大其適用范圍，還要求通過法律明確公民的環(huán)境權(quán)，同時建立相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟制度，賦予人民群眾廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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