我國精準(zhǔn)扶貧的三種方式：內(nèi)涵、手段與政策措施

陳明生

摘 ?要：精準(zhǔn)扶貧是包含“目標(biāo)——對象（含致貧原因）——手段——措施”在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧脫貧的完整體系，精準(zhǔn)扶貧方式是以扶貧手段及措施為內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)形式的特定模式。不同類型貧困人口的貧困程度和致貧原因并不相同，需要實行政府扶持力度有差異的不同的精準(zhǔn)扶貧方式，包括政府分配型精準(zhǔn)扶貧方式、政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式和市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式，分別采用“授之以魚” “授之以漁”和“授以可捕之魚”的政策措施。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧方式 ?政府分配型精準(zhǔn)扶貧方式 ?政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式 ?市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式

貧困問題的解決對于貧困人口的生存和發(fā)展以及實現(xiàn)我國全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)具有重要的意義?！熬珳?zhǔn)扶貧”理論和政策的提出標(biāo)志著我國扶貧工作進(jìn)入新的階段。扶貧工作是一個系統(tǒng)工程，我國扶貧政策的出發(fā)點和原則是覆蓋所有貧困人口的，我國城市地區(qū)也存在大量貧困人口。在精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為我國扶貧工作基本方略的背景下，針對扶貧任務(wù)艱巨、扶貧資金有限而貧困人口規(guī)模龐大等具體情況，對于致貧原因不同、自有能力及其它條件不同的貧困人口理應(yīng)實行扶持力度不同、脫貧標(biāo)準(zhǔn)不同、扶助方式不同的分類管理的精準(zhǔn)扶貧方式。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和精準(zhǔn)扶貧方式

精準(zhǔn)扶貧思想是習(xí)近平總書記在2013年11月到湘西考察扶貧工作時提出的。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，習(xí)近平總書記和我國的政策文件有許多定義式的闡述或界定，如2015年6月習(xí)近平總書記在貴州召開扶貧工作座談會時指出：“各地都要在扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實招、見真效?！眹@著上述論述，易棉陽（2016）、陳健、龔曉鶯（2017）、劉錚、浦仕勛（2018）等學(xué)者對于精準(zhǔn)扶貧提出了更加抽象化和學(xué)術(shù)化的定義。

精準(zhǔn)扶貧是系統(tǒng)的政策體系，我們將精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵理解為包含“目標(biāo)——對象（含致貧原因）——手段——措施”在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧脫貧的完整體系。

精準(zhǔn)扶貧體系中的目標(biāo)內(nèi)涵是指精準(zhǔn)確定扶貧目標(biāo)。扶貧目標(biāo)包括脫貧時間目標(biāo)和脫貧標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)：《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》將我國精準(zhǔn)脫貧的時間目標(biāo)表述為“實現(xiàn)到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)”，將標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)表述為“穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”。

精準(zhǔn)扶貧體系中的對象內(nèi)涵是指精準(zhǔn)識別貧困人口及其致貧原因。打贏扶貧脫貧攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)識別貧困人口及其致貧原因，這決定了扶貧工作中可以利用的手段和需要采取的措施：類型相同的貧困人口及性質(zhì)相同的致貧原因，可以采取相似的扶貧手段和措施;從實效的角度，當(dāng)同一個項目或舉措能惠及更多的貧困人口時，扶貧成本應(yīng)會相對更低;因此，對貧困人口及致貧原因進(jìn)行科學(xué)分類是極為重要的。

精準(zhǔn)扶貧的手段是指精準(zhǔn)扶貧過程中可以使用的力量，主要包括政府支持手段和市場手段;精準(zhǔn)扶貧體系中的手段內(nèi)涵是指在扶貧工作中精準(zhǔn)識別可利用的手段，充分利用、最合理搭配使用市場和政府支持的手段。毫無疑問，脫貧的主體只能是貧困人口自己，政府不能包辦扶貧工作，政府支持只是貧困人口脫貧的動力源之一，是所有可以利用的手段中的一種，貧困人口脫貧同樣要充分利用市場手段。

精準(zhǔn)扶貧體系中的措施內(nèi)涵是精準(zhǔn)扶貧手段的具體運用，是指針對精準(zhǔn)識別出的特定貧困人口及其特殊致貧原因精準(zhǔn)采用有針對性的措施以實現(xiàn)其精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)，包括政府可以采用的措施如項目安排、資金提供和運用、人員派遣、動態(tài)管理、成效評估、考核等措施，以及在政府幫助下貧困人口在市場上獲得收入和提高能力，政府推動市場上的各主體如企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)（如高校等）、服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等采取各種措施幫助貧困人口脫貧。

精準(zhǔn)扶貧的完整體系包括扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)確定、對象精準(zhǔn)識別、扶貧手段和措施的精準(zhǔn)識別及合理運用，其中對象（貧困人口）及致貧原因的精準(zhǔn)識別是核心，決定了精準(zhǔn)扶貧可運用的手段和措施;而從精準(zhǔn)扶貧的表現(xiàn)形式上看，精準(zhǔn)扶貧是在脫貧目標(biāo)指引下，根據(jù)致貧原因?qū)ω毨丝谶\用的扶貧手段和扶貧措施，我們可以稱之為精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)形式。從理論上說，任何一個扶貧對象（貧困人口），都有一種獨特的精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)形式與之對應(yīng)，這正是精準(zhǔn)扶貧的要義;但在大多數(shù)情況下，很多貧困人口的致貧原因是相似的，這決定了精準(zhǔn)扶貧的手段和措施也是相似的。因此，精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)形式可以被總結(jié)為特定的模式，我們稱之為精準(zhǔn)扶貧方式。精準(zhǔn)扶貧方式是指精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)模式，是指在脫貧目標(biāo)的指引下，針對特定類型貧困人口運用的精準(zhǔn)扶貧手段和措施。精準(zhǔn)扶貧措施是精準(zhǔn)扶貧手段的具體運用，因此，我們可以根據(jù)扶貧工作中精準(zhǔn)扶貧手段的不同配置將精準(zhǔn)扶貧方式劃分為政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式和市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式，同時這兩種精準(zhǔn)扶貧方式又可以做進(jìn)一步的細(xì)分。

二、我國精準(zhǔn)扶貧的三種方式

正如前述，對貧困人口及其致貧原因的識別是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，相同或相似致貧原因的貧困人口可以合并歸類并采取相同或相似的扶貧手段和扶貧措施，這為精準(zhǔn)扶貧方式分類奠定了基礎(chǔ)。

基于對過去扶貧經(jīng)驗的總結(jié)，我國當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策體系中已經(jīng)有較為清晰的分類管理的思想和相關(guān)安排，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》將農(nóng)村貧困人口劃分為有勞動能力的貧困人口和喪失勞動能力的貧困人口。當(dāng)我們將城市貧困人口納入研究范圍，按照上述思路同樣可以將城市貧困人口劃分為有勞動能力的貧困人口和喪失勞動能力的貧困人口。這樣全國所有的貧困人口可以大致分為三類：城市有勞動能力的貧困人口，農(nóng)村有勞動能力的貧困人口，喪失勞動能力的貧困人口（含退休貧困人員）。由于不同的致貧原因，對每類貧困人口應(yīng)實行不同的精準(zhǔn)扶貧方式。

（一）政府分配型精準(zhǔn)扶貧方式

對于喪失勞動能力的貧困人口，他們已經(jīng)失去了進(jìn)行生產(chǎn)或工作以獲取收入及提高能力的條件，他們脫貧的動力或手段只能來源于政府，只能完全依靠政府的扶持實現(xiàn)脫貧，由政府通過社會保障等再分配手段讓其生活達(dá)到國家規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這種精準(zhǔn)扶貧方式可以被稱為“政府分配型精準(zhǔn)扶貧方式”，是扶貧手段中政府支持手段占據(jù)絕對支配地位的精準(zhǔn)扶貧方式。

（二）政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式

對于農(nóng)村地區(qū)有勞動能力的貧困人口，他們雖有基本的勞動能力，但依靠他們自己，在已有的扶貧強度下仍無法實現(xiàn)脫貧，這就需要充分利用各種手段和力量。市場是他們脫貧的重要動力，但基于他們脆弱的利用市場的能力，政府支持才是他們脫貧的根本動力。政府通過出資金、出項目、派遣人員等直接推動他們脫貧，這種扶貧方式可以被稱為“政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式”。

（三）市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式

計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國雖然實行平均主義的分配方式，但在城市也存在貧困現(xiàn)象。改革開放以來，由于體制改革、社會轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變（段曉光，2003;梁漢媚、方創(chuàng)琳，2011），我國城市貧困人口有增加的趨勢。城市貧困人口陷入貧困的關(guān)鍵是能力貧困，有勞動能力、但工作技能低下，尤其是缺乏適應(yīng)市場的能力。另一方面，城市經(jīng)濟(jì)增長及產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造的大量就業(yè)機(jī)會為城市有勞動能力的貧困人口提供了一定的脫貧機(jī)遇;政府要做的就是提高他們的工作技能及進(jìn)入市場的能力，通過市場將他們引導(dǎo)到國家推動發(fā)展的特定產(chǎn)業(yè)就業(yè)，使他們獲得收入并提高能力，這是一種市場發(fā)揮主要作用、國家發(fā)揮關(guān)鍵作用的精準(zhǔn)扶貧方式，可以被稱為“市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式”。

三、三種精準(zhǔn)扶貧方式的政策措施

精準(zhǔn)扶貧的政策措施涵蓋貧困識別、扶貧、管理、考核等全部過程，本文側(cè)重于探討扶貧的措施，貧困識別、管理、考核等過程對于不同扶貧方式而言共同的地方更多一些，本文不過多贅述。

（一）政府分配型精準(zhǔn)扶貧方式的政策措施

喪失勞動能力的貧困人口，其生存和生活所需資金需全部由國家提供，根據(jù)我國“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)，應(yīng)讓喪失勞動能力的貧困人口分項目實現(xiàn)脫貧目標(biāo)：1.住房方面：向城市貧困人口按一定標(biāo)準(zhǔn)提供廉租房，向農(nóng)村貧困人口提供建房或住房改造資金;2.醫(yī)療保健方面：全額報銷醫(yī)藥治療費用;3.教育方面：提供免費義務(wù)教育，非義務(wù)教育方面，高中教育繼續(xù)實行免費政策，高等教育提供學(xué)費及生活費的解決機(jī)制，如由借款人（受教育人）自己償還的長期限的教育貸款。

對于喪失勞動能力貧困人口的吃穿用等支出，由各地在國家的指導(dǎo)、統(tǒng)籌、監(jiān)督下根據(jù)當(dāng)?shù)厣钕M水平和消費狀況確定當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，由各地政府按時足額發(fā)放現(xiàn)金或其它實物，并根據(jù)通貨膨脹情況調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。

政府分配型精準(zhǔn)扶貧方式的實質(zhì)，就是“授之以魚”。

（二）政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式的政策措施

農(nóng)村地區(qū)有勞動能力的貧困人口只具有基本的勞動能力，缺乏進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營、從事相對復(fù)雜勞動、進(jìn)入及適應(yīng)市場的能力，因此需要政府進(jìn)行全方位的系統(tǒng)的幫扶：從事種植等生產(chǎn)經(jīng)營的貧困戶，應(yīng)對從種植或經(jīng)營項目選擇、經(jīng)營到產(chǎn)品銷售等整個過程進(jìn)行全方位的資金、技術(shù)及其它支持和指導(dǎo);進(jìn)行轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧的貧困人口，應(yīng)幫助貧困人員找到工作，并與企業(yè)一起對其做好培訓(xùn)及其它服務(wù)工作;對于生活在自然環(huán)境過于惡劣地區(qū)的貧困人口，需要搬遷脫貧的，則需要在搬遷、安置和在搬遷目的地的生產(chǎn)生活等方面進(jìn)行全面支持和幫助。對于農(nóng)村地區(qū)的政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式，我國有豐富的實踐經(jīng)驗，并正在做更多的探索，學(xué)術(shù)界的研究成果也非常豐富，本文不過多闡述。政府主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式的實質(zhì)，是“授之以漁”。

（三）市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式的政策措施

對于城市地區(qū)有勞動能力的貧困人口，由于自己創(chuàng)業(yè)更為復(fù)雜，貧困人口應(yīng)主要通過到企事業(yè)等單位就業(yè)的方式脫貧。在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)的比重將大幅上升，例如美國服務(wù)業(yè)的比重已占到國民經(jīng)濟(jì)的80%左右;隨著我國建筑業(yè)發(fā)展趨向飽和，制造業(yè)加快向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為城市產(chǎn)業(yè)的主體;但我國服務(wù)業(yè)低水平循環(huán)和粗放經(jīng)營的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，限制了其規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，服務(wù)業(yè)的就業(yè)已趨向飽和，工作技能相對較高的人群擠占了包括貧困人口在內(nèi)的工作技能相對較低人員的就業(yè)空間。這就需要推動服務(wù)業(yè)升級，促進(jìn)服務(wù)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，很多勞動者在服務(wù)業(yè)升級過程中隨著技能的提高進(jìn)入中高檔服務(wù)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，這樣中低檔服務(wù)業(yè)的就業(yè)空間就被釋放出來，為貧困人口提供了機(jī)會。所以，推動服務(wù)業(yè)升級和發(fā)展是城市地區(qū)市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式的重要舉措。我國應(yīng)充分發(fā)揮和利用市場的作用，推動政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是要利用各服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會的作用，推動服務(wù)業(yè)升級和發(fā)展。

在城市貧困人口尋找工作的過程中，基于其能力上的局限性，應(yīng)調(diào)動企業(yè)聘用貧困人口的積極性，可以對企業(yè)聘用貧困人口予以支持和補助，例如規(guī)定如企業(yè)聘用1個享受政府最低生活保障的貧困人口，政府予以企業(yè)1份與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)數(shù)額的財政補貼，該補貼可以持續(xù)3年（持續(xù)工作3年應(yīng)能有效提高貧困人口的工作技能）。

能力貧困是制約城市貧困人口脫貧的關(guān)鍵因素，在提高貧困人口的知識技能及就業(yè)服務(wù)方面，政府需要建立完善的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并支持它們干好以下工作：1.政府的人力資源和社會保障部門和民政部門將貧困人口的信息提供給就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)以此為基礎(chǔ)完善其信息，這些信息在各就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間共享;2.提供各種培訓(xùn)服務(wù)，讓貧困人員學(xué)習(xí)關(guān)于市場、職業(yè)的知識，提高基本工作技能;3.積極聯(lián)絡(luò)各企業(yè)，獲得各種招聘信息，為企業(yè)和個人間的工作匹配提供幫助。

市場主導(dǎo)型精準(zhǔn)扶貧方式的實質(zhì)，則是“授以可捕之魚”，推動服務(wù)業(yè)升級和發(fā)展是城市精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。

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[5]梁漢媚，方創(chuàng)琳.中國城市貧困的基本特點與脫貧模式探討[J].人文地理，2011，（6）.

（作者單位：中國政法大學(xué)商學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉