我國(guó)城鎮(zhèn)住房供給體系的歷史沿革與趨勢(shì)研究

劉鋒

摘 ?要：我國(guó)城鎮(zhèn)住房供給體系經(jīng)歷了從福利分房到市場(chǎng)化程度不斷提高的演變歷程。新時(shí)期，面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的新問題，黨和國(guó)家提出了住房發(fā)展的新定位、新目標(biāo)，即堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。回顧我國(guó)住房供給體系發(fā)展的歷史，分析其存在的問題和深層次原因，有益于為未來(lái)住房供給體系的完善提供有價(jià)值的參考。

關(guān)鍵詞：住房供給體系 兩多一舉 問題與原因 趨勢(shì)

住房問題是民生問題，黨和政府高度重視。黨的十九大報(bào)告明確提出，要“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。加快完善住房供給體系建設(shè)，是落實(shí)“兩多一舉”的重要舉措，也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在住房領(lǐng)域的具體要求。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)住房供給體系的演變

我國(guó)城鎮(zhèn)住房供給長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是以福利分房為主的，自1998年住房商品化改革以來(lái)，市場(chǎng)化程度不斷提高?？偟膩?lái)看，主要可分為以下幾個(gè)階段：

（一）以經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)為主的階段

1994年12月15日建設(shè)部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，該辦法詳細(xì)規(guī)定了經(jīng)濟(jì)適用房的供給對(duì)象、建設(shè)原則、土地獲地方式、資金來(lái)源以及后期監(jiān)督管理等內(nèi)容，也成為經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

在此基礎(chǔ)上，1998年，國(guó)務(wù)院再發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，即23號(hào)文。通知明確要求停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房（安居工程），加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民的住房問題。對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房;其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。此時(shí)的住房供應(yīng)體系包括商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房。

（二）以普通商品住房和保障性住房為主的階段

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，2003 年8 月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，即18號(hào)文。指出房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。要求各地要根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房;經(jīng)濟(jì)適用住房調(diào)整為具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。同時(shí)要求增加普通商品住房供應(yīng)，根據(jù)市場(chǎng)需求，采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例;建立和完善廉租住房制度，要強(qiáng)化政府住房保障職能，切實(shí)保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。

2007年8月，為進(jìn)一步解決低收入群體的住房問題，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，即24號(hào)文。意見加大了對(duì)低收入群體住房問題的關(guān)注，提出要加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。2010 年6 月，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，首次將“公共租賃住房”納入供給體系，提出大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系、培育住房租賃市場(chǎng)、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費(fèi)、調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求。

（三）多層次住房供應(yīng)體系的構(gòu)建階段

2011年在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中對(duì)住房供應(yīng)體系進(jìn)行了明確：“十二五”時(shí)期要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。其中，對(duì)城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，實(shí)行廉租住房制度;對(duì)中等偏下收入住房困難家庭，實(shí)行公共租賃住房保障;對(duì)中高收入家庭，實(shí)行租賃與購(gòu)買商品住房相結(jié)合的制度。同時(shí)要求加大保障性安居工程建設(shè)力度，多渠道籌集廉租房房源，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體，并要求加快各類棚戶區(qū)改造，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，住房供給體系進(jìn)一步豐富完善。

（四）“兩多一并”住房供給新體系的構(gòu)建階段

近年來(lái)，針對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展面臨的居住屬性被淡化，投資屬性被放大的新問題，2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的定位，加快建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制;要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購(gòu)房，嚴(yán)格限制信貸流向投資投機(jī)性購(gòu)房。

為實(shí)現(xiàn)全體居民“住有所居”，2017年10月，黨的十九大報(bào)告中明確提出，要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，這為我國(guó)住房制度的建立完善指明了方向。多主體供給、多渠道保障將有助于打破并完善我國(guó)現(xiàn)有的住房供給和保障體系，增加住房有效供給，更好滿足住房需求，特別是從“購(gòu)租并舉”到“租購(gòu)并舉”，將租賃住房發(fā)展放在了更重要的位置，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)發(fā)展租賃市場(chǎng)的重視，表明國(guó)家對(duì)我國(guó)住房體系有了新的認(rèn)識(shí)。“兩多一并”是總體方略，具體內(nèi)容還要探索，各地也積極探索構(gòu)建新的住房供給體系。

二、現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房供給體系的問題

黨的十九大對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾作了科學(xué)論斷，新時(shí)代新矛盾反映在住房上主要表現(xiàn)為我國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展存在的結(jié)構(gòu)性問題。

（一）住房供給體系及結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定

主要表現(xiàn)在住房供應(yīng)中供給類型變化頻繁，缺乏市場(chǎng)穩(wěn)定預(yù)期。從以上我國(guó)住房供給體系結(jié)構(gòu)的發(fā)展演變可見，我國(guó)城鎮(zhèn)住房供給體系經(jīng)歷了幾次大的變化，不斷有新的名稱產(chǎn)生，結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，如普通商品住房、廉租住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等，如果算上地方的如人才住房等的探索，名目花樣繁多，缺乏統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系，導(dǎo)致居民對(duì)住房供應(yīng)缺乏穩(wěn)定預(yù)期，不利于市場(chǎng)穩(wěn)定。

（二）住房市場(chǎng)租售結(jié)構(gòu)不合理

這也是新時(shí)期提出發(fā)展租購(gòu)并舉制度的重要原因。市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在新房市場(chǎng)和二手房市場(chǎng)的租售結(jié)構(gòu)均不合理。新房市場(chǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)的主要供應(yīng)主體為房地產(chǎn)開發(fā)商，供應(yīng)方式主要以住房銷售為主，實(shí)行的是“建設(shè)—銷售—再建設(shè)—再銷售”的模式，而對(duì)要求持有經(jīng)營(yíng)能力的住房租賃關(guān)注不夠，住房租賃在住房總量中的占比相對(duì)較低，租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá);二手房市場(chǎng)，住房存量供應(yīng)也主要以二手房交易為主，存量住房供給為租賃住房的也較少，存量住房中租賃住房占比也相對(duì)較低。

（三）住房產(chǎn)品供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理

主要表現(xiàn)在住房產(chǎn)品供給類型與市場(chǎng)需求類型間的不匹配。鑒于結(jié)婚成家等方面的原因，我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)的需求主力應(yīng)該是新市民及中等收入群體。而這部分人群由于工作年限短、積蓄少，受限于家庭財(cái)務(wù)上的壓力，為實(shí)現(xiàn)居有住所的目標(biāo)，此類人群更傾向于購(gòu)買小戶型、總價(jià)低的住房。然而，從我國(guó)住房市場(chǎng)產(chǎn)品供應(yīng)類型看，住房總價(jià)普遍較高，而面向新市民和中低收入人群的“小面積、低總價(jià)”的中小戶型住房的供給嚴(yán)重不足，這也是國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展中小戶型住房的初衷。住房類型的需求結(jié)構(gòu)與供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不匹配，無(wú)法真正滿足市場(chǎng)需求，造成供需錯(cuò)配。

（四）住房保障體系仍不完善

為社會(huì)低收入群體和部分中低收入群體提供住房保障是政府的職責(zé)，政府應(yīng)該發(fā)揮托底作用以滿足其基本住房需求。近年來(lái)，我國(guó)住房保障取得了巨大成就，但住房保障問題依然突出。主要表現(xiàn)在對(duì)低收入和部分中低收入人群的住房基本需求的保障仍不充分，保障的“碎片化”等問題仍比較突出，住房保障的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等也缺乏相對(duì)明確的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、保障房從申請(qǐng)到入住時(shí)間跨度大、保障房配套設(shè)施建設(shè)滯后等等，這些問題直接制約著住房保障的效果。

三、城鎮(zhèn)住房供給體系現(xiàn)狀的深層次原因

（一）住房發(fā)展缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)住房供給體系缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)，政策幾經(jīng)反復(fù)。如1998年提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;2007年提出加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系;2011年提出加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系;2017年提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度等等。以上可見，關(guān)于住房體系，曾經(jīng)提出以經(jīng)濟(jì)適用房為主，也曾提出以普通商品住房為主，但總是缺乏一種明確的定位，頂層設(shè)計(jì)的不明確造成了商品住房市場(chǎng)的波動(dòng)和住房保障市場(chǎng)的錯(cuò)位。

（二）土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理

土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在土地供應(yīng)與住房需求類型的不匹配上。在我國(guó)總的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)中，工業(yè)用地占比較大，而居住用地供應(yīng)占比偏低，直接導(dǎo)致居住用地供應(yīng)不足;同時(shí)，在居住用地供應(yīng)中，商品房住房用地供應(yīng)占比較高，保障性住房用地、租賃住房用地和中小戶型住房用地供應(yīng)占比相對(duì)較低。這與住房需求市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不匹配，直接造成了住房供需結(jié)構(gòu)失衡。

（三）地方政府財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴度高

從我國(guó)地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，土地出讓金和地稅占比高，是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源渠道。土地出讓金和地稅在地方財(cái)政總額中占比較高，一些地方該比例甚至高達(dá)60%以上。2013年-2016年，土地出讓收入分別占到當(dāng)年地方財(cái)政總收入的60.3%、56.5%、40.6%、42.4%。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到52059億元，房地產(chǎn)“五稅”總收入16437億元，二者占地方財(cái)政總收入的比重達(dá)74.7%。

（四）涉及部門廣而且部門間協(xié)調(diào)難度大

房地產(chǎn)是高關(guān)聯(lián)行業(yè)，涉及土地、金融、財(cái)稅等多部門，涉及范圍廣、溝通部門多，受制于部門間利益的平衡，協(xié)調(diào)難度大。如對(duì)于土地而言，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，增加工業(yè)用地供給是合理訴求，但在供地計(jì)劃一定的情況下增加工業(yè)用地供給就意味著住宅用地供給的減少，進(jìn)而導(dǎo)致住房供給規(guī)模隨之變化。再如針對(duì)近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的過快上漲，政府宏觀調(diào)控從未停止，出臺(tái)了一系列涉及土地、財(cái)稅、金融等的政策措施。從政策實(shí)際效果看，取得一定成效，但房地產(chǎn)市場(chǎng)存在多部門管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)性差、各部門制定的政策也多有矛盾等實(shí)際問題，致使調(diào)控效果無(wú)法達(dá)到最優(yōu)。

四、構(gòu)建合理穩(wěn)定住房供給體系的建議

（一）明確定位以穩(wěn)定預(yù)期

住房本身同時(shí)具有居住屬性和投資屬性，而居住屬性是住房的最基本屬性，也是住房的最基本功能。長(zhǎng)期以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)被定位為有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，特別是近年來(lái)在住房市場(chǎng)化發(fā)展的背景下，住房的投資屬性被放大，而居住屬性則被淡化，投資住房成為資本獲利的重要渠道，導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格過快上漲超過了社會(huì)的承受力，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)預(yù)期。構(gòu)建合理的住房供給體系首先要明確住房定位，明確住房的居住基本屬性，堅(jiān)持房子是用來(lái)住的的定位，遏制投機(jī)投資屬性，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

（二）推進(jìn)租購(gòu)并舉新格局

從住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)角度來(lái)說，完善的住房市場(chǎng)供應(yīng)體系應(yīng)是租售相結(jié)合的。從國(guó)際住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，租賃市場(chǎng)在住房供給中起著重要作用，是住房供給體系的重要組成部分。我國(guó)住房市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)以住房銷售為主，租賃市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，租售結(jié)構(gòu)不盡合理。因此，未來(lái)在保持住房銷售市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，要通過發(fā)展機(jī)構(gòu)化租賃、增加租賃住房房源、提供優(yōu)惠政策等措施，進(jìn)一步提升租賃市場(chǎng)規(guī)范化，盡快補(bǔ)齊租賃市場(chǎng)發(fā)展的短板，推進(jìn)建立住房市場(chǎng)租購(gòu)并舉新格局，滿足市場(chǎng)多樣化需求。

（三）構(gòu)建供給主體多元化

從住房供給結(jié)構(gòu)看，住房供應(yīng)中應(yīng)既有新建住房，也有存量住房;既有出售住房，也有租賃住房;既有商品房，也有保障性住房，而且住房的檔次、價(jià)位、戶型結(jié)構(gòu)、配套設(shè)施等也應(yīng)該是多樣化的，只有多樣化的供給才能滿足多樣化的市場(chǎng)需求。然而，我國(guó)的住房供給主體較為單一，基本上是由房地產(chǎn)開發(fā)商提供，而且開發(fā)模式也較為單一。為更好滿足市場(chǎng)多元化需求，應(yīng)鼓勵(lì)住房供給主體的多元化，為市場(chǎng)提供多品類的供給來(lái)滿足多樣化、多層次需求。

（四）完善住房保障新體系

住房保障是發(fā)揮政府作用，解決低收入群體住房問題的重要途徑。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，住房保障的壓力將有可能進(jìn)一步增大。要提前謀劃，做好充足的政策儲(chǔ)備，進(jìn)一步完善住房保障制度。堅(jiān)持保障性質(zhì)、堅(jiān)持公平原則、堅(jiān)持底線思維，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情和與我國(guó)發(fā)展階段相適應(yīng)的住房保障體系，通過多方式提供住房保障、多渠道籌集保障房房源、完善保障房相關(guān)配套政策等措施，實(shí)行精準(zhǔn)化保障，從根本上有效緩解收入困難群體的住房困難，最終實(shí)現(xiàn)全體人民“住有所居”。

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（作者單位：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉