高壓反腐下行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制
——以問責(zé)要素的系統(tǒng)分析為視角

呂永祥, 王立峰

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長(zhǎng)春 130012)

黨的十八大以來,在高壓反腐態(tài)勢(shì)下,行政機(jī)關(guān)及其工作人員因?yàn)閼峙聡?yán)厲的問責(zé)后果而不作為的問題日益突出。針對(duì)此種現(xiàn)象,2017年3月,李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中指出,要“強(qiáng)化督查問責(zé),嚴(yán)厲整肅庸政懶政怠政行為”。問責(zé)內(nèi)容具有消極責(zé)任和積極責(zé)任兩個(gè)不同的面向,從規(guī)范意義上來講,問責(zé)機(jī)制既是黨和國(guó)家預(yù)防和懲治腐敗現(xiàn)象的重要工具,同時(shí)也是督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極履行其法定職責(zé)的重要工具。高壓反腐通過對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容等問責(zé)要素的壓力傳導(dǎo)而作用于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)能力和履責(zé)意愿。基于此,本文從“問責(zé)主體—問責(zé)對(duì)象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架出發(fā),探討高壓反腐下“不能為”“不敢為”和“不愿為”三種主要的行政不作為類型的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制,以期對(duì)建立講責(zé)任敢擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府有所裨益。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架的提出

“所謂高壓反腐,其要義是指立足于‘不敢腐’,通過嚴(yán)厲懲治腐敗,形成強(qiáng)大的震懾力,從而壓制腐敗的滋生蔓延。”[1]黨的十八大以來,黨和政府采取對(duì)腐敗零容忍、加大中央巡視的力度等一系列高壓反腐策略。高壓反腐在提升反腐敗效果的同時(shí),也產(chǎn)生了一定的“副產(chǎn)品”,一個(gè)典型表現(xiàn)就是行政不作為問題變得日益突出?！靶姓蛔鳛槭侵感姓黧w及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù),由于其程序上消極地不為一定動(dòng)作或動(dòng)作系列而使該義務(wù)在能夠履行的情況下沒有得以履行的一種行政行為。”[2]

問責(zé)要素分析是目前學(xué)術(shù)界研究行政不作為的成因及對(duì)策的一個(gè)重要維度。問責(zé)要素是構(gòu)成問責(zé)機(jī)制的基本單位,馬克·波文斯(Mark Bovens)認(rèn)為,“問責(zé)機(jī)制是一種由問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系,在此關(guān)系中問責(zé)對(duì)象有義務(wù)對(duì)其行為進(jìn)行解釋和辯護(hù),問責(zé)主體則會(huì)根據(jù)問責(zé)對(duì)象的陳述提出問題和作出判斷”[3]。在此基礎(chǔ)上,安德里斯·謝德勒(Andreas Schedler)認(rèn)為,“問責(zé)是指問責(zé)對(duì)象就其責(zé)任事項(xiàng)向問責(zé)主體負(fù)責(zé),它主要包括問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容三個(gè)要素”[4]。由此可見,問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容是問責(zé)機(jī)制中三個(gè)最為重要的構(gòu)成要素?；诖?本文也主要從這三個(gè)方面對(duì)既有行政不作為研究進(jìn)行理論檢視,力求發(fā)現(xiàn)其改進(jìn)之處。

首先,問責(zé)主體的角度。李娟和佘湘從上級(jí)政府的權(quán)責(zé)配置狀況特別是上下級(jí)政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系的角度分析了基層政府中存在較多行政不作為現(xiàn)象的成因及其治理對(duì)策[5]。張忠則從行政不作為的政治問責(zé)機(jī)制出發(fā),從人大機(jī)關(guān)的問責(zé)主體地位的缺位入手探討了行政不作為的成因及其治理對(duì)策[6]。

其次,問責(zé)對(duì)象的角度。何麗君從作為問責(zé)對(duì)象的干部個(gè)體的履責(zé)意愿和履責(zé)能力的角度分析了行政不作為的成因及其治理對(duì)策[7]。蔡放波則從各政府部門之間權(quán)責(zé)劃分不清晰和問責(zé)對(duì)象不明確的角度探討了行政不作為的成因及其治理對(duì)策[8]。

最后,問責(zé)內(nèi)容的角度。金太軍等從問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于消極責(zé)任的承擔(dān)而忽視積極責(zé)任的履行的角度分析了行政不作為的成因及其治理對(duì)策[9]。蘇忠林從目前行政問責(zé)機(jī)制中的問責(zé)內(nèi)容重視有錯(cuò)追責(zé)而忽視對(duì)不作為的追責(zé)的角度分析了行政不作為的成因及其治理對(duì)策[10]。

上述從單一問責(zé)要素出發(fā)對(duì)行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的研究為本文進(jìn)行行政不作為的問責(zé)要素系統(tǒng)分析提供了研究的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,本文從問責(zé)要素的系統(tǒng)分析這一視角出發(fā),針對(duì)“不能為”“不敢為”和“不愿為”這三種高壓反腐下常見的行政不作為類型,提出了“問責(zé)主體—問責(zé)對(duì)象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架,力求從這三個(gè)問責(zé)要素的角度分別闡釋高壓反腐下上述三種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)理,在此基礎(chǔ)上提出每種行政不作為類型的精準(zhǔn)化治理對(duì)策(見圖 1)。

圖1 “問責(zé)主體—問責(zé)對(duì)象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架

準(zhǔn)確剖析行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制建立在對(duì)行政不作為進(jìn)行類型學(xué)劃分的基礎(chǔ)上,“不能為”“不敢為”和“不愿為”是三種常見的行政不作為類型,三者與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)能力和履責(zé)意愿密切相關(guān)。在當(dāng)前問責(zé)的制度化水平有待提高的情況下,高壓反腐通過對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容的壓力傳導(dǎo),對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿和履責(zé)能力產(chǎn)生了一定的消極影響,分別作用于上述三種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)制。具體而言,從“問責(zé)主體—問責(zé)對(duì)象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架的角度看,高壓反腐通過對(duì)問責(zé)主體的權(quán)責(zé)配置的影響作用于府際關(guān)系中下級(jí)政府特別是基層政府的履責(zé)能力,這是揭示 “不能為”的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的重要維度;高壓反腐通過對(duì)問責(zé)對(duì)象的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的影響作用于行政人員的履責(zé)意愿,這是揭示“不敢為”的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的重要維度;高壓反腐通過對(duì)問責(zé)內(nèi)容的設(shè)置狀況的影響作用于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿,這是揭示 “不愿為”的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的重要維度。從“問責(zé)主體—問責(zé)對(duì)象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架出發(fā)分析行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制,有助于在問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容三個(gè)問責(zé)要素與“不能為”“不敢為”和“不愿為”三種行政不作為類型之間建立有針對(duì)性的勾連,分別從每一個(gè)問責(zé)要素的角度揭示每一種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)理,從而在“對(duì)癥下藥”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政不作為的精準(zhǔn)化治理。

二、高壓反腐下行政不作為的發(fā)生機(jī)理: 以問責(zé)要素的系統(tǒng)分析為視角

高壓反腐是特定歷史階段黨和國(guó)家提高腐敗治理力度的產(chǎn)物,雖然它并不是行政不作為產(chǎn)生的充要條件,但是在問責(zé)機(jī)制不健全的條件下,高壓反腐仍舊會(huì)通過對(duì)問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容三個(gè)問責(zé)要素的壓力傳導(dǎo),對(duì)作為個(gè)體的行政人員和作為組織的行政機(jī)關(guān)兩類行政主體的履責(zé)意愿和履責(zé)能力產(chǎn)生一定的消極影響。

1.問責(zé)主體不合理的權(quán)責(zé)配置導(dǎo)致行政主體“不能為”

問責(zé)主體是指問責(zé)程序的啟動(dòng)者和問責(zé)處理決定的作出者。“不能為”是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員因?yàn)橘Y源、權(quán)力和履責(zé)本領(lǐng)等方面的不足而缺乏相應(yīng)的履責(zé)能力。高壓反腐對(duì)行政主體的履責(zé)能力的消極影響體現(xiàn)在,自上而下的高壓反腐增強(qiáng)了上級(jí)政府在府際關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)地位,上級(jí)政府向下級(jí)政府超額分配任務(wù)和轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為導(dǎo)致下級(jí)政府特別是基層政府因?yàn)闄?quán)小責(zé)大、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配而只具有較弱的履責(zé)能力,這是導(dǎo)致基層政府中存在較多“不能為”現(xiàn)象的重要原因。人民論壇問卷調(diào)查中心基于8 896份公眾樣本的調(diào)查結(jié)果顯示:七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象[11]。

首先,從權(quán)責(zé)關(guān)系的角度看,高壓反腐加劇上下級(jí)政府之間權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題,導(dǎo)致下級(jí)政府特別是基層政府缺乏履行其職責(zé)所需要的充分的權(quán)力。由于平行監(jiān)督機(jī)制的效力尚未充分發(fā)揮出來,目前我國(guó)的腐敗治理方式以自上而下的監(jiān)督和問責(zé)為主,“高壓反腐的一個(gè)重要方式是自上而下的巡視”[12]。基于下級(jí)服從上級(jí)的科層制權(quán)威,這種自上而下的腐敗治理方式在具有權(quán)威性高、實(shí)施問責(zé)阻力小等優(yōu)勢(shì)的同時(shí),也具有加劇不同政府層級(jí)之間的信息不對(duì)稱問題和上級(jí)向下級(jí)推卸責(zé)任的問題等諸多缺陷。由于目前我國(guó)關(guān)于不同政府層級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系缺乏明確細(xì)致的法律規(guī)定,上級(jí)政府是下放權(quán)力還是收緊權(quán)力,是嚴(yán)格履行職責(zé)還是向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移責(zé)任,在很大程度上主要取決于它自身的意愿?！坝捎谡畬蛹?jí)過多,地方政府間的責(zé)任和權(quán)限也難以明晰化,上級(jí)政府往往利用其行政優(yōu)勢(shì)分配權(quán)力與資源,往往是‘好事,則爭(zhēng)取;壞事,則下推’。”[13]236在高壓反腐的影響下,為保障自上而下的腐敗治理方式的有效性,上級(jí)政府往往會(huì)選擇收緊下級(jí)政府手中的權(quán)力,但是對(duì)下級(jí)政府廉潔從政和有效治理的責(zé)任要求卻相對(duì)提高?！耙曰鶎诱疄槔?大量的事務(wù)都并未集中反映在表征職責(zé)的‘三定’方案中,而是表征在‘交辦的其他事項(xiàng)’中,基層政府的權(quán)力邊界比職責(zé)邊界更為狹窄。”[14]權(quán)力是履行職責(zé)的基礎(chǔ),下級(jí)政府特別是基層政府面臨的這種責(zé)大權(quán)小的問題制約了其履責(zé)能力的提升,導(dǎo)致各種“不能為”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

其次,從資源與任務(wù)的分配的角度看, 高壓反腐加劇上下級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題, 削弱了下級(jí)政府特別是基層政府的履責(zé)能力。 我國(guó)的壓力型體制之中, 在政績(jī)考核和政府間競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下, 上級(jí)政府在向下級(jí)政府分配任務(wù)和指標(biāo)時(shí),“層層加壓”和指標(biāo)遞增是一個(gè)常見的特征。 縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為行政體系的末梢, 它們所承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)往往是最重的,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推廣義務(wù)教育、興建基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于其責(zé)任范圍。 但是從資源分配的角度看, 由于“國(guó)家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系, 分配至各級(jí)不同類型和級(jí)別的政府部門中”[15], 縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的行政層級(jí)最低, 它們所分配到的資源往往也是最少。 1994年分稅制改革加大了地方財(cái)政向中央轉(zhuǎn)移的力度, 縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難的問題變得更為突出*據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù),截至2013年6月底,縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為39 573.60億元;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3 070.12億元。參見:中華人民共和國(guó)審計(jì)署.2013年第32號(hào)公告:全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].[2017-05-06].http:∥www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。。這種資源和任務(wù)分配的不均衡問題,致使基層政府缺乏完成上級(jí)政府分配的相應(yīng)任務(wù)的履責(zé)能力,在基層政府中因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的資源和權(quán)力而導(dǎo)致的“不能為”現(xiàn)象比較突出。

2.問責(zé)對(duì)象履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的提高導(dǎo)致行政主體“不敢為”

問責(zé)對(duì)象是問責(zé)活動(dòng)所針對(duì)的客體,它回答的是“問誰(shuí)的責(zé)”這一問題。不敢為是指行政主體抱著‘多做多錯(cuò),少做少錯(cuò),不做不錯(cuò)’的自保邏輯,出于規(guī)避履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的考慮,在其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)面前畏首畏尾、不敢有所作為。高壓反腐對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿的消極影響體現(xiàn)在,它通過加劇問責(zé)對(duì)象的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)致使他們因?yàn)閼峙聡?yán)厲的問責(zé)后果而變得“不敢為”,積極主動(dòng)履行職責(zé)的意愿有所降低。人民論壇問卷調(diào)查中心基于8 896份公眾樣本的調(diào)查結(jié)果顯示:五成以上受訪者認(rèn)為“膽小怕事‘不敢為’”是“為官不為”的真正原因[11]。

十八大以來,黨和政府注重建設(shè)“不敢腐”有效機(jī)制,強(qiáng)調(diào)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)不力的責(zé)任主體進(jìn)行嚴(yán)厲的問責(zé),但是,“過度嚴(yán)厲的懲罰會(huì)將政府官員逼入非正常狀態(tài),整天生活在恐慌和麻痹之中,因?yàn)閾?dān)心和畏懼嚴(yán)厲的問責(zé)結(jié)果而不敢積極作為”[16]。此外,行政機(jī)關(guān)及其工作人員作為相對(duì)理性的行政主體,趨利避害是其決定是否履行職責(zé)的一個(gè)重要考量。在高壓反腐的影響下,他們因?yàn)樾姓^失和行政過錯(cuò)而受到懲罰的風(fēng)險(xiǎn)和概率顯著增加,行為變得趨于保守,逐漸將行政不作為當(dāng)成一種理性算計(jì)之后的策略選擇:“因?yàn)檎賳T履行職務(wù)越不積極,他本人就越安全;履行職務(wù)越積極,他面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大,如此產(chǎn)生的后果是懾于這種責(zé)任的威脅,行政官員就不敢按公共利益的要求,……果斷地履行職責(zé)”[17]。行政人員除了消極地完成一些常規(guī)性的責(zé)任事項(xiàng)之外,“對(duì)于那些職責(zé)劃分不明確,可做可不做,或者存在一定的風(fēng)險(xiǎn)的工作,容易產(chǎn)生無人負(fù)責(zé)的問題”[18]。

3.問責(zé)內(nèi)容的不均衡設(shè)置導(dǎo)致行政主體“不愿為”

問責(zé)內(nèi)容是指問責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職責(zé)及這些責(zé)任事項(xiàng)的履行情況?！安辉笧椤笔侵感姓C(jī)關(guān)及其工作人員因?yàn)榧?lì)機(jī)制的不健全或考核結(jié)果運(yùn)用的不充分等因素的影響而喪失主動(dòng)履行責(zé)任的履責(zé)意愿。從問責(zé)內(nèi)容的角度看,高壓反腐對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿的消極影響主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

首先,高壓反腐致使問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于強(qiáng)調(diào)消極責(zé)任的承擔(dān)而忽視積極責(zé)任的履行,這種不均衡的問責(zé)內(nèi)容容易削弱行政人員的責(zé)任感和履責(zé)意愿,產(chǎn)生“不愿為”的問題?！柏?zé)任感意味著一個(gè)行政官員感覺或理解義務(wù),這是責(zé)任的主觀形態(tài)?！盵19]行政人員的責(zé)任感和履責(zé)意愿來源于他們對(duì)責(zé)任內(nèi)涵的全面理解和對(duì)履行積極責(zé)任的重要性的充分認(rèn)識(shí)。問責(zé)中的責(zé)任包含消極責(zé)任和積極責(zé)任兩種含義。權(quán)力本身意味著責(zé)任,履行為社會(huì)和市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極責(zé)任是行政人員獲取和行使權(quán)力的正當(dāng)性理由,也是維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益的關(guān)鍵。對(duì)履行積極責(zé)任的重要性的上述理解是行政人員培育責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神的認(rèn)識(shí)來源。高壓反腐側(cè)重于對(duì)濫用職權(quán)等各種亂作為現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲,對(duì)于懶政、怠政等各種不作為現(xiàn)象的關(guān)注度較低。受其影響,在目前的行政問責(zé)中,問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于行政人員對(duì)消極責(zé)任的承擔(dān),忽視了行政人員履行積極責(zé)任的重要性。這種不均衡的問責(zé)內(nèi)容導(dǎo)致行政人員的責(zé)任感缺乏,削弱了他們的履責(zé)意愿。

其次, 高壓反腐致使問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于對(duì)權(quán)力腐敗等各種亂作為現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲, 忽視了對(duì)良好績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行激勵(lì), 這種不均衡的問責(zé)內(nèi)容容易使行政人員產(chǎn)生 “不愿為”心理。 針對(duì)政府官員應(yīng)當(dāng)對(duì)何種問責(zé)內(nèi)容負(fù)責(zé), 問責(zé)理論中有兩種不同的觀點(diǎn):“一種觀點(diǎn)將問責(zé)等同于官員的誠(chéng)實(shí)和嚴(yán)格遵守規(guī)則, 這實(shí)際上是一種消極的和過程導(dǎo)向的問責(zé)觀點(diǎn)。 另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為, 問責(zé)意味著政府官員因其承擔(dān)法定職責(zé)而必須積極表現(xiàn)”[20]。 由此可見, 問責(zé)內(nèi)容具有規(guī)則導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向兩種不同的傾向, 從規(guī)范意義上看, 兩者應(yīng)當(dāng)是相互配合和相輔相成的關(guān)系。 但是我國(guó)的行政問責(zé)機(jī)制在問責(zé)時(shí)注重建立獨(dú)立的反腐敗巡查機(jī)構(gòu)這樣的“嚴(yán)厲”的懲罰方法, 而對(duì)市民積分卡和社會(huì)調(diào)查等“溫和”的激勵(lì)方法運(yùn)用不夠充分。 在高壓反腐的驅(qū)動(dòng)下, 政府建立的“許多傳統(tǒng)問責(zé)機(jī)制的邏輯在于懲罰而不是改善公共管理和公共服務(wù)的質(zhì)量和效應(yīng)”[21], 忽視了問責(zé)內(nèi)容中績(jī)效導(dǎo)向的一面。 一個(gè)典型表現(xiàn)就是, 在問責(zé)實(shí)踐中針對(duì)濫用權(quán)力和不遵守職業(yè)規(guī)則兩種問責(zé)內(nèi)容而啟動(dòng)問責(zé)程序的問責(zé)案例較多, 而針對(duì)行政不作為啟動(dòng)問責(zé)程序的問責(zé)案例相對(duì)較少。 上述不均衡的問責(zé)內(nèi)容使得行政人員缺乏履行積極責(zé)任的正向激勵(lì)機(jī)制, 削弱了他們的履責(zé)意愿。

三、健全問責(zé)要素: 高壓反腐下行政不作為的一種治理機(jī)制

高壓反腐對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿和履責(zé)能力的影響并不必然是消極的,高壓反腐和積極行政的并行不悖建立在健全問責(zé)要素的基礎(chǔ)上。通過問責(zé)主體權(quán)責(zé)的合理配置、降低問責(zé)對(duì)象的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和設(shè)置均衡的問責(zé)內(nèi)容能夠在很大程度上切斷高壓反腐下“不能為”“不敢為”和“不愿為”三種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)制,實(shí)現(xiàn)不同行政不作為類型的精準(zhǔn)化治理。

1.以問責(zé)主體權(quán)責(zé)的合理配置應(yīng)對(duì)高壓反腐下的“不能為”

首先,通過多個(gè)政府層級(jí)之間責(zé)任清單的協(xié)同編制,明確中央政府、地方政府和基層政府在政府職責(zé)等方面的不同側(cè)重點(diǎn),綜合運(yùn)用權(quán)力清單制度和責(zé)任清單制度將不同政府層級(jí)之間的權(quán)責(zé)界限明確地規(guī)定下來,防止上級(jí)政府在高壓反腐的影響下利用自身的優(yōu)勢(shì)隨意向下級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和分配任務(wù),保障下級(jí)政府特別是基層政府的履責(zé)能力。一方面,在編制規(guī)范政府縱向間關(guān)系的權(quán)力清單和責(zé)任清單時(shí),重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)規(guī)范地方政府根據(jù)其自由裁量權(quán)可以自主選擇的職能,以國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)和政府的“三定”方案作為梳理各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)事項(xiàng)的依據(jù),減少地方政府因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)過大而向基層政府隨意轉(zhuǎn)移責(zé)任和分配任務(wù)的情況,明確地方政府和基層政府之間的權(quán)責(zé)界限。另一方面,中央政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中央政府、地方政府和基層政府在履行職責(zé)和承擔(dān)職能等方面的不同的側(cè)重點(diǎn)調(diào)研工作,將地方性的公共物品和全國(guó)性的公共物品、中央政府的宏觀調(diào)控、地方政府的具體政策引導(dǎo)與基層政府的微觀管理等因素區(qū)別開來。通過綜合考慮中央政府、地方政府和基層政府的不同特點(diǎn)和能力來合理界定各個(gè)政府層級(jí)之間的管理權(quán)限和責(zé)任邊界,改變中央政府、地方政府和基層政府之間職責(zé)同構(gòu)的狀態(tài)。

其次,上級(jí)政府在向下級(jí)政府特別是基層政府分配任務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事權(quán)和財(cái)權(quán)相一致、管理權(quán)能與實(shí)際責(zé)任相一致的原則,通過權(quán)力下放、資源下沉等多種途徑分配給下級(jí)政府特別是基層政府與其任務(wù)相匹配的資源與權(quán)力,切實(shí)提高他們的履責(zé)能力。一方面,針對(duì)基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配這一問題,中央政府“對(duì)于不同政府層級(jí)之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分,應(yīng)遵循事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則,一級(jí)政府管理多少公共事務(wù),承擔(dān)多少支出責(zé)任,就應(yīng)有多少相應(yīng)的財(cái)政能力作為保障,使之具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性”[13]245。在具體事權(quán)逐漸下移的趨勢(shì)下,中央政府和省級(jí)地方政府要加大向基層政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,綜合考慮基層政府的人口規(guī)模、職責(zé)事項(xiàng)和財(cái)政實(shí)力等具體因素來確定中央劃撥資金的實(shí)際額度,通過加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)、巡視監(jiān)督等手段提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。另一方面,針對(duì)下級(jí)政府特別是基層政府管理權(quán)能與實(shí)際責(zé)任不一致這一問題,中央政府在合理分配不同政府層級(jí)之間的職權(quán)與職責(zé)時(shí),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持管理權(quán)能與實(shí)際職責(zé)相一致的原則,改變壓力型體制片面強(qiáng)調(diào)壓力傳導(dǎo)和任務(wù)下達(dá)的傾向,借助強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)等多種渠道實(shí)現(xiàn)權(quán)力的真正下放,充實(shí)基層政府的管理權(quán)能。省管縣體制是我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放的重要舉措,省級(jí)政府要加大向縣級(jí)政府下放權(quán)力的力度,在保留政治統(tǒng)治和宏觀調(diào)控等職能和權(quán)力的同時(shí),可以考慮將政策執(zhí)行權(quán)、日常社會(huì)事務(wù)管理權(quán)等具體權(quán)力下放給縣級(jí)政府,為其更好地完成省級(jí)政府分配的任務(wù)提供權(quán)力基礎(chǔ)。

2.以降低問責(zé)對(duì)象的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)高壓反腐下的“不敢為”

“更多的問責(zé)制度安排未必帶來更好的政府治理”[22],“高壓反腐所帶來的‘問責(zé)超載’問題不僅僅會(huì)窒息公共管理者的改革創(chuàng)新意識(shí)和企業(yè)家精神”[23],還會(huì)迫使行政人員因?yàn)槁男新氊?zé)風(fēng)險(xiǎn)太高而不敢積極履行職責(zé)?；诖?要解決行政人員“不敢為”的問題,應(yīng)當(dāng)反思問責(zé)的限度,通過建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制來降低行政人員的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn),解除他們履行職責(zé)的后顧之憂。

健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,首先應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)行政人員的責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行精致的類型學(xué)劃分的基礎(chǔ)上,將行政人員所從事的日常行政管理工作和制度改革、政策創(chuàng)新工作區(qū)分開來,在“三個(gè)區(qū)分”的基礎(chǔ)上建立兩類相互區(qū)別的考核標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機(jī)制。對(duì)履行常規(guī)性責(zé)任事項(xiàng)不到位的行政人員進(jìn)行嚴(yán)肅地問責(zé),對(duì)從事改革創(chuàng)新工作的行政人員要適度寬容其失敗,為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁。其次,要從主觀與客觀、動(dòng)機(jī)和結(jié)果等維度進(jìn)一步明確容錯(cuò)免責(zé)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)因?yàn)榭陀^條件的限制和不可控的外力因素而導(dǎo)致法定職責(zé)履行不到位的行政人員進(jìn)行適度地容錯(cuò),對(duì)因?yàn)橹饔^原因和主體責(zé)任履行不力而導(dǎo)致法定職責(zé)履行不到位的行政人員要進(jìn)行嚴(yán)肅地追責(zé);對(duì)于出于增進(jìn)社會(huì)公共利益的善良動(dòng)機(jī)并且未造成不良社會(huì)影響的行為可以進(jìn)行適度地容錯(cuò),但對(duì)于出于自利動(dòng)機(jī)且導(dǎo)致嚴(yán)重的政治和社會(huì)后果的行為要進(jìn)行嚴(yán)肅的問責(zé)。最后,要完善容錯(cuò)糾錯(cuò)的程序,進(jìn)一步明確容錯(cuò)免責(zé)決定的作出主體、容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)的提出對(duì)象、容錯(cuò)免責(zé)的法理依據(jù)、容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)的處理時(shí)限和容錯(cuò)免責(zé)裁決的救濟(jì)程序。通過嚴(yán)格和規(guī)范的程序設(shè)置,確保容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的嚴(yán)肅性和公信力,在充分發(fā)揮容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制對(duì)改革創(chuàng)新者的保障作用的同時(shí),防止容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制成為行政人員逃避責(zé)任的避風(fēng)港。

3.以問責(zé)內(nèi)容的均衡設(shè)置應(yīng)對(duì)高壓反腐下的“不愿為”

首先,通過加強(qiáng)責(zé)任清單制度建設(shè)明確積極責(zé)任的內(nèi)容和履行積極責(zé)任的重要性,通過對(duì)履行法定職責(zé)不到位的行政人員進(jìn)行嚴(yán)肅地責(zé)任追究,倒逼他們樹立責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神,從正反兩個(gè)方面提升行政人員的責(zé)任感和履責(zé)意愿。強(qiáng)調(diào)積極責(zé)任的履行與“法定職責(zé)必須為”的責(zé)任清單制度相契合,責(zé)任清單制度主要立足于解決不作為的問題。一方面,加強(qiáng)責(zé)任清單制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)建立在以國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)和“三定”方案為依據(jù)對(duì)各級(jí)政府的法定職責(zé)進(jìn)行細(xì)致梳理和精細(xì)化分類的基礎(chǔ)上,將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大項(xiàng)政府職責(zé)進(jìn)一步分類成二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo),并明確與每項(xiàng)責(zé)任對(duì)應(yīng)的政府部門和工作人員。通過明確每一項(xiàng)政府職責(zé)的履行主體和每一個(gè)責(zé)任主體的責(zé)任事項(xiàng),使行政機(jī)關(guān)及其工作人員明確自己應(yīng)當(dāng)履行的積極責(zé)任的主要內(nèi)容,引導(dǎo)他們認(rèn)識(shí)到履行積極職責(zé)的重要性。另一方面,責(zé)任清單制度應(yīng)當(dāng)和問責(zé)制度結(jié)合起來使用,將責(zé)任清單制度的執(zhí)行情況作為對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否進(jìn)行問責(zé)的一個(gè)重要依據(jù),將責(zé)任清單制度中的法定職責(zé)履行不到位作為追責(zé)情形。通過對(duì)履行法定職責(zé)不到位的行政人員進(jìn)行嚴(yán)肅地問責(zé),來倒逼行政人員樹立責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。

其次,健全績(jī)效問責(zé)機(jī)制,通過對(duì)績(jī)效表現(xiàn)良好的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)來提升他們的履責(zé)意愿,解決高壓反腐下行政人員“不愿為”的問題。“績(jī)效問責(zé)聚焦于對(duì)實(shí)現(xiàn)良好的公共管理和公共服務(wù)結(jié)果的行政主體建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”[24],它對(duì)解決行政不作為問題的積極意義在于,“對(duì)那些誠(chéng)實(shí)和具有前瞻性的官員來說,獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能對(duì)他們產(chǎn)生較好的激勵(lì)效果,甚至能形成較好的績(jī)效,并且獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制有時(shí)也會(huì)對(duì)一般普通職員產(chǎn)生誘導(dǎo)作用”[25]。一方面,健全績(jī)效問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)完善政績(jī)考核機(jī)制的指標(biāo)體系,合理配置每項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。從考核指標(biāo)權(quán)重的角度看,在完善現(xiàn)有的崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上,要提高“德能勤績(jī)廉”中“能”和“績(jī)”兩個(gè)重要指標(biāo)在政績(jī)考核機(jī)制中的指標(biāo)權(quán)重,更加注重對(duì)積極責(zé)任履行情況的考核;從考核指標(biāo)內(nèi)容的角度看,要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)能力和行政效能、民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政效能感等指標(biāo)內(nèi)容的考核,運(yùn)用成本收益分析等方法來加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)的產(chǎn)出效果的考核。另一方面,健全績(jī)效問責(zé)機(jī)制,還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)績(jī)效考核成果的運(yùn)用,將行政機(jī)關(guān)及其工作人員的績(jī)效表現(xiàn)作為對(duì)其進(jìn)行選拔任用、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)的重要依據(jù),綜合利用評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、職務(wù)晉升、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)資格、降職等獎(jiǎng)懲方式將行政人員的績(jī)效表現(xiàn)與他們的工資福利的改善、職位的晉升等利害事項(xiàng)勾連起來,使政績(jī)考核制度、職位晉升制度、工資福利制度等都成為績(jī)效問責(zé)發(fā)揮獎(jiǎng)懲效力的制度平臺(tái)。

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