同權同價 流轉順暢 收益共享
——記德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作

□ 德清縣農(nóng)村土地制度改革工作領導小組辦公室 邱芳榮 趙 旭

自2015年承擔農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點以來，德清縣在各上級有關部門的高度關注和悉心指導下，齊心協(xié)力、扎實推進，試點取得了突破性進展，成功實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的全國首宗入市和首筆抵押，承辦了兩次土地制度改革的全國性會議，土地增值收益調(diào)節(jié)金征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地使用權抵押貸款、入市收益分配等經(jīng)驗做法已被吸納進國土資源部、財政部、國家銀監(jiān)會、浙江省出臺的政策文件中。國土資源部兩次致函感謝，并在向全國人大報告時充分肯定了德清的改革成效，點名表揚德清為改革成效突出縣。截至目前，德清縣已實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市151宗，面積1035畝，成交金額2.21億元，集體收益1.8億元，惠及農(nóng)民和農(nóng)民群眾10余萬人。

如何有效推進集體經(jīng)營性建設用地同權同價、同等入市，德清縣認為，關鍵是要回答好“誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”這四個核心問題。為此，德清結合實際，確立了“建設一個統(tǒng)一市場、平衡兩種權利（國家和集體）、堅守三條底線、遵循四項工作原則（政府立制、群眾議事、市場定價、收益共享）”的改革路徑，構建了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本“的政策體系。

一、堅持農(nóng)民主體地位，分類明確“誰來入市”

農(nóng)村土地制度改革關系農(nóng)民切身利益，他們不能成為旁觀者，更不能被缺席。因此，必須在主體設置、程序規(guī)定上把參與權、選擇權、決策權賦予農(nóng)民和農(nóng)民集體。德清縣的主要做法有三點。一是明確了三級入市主體。在全面完成集體土地所有權確權登記發(fā)證的基礎上，根據(jù)入市需求設計了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現(xiàn)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市，村集體由村股份經(jīng)濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。鼓勵偏遠欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)濟組織與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟組織合作，探索建立土地股份合作社，資源互補、共同入市、收益共享。二是落實農(nóng)民集體的市場主體資格。結合浙江省“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，全縣160個村（社區(qū)）級經(jīng)濟合作社成立了股份經(jīng)濟合作社，對所有經(jīng)營性資產(chǎn)量化到人、發(fā)證到戶，33萬農(nóng)民成為了股東。成立的股份經(jīng)濟合作社，實行工商注冊登記，獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧，具有獨立法人資格。三是強化土地入市的民主決策。為確保入市改革工作的透明度和公眾參與度，開展了農(nóng)村土地民主管理“十村示范、百村共建”活動，將集體經(jīng)營性建設用地入市等事項納入核心內(nèi)容，建立“三會三公開”制度，對入市前、中、后涉及的宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同條款、收益分配等重大事項進行全程公開、民主管理。

二、堅持集約高效利用，多規(guī)合一確定“哪些地入市”

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地全國首宗入市簽約現(xiàn)場

為避免入市造成新的“低、小、散”和 “村村冒煙、組組點火”現(xiàn)象，在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)門檻等方面把好準入關。一是多維度調(diào)查確定存量。結合圖上作業(yè)、無人機航拍和實地勘測等手段，開展集體經(jīng)營性建設用地“一村一梳理，一地一梳理”，摸清了1881宗10691畝的存量底數(shù)。所有地塊落實坐落、四至、權屬，納入國土資源“一張圖”管理，每一宗地有唯一身份編碼，并實行公開公示，讓農(nóng)民充分知情。二是“多規(guī)合一”促進布局優(yōu)化。結合全國“多規(guī)合一”試點工作，對照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃套合分析，堵疏結合，分類確定入市途徑。符合就地入市的地塊1036宗5819余畝，其余的結合浙江省“三改一拆”“五水共治”等行動，納入異地調(diào)整和整治入市，促進產(chǎn)業(yè)集聚升級。三是加強用地供需對接。引導西部山區(qū)發(fā)展“洋家樂”為代表的民宿旅游，中部丘陵地帶依托主城區(qū)發(fā)展商貿(mào)、高新制造，東部平原服務工業(yè)塊狀經(jīng)濟，積極打造特色小鎮(zhèn)和“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”。同時，考慮到調(diào)整入市中農(nóng)村集體資金不足情況，實行“先預約、后復墾、再入市”方式，公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預約申請，以需求定供給，確保有復墾、必入市。

三、堅持市場配置資源，以“五統(tǒng)一”規(guī)范“怎么入市”

建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，應當發(fā)揮政府有形之手和市場無形之手作用，形成一個既競爭又互補，既公平又高效的土地市場。德清縣通過“五統(tǒng)一”來營造市場環(huán)境。一是實行統(tǒng)一的交易平臺。將全縣的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心，公告、交易、成交公示等環(huán)節(jié)實行一體化管理。二是實行統(tǒng)一的地價體系。修編了全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地基準地價和租金體系，試點期間明確每個地塊必須選擇2家評估公司進行評估。三是實行統(tǒng)一的交易規(guī)則。集體經(jīng)營性建設用地與國有土地交易規(guī)則“大同小異”，特殊性體現(xiàn)在集體經(jīng)濟組織的主體性和需求的多樣性，主要通過合同條款表達。鼓勵集體經(jīng)濟組織實施招拍掛的公開交易形式，已入市土地采用掛牌、拍賣方式交易的達到94%。四是實行統(tǒng)一的登記管理。完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)，將集體經(jīng)營性建設用地納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，并于2016年8月2日，發(fā)放了首本集體經(jīng)營性建設用地《不動產(chǎn)權證書》。落實使用權的抵押權能與國有土地同等待遇，縣內(nèi)銀行業(yè)金融機構實現(xiàn)了該業(yè)務的全覆蓋，已有48宗地/次進行了抵押貸款，抵押總額1.0368億元。五是實行統(tǒng)一的服務監(jiān)管。結合“簡政放權、放管結合”要求，全面做好平臺搭建和審批監(jiān)管等工作，實現(xiàn)了“申請、審批、交易、頒證”全程服務60日辦結。引入“第三方機構服務”機制，培育了一批集體經(jīng)營性建設用地調(diào)查、測繪、評估、交易代理等中介機構。

四、堅持收益均衡共享，差別化調(diào)節(jié)“錢怎么分”

土地增值收益在國家、集體和個人之間合理分配，既要體現(xiàn)所有者權益，又要體現(xiàn)社會公平正義，既要讓農(nóng)民有獲得感，又要實現(xiàn)長遠收益，如何分好、用好、管好入市收益十分關鍵。一是合理確定調(diào)節(jié)金征收比例。以“同權同價同責”為出發(fā)點，精心核算集體經(jīng)營性建設用地成本和收益對比，確定了“按類別、有級差”的調(diào)節(jié)金收取方式，收取比例按土地成交價款的16%-48%不等。在德清縣已實現(xiàn)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工與失地農(nóng)民保障水平的基礎上，入市收益與農(nóng)轉征收的補償收益基本相當。二是差別化落實集體內(nèi)部入市收益分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體入市收益用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎設施建設、民生項目等支出。村集體入市收益不直接分配，追加量化農(nóng)戶股權，年底享受收益現(xiàn)金分紅，該辦法比較切合浙江發(fā)展階段和農(nóng)村實際，已寫入了2015年12月30日浙江省人大常委會通過的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》。村民小組收益的10%作為村集體提留，其余可在成員之間公平分配。三是開發(fā)信息平臺管好資金流向。開發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市一體化信息管理平臺”，將資金征繳、分成、繳庫、支出等各個環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)統(tǒng)一管理，實行“成交價款依申請代收、調(diào)節(jié)金依申報代扣”，實現(xiàn)了財政、國土、農(nóng)業(yè)、代收銀行間聯(lián)網(wǎng)互通、信息共享，加強了資金流向監(jiān)管，堵塞管理漏洞，確保農(nóng)民入市收益安全、保值、增值。

在具體改革實踐中，德清還通過“五項試驗”不斷求證制度設計的合理性，循序漸進推進改革。一是協(xié)議出讓試制度。2015年8月19日，德清首宗地入市以莫干山醉清風地塊協(xié)議出讓為突破口，對權屬確認、規(guī)劃定位、地價評估、民主決策、交易規(guī)則等進行了一次實戰(zhàn)測試。二是拍賣出讓試市場。隨后9月8日，以區(qū)位較好、配套成熟、前景明確的砂村地塊拍賣出讓，檢驗市場認可度，實現(xiàn)多人報名、多輪競拍、溢價成交。三是掛牌出讓試平臺。在產(chǎn)業(yè)預審、規(guī)劃許可、信息發(fā)布、掛牌競價、公開公示等環(huán)節(jié)檢驗服務平臺，促進多部門聯(lián)合審批、協(xié)同監(jiān)管，推動入市的常態(tài)化。四是租賃入市試觀念。為引導農(nóng)民從私下出租轉為正規(guī)入市，德清縣以群眾樂于接受的租賃方式推進入市，群眾實際獲得收益上漲65%-160%。五是調(diào)整入市試集成。2017年德清積極推動異地調(diào)整入市，并與大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、經(jīng)濟欠發(fā)達村脫困等全局工作緊密結合，跨村整合零星分散的存量建設用地，探索組建土地股份合作社，讓不同區(qū)位的集體經(jīng)濟組織共享改革紅利。如洛舍鎮(zhèn)東衡村，結合當?shù)靥厣匿撉佼a(chǎn)業(yè)，與經(jīng)濟欠發(fā)達村共建，在廢棄礦地上布局約200畝的入市區(qū)塊，吸引鋼琴企業(yè)進駐，努力打造鋼琴小鎮(zhèn)。目前首期32個小微企業(yè)已經(jīng)成功入駐，帶動全縣7個欠發(fā)達村實現(xiàn)經(jīng)營性收入細水長流。