杭州市富陽區(qū)國土資源行政復(fù)議訴訟情況分析與對策

□ 杭州市國土資源局富陽分局 王雙鋼

行政復(fù)議和行政訴訟都是解決行政爭議，對行政機關(guān)的行政管理進行監(jiān)督，對行政相對人遭到違法和不當行政行為侵害給予救濟的法律制度。行政相對人采用行政復(fù)議、行政訴訟等救濟渠道來維護自身合法權(quán)益，是國家依法治國的重大體現(xiàn)，也是行政機關(guān)依法行政的有效手段。近幾年以來，杭州市國土資源局富陽分局在著力推進依法行政、努力打造法治國土上積極開展工作，在維護群眾利益上提出陽光征地、陽光規(guī)劃、陽光執(zhí)法等系列陽光國土建設(shè)，切實維護行政相對人的合法權(quán)益。

2015年5月1日新的行政訴訟法頒布實施以來，由于采用登記立案制，行政復(fù)議和行政訴訟案件數(shù)量、類型也隨之增加，尤其是政府信息公開案件的大量增加，對國土資源依法行政的能力和水平提出了新的要求。

一、應(yīng)復(fù)應(yīng)訴案件基本情況

1.行政復(fù)議情況

2015-2017年底，富陽分局共承辦上級行政機關(guān)和區(qū)人民政府受理的行政復(fù)議案件（以下簡稱辦理行政復(fù)議）27件，其中11件維持該局具體行政行為，3件駁回申請人復(fù)議請求，2件終止（中止）行政復(fù)議，6件責(zé)令重新處理，1件確認違法，4件正在審理中。27件案件中，以浙江省人民政府為被申請人的2件，以富陽區(qū)人民政府為被申請人的1件。

2.行政訴訟情況

2015-2017年底，富陽分局共辦理行政訴訟案件76件（1件為2015年5月1日前立案），其中一審48件、二審25件、再審2件、指令繼續(xù)審理1件。其中：富陽分局為被告的訴訟案件62件，代理上級行政機關(guān)和區(qū)人民政府訴訟案件6件，代理下屬事業(yè)單位訴訟案件8件。在全部76件行政訴訟案件中，一審為駁回或維持等有利結(jié)果36件，確認違法、責(zé)令重新處理等不利結(jié)果6件；二審為駁回或維持等有利結(jié)果22件，責(zé)令繼續(xù)審理1件；再審全部為有利結(jié)果，其余案件仍在審理中。

二、應(yīng)訴應(yīng)復(fù)案件主要特點

1.信息公開數(shù)量劇增，或成不當維權(quán)手段

2015年以來（尤其是新的行政訴訟法頒布實施以來）富陽分局應(yīng)訴行政復(fù)議27件，行政訴訟76件，其中信息公開的47件，占45.63%，因征地拆遷、違法用地查處等履行法定職責(zé)的25件，占24.27%，其它涉及土地登記、物權(quán)歸屬、行政許可等31件，占30.09%，涉及的行政復(fù)議、行政訴訟的內(nèi)容均與老百姓重大切身利益相關(guān)。一些當事人（原告）相互串聯(lián)效仿，結(jié)成利益同盟現(xiàn)象愈演愈烈，每次法院開庭，相關(guān)利益人到庭旁聽，甚至庭審后與出庭人員對峙，以達到給政府、行政機關(guān)施壓之目的。

2.一人（一事、多人）多訴，溯本求源現(xiàn)象突出

該現(xiàn)象集中體現(xiàn)在征地拆遷類案件中，同一個或同一批被拆遷人因?qū)φ鞯夭疬w的補償安置存在爭議，從而對行政機關(guān)或區(qū)人民政府在征地拆遷過程中的數(shù)個環(huán)節(jié)作出的多個具體行政行為均提起行政復(fù)議或行政訴訟，不僅訴前置的審批行為，如規(guī)劃許可證、政府批文等，還訴政府信息公開、安置補償協(xié)議和補充協(xié)議等，個別被征地拆遷人存在濫用訴權(quán)、重復(fù)訴、連環(huán)訴等情況，如某街道拆遷項目從信息公開一直到訴評估機構(gòu)選定、強拆行為、拆遷案件、補償協(xié)議、補充協(xié)議以及規(guī)劃許可、土地出讓等，涉及內(nèi)容多且難應(yīng)答應(yīng)復(fù)應(yīng)訴。

3.代為應(yīng)訴成部門重任，承辦壓力大

2015年以來富陽分局代理上級行政機關(guān)和區(qū)人民政府的行政復(fù)議、行政訴訟案件9件，約占全部應(yīng)復(fù)應(yīng)訴案件的十分之一，此類案件均涉及土地征收、土地權(quán)屬確認等內(nèi)容，牽涉當事人利益較大，案件涉及面廣、應(yīng)訴要求高、時間任務(wù)緊。在實際操作中，一旦處理不當，極有可能引發(fā)不穩(wěn)定因素，而且應(yīng)復(fù)應(yīng)訴的均為群體性案件，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地征收項目的復(fù)議申請人有54人且難以協(xié)調(diào)，給國土資源部門承辦工作增大壓力。

4.案件處理缺少緩沖，勝訴成功率低

國土資源案件由于涉及老百姓切身利益，當事人在申請政府信息公開以及信訪后均向上級機關(guān)申請復(fù)議或向人民法院提起訴訟，有的個別案件由于涉及面廣、人員較多、時間長遠、矛盾突出，對工作人員在審理案件上帶來影響，且有的案件在法院一審、二審判決后仍不服，通過各種途徑，如向法院申請再審、向檢察機關(guān)申請抗訴、新聞媒體曝光進行申訴和信訪。同時，新的《行政訴訟法》的出臺，采用登記制代替以前的立案審查制，大量的原本可以采用協(xié)調(diào)、行政復(fù)議、行政裁決等途徑解決問題的案件涌向法院，導(dǎo)致法院壓力增大，行政機關(guān)也難于參與庭前協(xié)調(diào)。此外，信訪事項按法定途徑分類處理、不動產(chǎn)登記職責(zé)整合、土地出讓合同、拆遷補償協(xié)議歸類為行政協(xié)議后，信訪舉報案件、不動產(chǎn)登記案件和行政協(xié)議案件也成為一個新的應(yīng)訴類型。

三、行政敗訴案例分析

1.信息公開案件

法規(guī)科邀請法律顧問、有關(guān)專家對重大疑難案件進行梳理分析研究

國務(wù)院政府信息公開條例于2008年5月1日起施行。因行政機關(guān)和行政相對人的理解，信息公開申請比較少，且答復(fù)的較少，2015年5月1日前每年只有1-2件信息公開訴訟案件。2015年之后，富陽分局承辦政府信息公開訴訟復(fù)議案件激增，共67件，其中：2015年8件，2016年17件，2017年42件。經(jīng)復(fù)議訴訟，維持或駁回等有利結(jié)果的55件，責(zé)令重新答復(fù)或處理的12件，敗訴率為17.91%。如某村5個村民分別于2015年7月向富陽分局申請要求公開2002年該村一處集體土地征收相關(guān)手續(xù)及文件：耕地征用審批文件（機關(guān)、文號、時間、用途，補償標準和農(nóng)業(yè)人員安置途徑）、集體土地轉(zhuǎn)國有出讓手續(xù)、安置費收支情況（含支付清單）。富陽分局作出《政府信息公開答復(fù)書》將申請公開的該批次中的涉及該村的內(nèi)容公開，提供了相應(yīng)材料，并告知申請人申請公開的安置費收支情況等材料，因不屬于征地報批的必備材料，本機關(guān)不存在該信息，故無法向申請人提供。但申請人認為未依法得到完整公開，侵害了申請人的知情權(quán)。經(jīng)杭州市國土資源局審理認為富陽分局未對安置費收支情況不屬于國土部門掌握范圍，即不存在“安置費的支付清單”進行說明的理由，確認富陽分局未依法完全履行政府信息公開法定職責(zé)，要求對未答復(fù)事項重新作出處理。后經(jīng)多方協(xié)調(diào)，原告撤回起訴。

2.履行法定職責(zé)案件

例如王某要求富陽分局履行查處違法行為法定職責(zé)案：2015年1月，王某通過發(fā)送律師函，要求依法查處相關(guān)施工單位在未領(lǐng)取采礦許可證等相關(guān)資質(zhì)的情況下非法開采石礦并非法買賣，損害申請人合法權(quán)益等違法行為。富陽分局派人現(xiàn)場查看、調(diào)查后未發(fā)現(xiàn)有違法行為，也未進行書面回復(fù)。2015年4月，王某向區(qū)政府申請行政復(fù)議，區(qū)政府經(jīng)復(fù)議后認定富陽分局已履行法定職責(zé)，駁回行政復(fù)議請求。2015年7月，王某起訴，富陽區(qū)人民法院審理后認為，富陽分局在收到原告申請后，未作調(diào)查處理及答復(fù)，顯屬不當。且原告也無證據(jù)證明存在有其申請中所稱的違法行為，故要求該局繼續(xù)履行職責(zé)已無必要。最終，法院確認富陽分局收到原告的履行職責(zé)申請后不予答復(fù)的行為違法。

四、應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作做法與成效

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，注重決策合法

領(lǐng)導(dǎo)歷年來高度重視依法行政的工作，每年的工作重點中就如何開展依法行政都有明確的要求：要將行政復(fù)議、行政訴訟工作納入具體考核中，要在作出決策時首先考慮到合法性問題，程序合法和實體合法，要制定政策等法律文書要有法可依。如富陽分局在處理具體審批事項以及行政文書時，即使不涉及訴訟，也主動征詢法院、法制辦以及市局意見后再作出決策，確保合法。領(lǐng)導(dǎo)重視的另一個方面體現(xiàn)在局負責(zé)人能出席全部開庭審理案件，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。

2.學(xué)法用法，注重依法行政

近幾年來，富陽分局黨委十分重視系統(tǒng)干部職工學(xué)法用法以及社會普法工作，尤其是在學(xué)法用法上，局行政每年安排專項資金用于普法學(xué)法以及行政訴訟上，系統(tǒng)干部職工通過自學(xué)、組織專題培訓(xùn)以及外請專家教授來局授課等多種方式，努力提高干部職工學(xué)法用法水平，在社會層面上局每年利用“4 · 22”地球日、“6 · 25”土地日、“12 · 4”法制宣傳日開展豐富多彩的社會宣傳與普法活動，努力營造崇尚、遵守和維護土地法制法規(guī)的良好氛圍。

3.科室配合，推進良性互助

制定并完善《行政訴訟和行政復(fù)議應(yīng)訴工作制度》，由法規(guī)科牽頭負責(zé)應(yīng)訴工作，各業(yè)務(wù)科室積極配合，明確應(yīng)訴原則、辦理規(guī)程、職責(zé)分工，確保應(yīng)訴安件辦理質(zhì)量，同時加大和法院、法制辦間的協(xié)調(diào)配合和良性互助，通過聯(lián)席會議、案件討論會等多種形式，共同確解行政復(fù)議與行政訴訟中遇到的難題和困境。

4.加強交流，提高應(yīng)訴能力

定期參加全區(qū)化解矛盾糾紛排查調(diào)處工作例會

法規(guī)科定期召開疑難雜癥問題討論會、工作座談會，邀請局法律顧問、有關(guān)專家對重大疑難案件、社會影響較大的案件、行政審批及行政執(zhí)法中反映出的普遍性問題進行梳理分析研究，提出意見或建議。積極參加應(yīng)訴工作的培訓(xùn)，集中組織工作人員旁聽庭審和案例研討等活動，提高應(yīng)訴技巧和辦案質(zhì)量，努力把行政爭議化解在基層，化解在初發(fā)階段。

五、應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作存在問題分析

1.程序意識淡薄

在國土資源違法案件查處、行政強制拆除、征地補償?shù)确矫妫瑸檫_到“從快、從嚴查處”的執(zhí)法目的，存在違反法定程序，擅自刪減法定程序的現(xiàn)象，與新《浙江省行政程序辦法》要求還有很大的差距。比如征地補償案件中，當事人對評估價格有異議提出復(fù)核的，有關(guān)機關(guān)在重新評估后不將評估報告送達當事人；評估機構(gòu)的選定未經(jīng)法定程序因而不敢信息公開；當事人有違法建筑面積的，有關(guān)機關(guān)不啟動調(diào)查認定程序，未經(jīng)有權(quán)機關(guān)對面積進行確認就徑自做出裁決；有關(guān)機關(guān)對違章建筑作出《限期整改通知書》，不告知當事人陳述和申辯的權(quán)利；征地方案公告中告知訴權(quán)的表述不夠準確。

2.缺乏證據(jù)意識

在審批工作中仍存在“重實體、輕程序”思想，對申請人提交的材料未進行全面審查，導(dǎo)致事實不清、證據(jù)不足或者缺乏證明力。如拆遷許可證延期案件中，不對現(xiàn)場踏勘照片進行核查，沒有發(fā)現(xiàn)申請人提交的是前一行政許可延期決定中的照片，被法院認為涉嫌提供虛假證據(jù)。

3.法律理解不同

如當事人要求國土資源部門公開征地補償安置費支付清單，國土資源部門實際不掌握該類政府信息。法院認為，根據(jù)《征收土地公告辦法》規(guī)定，國土資源部門有權(quán)要求村集體經(jīng)濟組織在一定期限內(nèi)提供征地補償安置費用的支付清單，據(jù)此認定國土資源部門具有公開此類政府信息的法定職責(zé)，因此判決敗訴。

4.行政過程不當

一是征地行為中，被征地農(nóng)民應(yīng)知曉的問題，有的征地農(nóng)民并不知道，前幾年甚至有用村民代表出席其他會議的簽到表代替征地時村民代表會議簽到表，有的人物不符，有的時間與地點不符。二是行政行為實施過程中的程序缺失，如“責(zé)令改正違法行為通知書”出具之前相應(yīng)的舉報、立案、領(lǐng)導(dǎo)審批等程序缺失；又如在撤銷農(nóng)村私人建房審批時，僅有一張文件，沒有啟動撤銷行為決定的相關(guān)程序。三是部分行政決定的行政行為未告知行政相對人具體的法律救濟渠道。這些不當程序在訴訟中都是敗訴的主要原因。

5.應(yīng)訴能力不強

法規(guī)科是局里的法制機構(gòu)，現(xiàn)有工作人員2人，科班出生的僅1人，承擔(dān)了大量的應(yīng)訴、案件審核，人少量大。應(yīng)訴工作依賴于有償律師服務(wù)，機構(gòu)設(shè)置力量急需加強。除了上述原因之外，審批人員工作疏忽大意、出庭人員應(yīng)訴不積極，也是導(dǎo)致案件敗訴的重要因素。

六、應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作對策與建議

1.領(lǐng)導(dǎo)高度重視，嚴格依法行政，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議

領(lǐng)導(dǎo)重視不僅要從領(lǐng)導(dǎo)班子自身高度重視，同時還要將該項工作納入到全局中心工作中去。依法行政是全局工作的重要保障，要從具體工作中體現(xiàn)重視。一是在作出決策時，要努力體現(xiàn)依法、科學(xué)、民主的要求，廣泛聽取意見，尤其是法制工作者的意見和建議，防止因具體行政決策不當而引發(fā)行政爭議；二是在作出具體行政行為時，要做到實體和程序雙規(guī)范，保證具體行政行為合法、適當；三是切實履行化解行政爭議的責(zé)任，堅持調(diào)解優(yōu)先、查清事實、有錯必糾，對于重大復(fù)雜、易對社會穩(wěn)定造成重大影響的應(yīng)訴案件，更要積極采取穩(wěn)妥的措施減少行政爭議對行政機關(guān)的傷害和影響。

2.加強法制機構(gòu)和制度建設(shè)，從制度上預(yù)防和減少行政爭議

法制機構(gòu)是具體承辦行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴的重要科室，要充分加強法制機構(gòu)在人員、制度上的建設(shè)，充分發(fā)揮法制機構(gòu)工作人員的主動性。一是加強法制機構(gòu)的配置，從每年的公務(wù)員招錄中，及時補充具有法律專業(yè)知識的人才到法制機構(gòu)，充分發(fā)揮其法律知識作用，確保全局在行政復(fù)議、行政訴訟工作的主動性；二是健全相關(guān)制度，及時制定完善行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴、敗訴案件報備分析等制度，并對敗訴案件會同紀檢部門嚴格實施過錯問責(zé)；三是創(chuàng)新探索法治工作者參與具體業(yè)務(wù)科室政策制定，完善《土地地價會審制度》《土地違法案件查處會審制度》等制度。

3.規(guī)范自身行政行為，從規(guī)范上預(yù)防和減少行政爭議

一是加大行政許可和行政執(zhí)法工作人員的法制學(xué)習(xí)力度。及時更新執(zhí)法人員的法律知識，每年充分利用“4 · 22”地球日、“6 · 25”土地日、“12 · 4”法制宣傳日等國土宣傳日的重大活動，用自學(xué)、培訓(xùn)、請進來、送出去等方法，加大執(zhí)法干部法制培訓(xùn)、考試。二是規(guī)范行政許可和行政執(zhí)法工作的自身行政行為。進一步深入推進“最多跑一次”改革，要從小事做起，事前做好調(diào)研，事中做好實體和程序的雙規(guī)范，事后要做好監(jiān)管等工作，要在依照法律法規(guī)的基礎(chǔ)上確保具體行政行為合法、合理、減少行政爭議。三是規(guī)范和完善信息公開工作，減少重點領(lǐng)域的敗訴案件。政府信息公開工作人員要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《政府信息公開條例》，要進一步統(tǒng)一規(guī)范政府信息公開的申請、受理、答復(fù)等程序，樹立“公開是常態(tài)，不公開是例外”的信息公開的原則，抓好的政府信息網(wǎng)上主動公開工作，要認真做好系統(tǒng)政府信息的制作、保存以及交接和登陸工作。同時進一步完善信息化工作，要保障人民群眾能在便捷、快捷的方式下獲取政府信息。四是及時召開案件分析會，要從敗訴的具體案件中總結(jié)信息公開工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，切實增強服務(wù)意識和規(guī)范意識。

4.建立健全監(jiān)督制約機制，從責(zé)任上預(yù)防和減少行政爭議

要建立健全行政許可和行政執(zhí)法等行政工作監(jiān)督制約機制和行政行為過錯責(zé)任追究制度，要進一步強化責(zé)任制考核、要把獎罰制度與行政許可和行政執(zhí)法責(zé)任掛鉤，增強行政許可和行政執(zhí)法工作人員的責(zé)任心，要進一步落實行政許可和行政執(zhí)法監(jiān)督制度，以追究行政許可和行政執(zhí)法過錯責(zé)任，促使行政許可和行政執(zhí)法人員公正、嚴格許可和執(zhí)法。