以耕地保護補償機制為抓手建立獎懲分明的耕地保護新格局

□ 嘉興市國土資源局南湖區(qū)分局 高石磊

2017年1月9日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）。意見指出“加強對耕地保護責任主體的補償激勵。積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護任務(wù)量等因素，統(tǒng)籌安排資金，按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵地方統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責任落實情況掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。”

嘉興市南湖區(qū)于2013年建立耕地保護補償機制，在原有管控性、約束性、建設(shè)性保護的基礎(chǔ)上，增加了激勵性保護這一塊拼板。通過近幾年工作實踐及政策完善，成效顯著，形成了違法用地比例大幅下降、基層干部保護耕地熱情日益高漲及村集體經(jīng)濟得到有效充實的多贏局面。

一、工作背景

嘉興市南湖區(qū)開展耕地保護補償工作，主要基于以下背景。

1.宏觀層面

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院將耕地保護工作提到了新的高度，在嚴防死守18億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，提出數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并舉。習近平總書記也多次作出重要指示，提出“像保護大熊貓一樣保護耕地?！边@對國土部門來說既是機遇又是挑戰(zhàn)，需要從新的高度、新的角度來思考耕地保護工作。

2.保護態(tài)勢

隨著耕地保護共管機制的建立、“兩網(wǎng)化”巡查的常態(tài)化以及衛(wèi)片執(zhí)法的持續(xù)高壓態(tài)勢，違法占用耕地，特別是企業(yè)違法占用耕地的態(tài)勢已基本遏制，但也應(yīng)看到農(nóng)村亂搭亂建、非法侵占耕地現(xiàn)象仍然比較嚴重。在經(jīng)濟利益上，由于農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食作物的附加值普遍很低，在經(jīng)濟利益的趨勢下，無論基層組織還是個人都會冒著風險非法占用耕地進行非農(nóng)建設(shè)，耕地最基層的守護者變成了破壞者；在認識層面上，老百姓認為自己的承包地，搭點建點沒關(guān)系，而且法不責眾，難以查處；在基層隊伍上，分局、國土資源所畢竟執(zhí)法力量有限，無法面面俱到。因此，在耕地保護態(tài)勢總體趨好的情況下，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，非法占用、破壞耕地的情況仍時有發(fā)生。在這樣的背景下，國土資源管理工作必須從制度上政策上進行創(chuàng)新，充分調(diào)動群眾的積極性，發(fā)揮好基層的“前哨站”作用。

3.機制建設(shè)

在對違法占用、破壞耕地行為進行懲戒為主的管理基礎(chǔ)上，有必要探尋一條適應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境下有效的耕地保護新途徑。研究建立從源頭發(fā)現(xiàn)并制止，將侵占耕地消滅在萌芽階段同時對守土有成者給予補償?shù)莫剳头置鞯墓芾頇C制，以扭轉(zhuǎn)違法難究、護土不利的局面。

二、主要做法

1.出臺耕地保護補償政策

2013年，《關(guān)于印發(fā)南湖區(qū)耕地和基本農(nóng)田保護補償實施（暫行）辦法的通知》（南政辦發(fā)〔2013〕156號）文件的出臺，標志著南湖區(qū)耕地保護補償機制初步建立。經(jīng)過近幾年的修改完善，南湖區(qū)耕地保護補償標準從原來的一般耕地50元/畝·年、基本農(nóng)田60元/畝·年提高至耕地（含基本農(nóng)田）120元/畝·年、基本農(nóng)田示范區(qū)140元/畝·年，補償標準提升幅度達到280%；在補償對象及發(fā)放條件上，明確補償對象為承擔耕地保護任務(wù)的農(nóng)村村級集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶、發(fā)放條件與新增違法用地相掛鉤，對于無違鎮(zhèn)下轄村，補償系數(shù)調(diào)整為1.1，同時，為了鼓勵整改，對于發(fā)生違法用地行為但在規(guī)定時間內(nèi)整改到位的村，按所在鎮(zhèn)（街道）分配系數(shù)的40%發(fā)放補償資金；在資金使用上，補償資金優(yōu)先用于高標準農(nóng)田等項目建設(shè)，并可提取不高于補償資金總額的5%且總額不大于2萬元作為獎勵資金，獎勵耕地保護工作有功人員。在政策上，從補償標準、補償對象、發(fā)放標準、資金使用等方面進行了明確規(guī)定，構(gòu)建了南湖區(qū)耕地保護補償政策。

2.落實耕地保護補償資金

南湖區(qū)區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導非常重視耕地保護工作，在財政資金緊張的情況下，確保耕地保護補償資金落到實處。以2016年為例，2016年度南湖區(qū)財政可用資金17.2億，預(yù)算安排耕地保護補償資金和地力提升資金2600萬元，占全年財政可用資金1.51%；同時2016年其他各單位上報預(yù)算總額4個億，預(yù)算實際安排2個億，核減率為50%，但耕地保護補償資金和地力提升資金比2015年度預(yù)算增加160%。這“一壓一增”，體現(xiàn)區(qū)主要領(lǐng)導對耕地保護補償工作的高度重視和大力支持。

3.政策宣傳及時到位

近三年，南湖區(qū)每年年初的國土資源工作大會，除了區(qū)四套班子領(lǐng)導、區(qū)相關(guān)部門領(lǐng)導參加外，還邀請全區(qū)村支部書記參加，并在大會上發(fā)放耕地保護補償資金，耕地保護補償資金金額寫在放大比例的大紅存單上，讓與會人員都清楚地看到哪個村拿到多少金額的耕地保護補償資金，通過發(fā)大紅包，造大聲勢，讓這些村干部有榮譽感，自豪感。同時，在區(qū)級相關(guān)會議上，在日常下鄉(xiāng)工作中，加強宣傳，造大聲勢，激發(fā)基層干部保護耕地的積極性。

三、取得成效

1.違法用地比例下降明顯

在違法用地成因上，受利益驅(qū)動型的村級經(jīng)濟組織和農(nóng)民違法占地，主要表現(xiàn)在違章搭建，家庭作坊擴建及外來小企業(yè)違建等，由于量多面廣，造成村級經(jīng)濟組織不愿管，地方政府管不了的現(xiàn)實，處置非常困難。實行耕地保護補償以后，村級經(jīng)濟組織和農(nóng)民嘗到了保護耕地的甜頭，特別是村級經(jīng)濟組織感受到只要管住管好土地，照樣有收益。首先能做到自己不違法建設(shè)，其次，不允許別人在村級土地上違法建設(shè)。近幾年，違法用地比例下降明顯。

2013-2016年南湖區(qū)衛(wèi)片執(zhí)法檢查違法用地情況表

2.村級集體經(jīng)濟有效壯大

2012年底，南湖區(qū)經(jīng)濟薄弱村14個（村級集體經(jīng)濟年經(jīng)常性收入30萬元以下），占比24%。經(jīng)統(tǒng)計南湖區(qū)每個村平均擁有耕地5300多畝，按照120元/畝·年的標準，可取得補償資金63.6萬元，如果該村有基本農(nóng)田示范區(qū)，補助資金更大。同時，耕地保護補償標準還會根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平結(jié)合物價上漲等因素每三年調(diào)整一次。做好耕地保護工作，取得耕地保護補償資金是經(jīng)濟薄弱村摘帽的最直接最有效手段，也是其他村壯大村級集體經(jīng)濟最直接最有效手段。

近幾年，隨著補償政策的不斷完善和深入人心，獲得補償資金的村集體經(jīng)濟組織個數(shù)和補償額度也在不斷提高，2013年、2014年、2015年、2016年獲得補償資金的村集體經(jīng)濟組織個數(shù)分別為4個，22個，41個，47個；補償資金總發(fā)放金額分別為 15萬，590萬，1024萬，2132萬，壯大村級集體經(jīng)濟效果明顯。

3.群眾獲得感明顯增強

實施耕地保護補償機制，是對耕地保護者進行補償，實現(xiàn)建設(shè)用地收益在城鄉(xiāng)之間的合理分配，讓村集體與農(nóng)民在保持耕地用途不變的情況下，共享建設(shè)用地的級差地租收益，也是城鎮(zhèn)返哺農(nóng)村的成功典范，同時，對違法用地的嚴控也是對合法用地者的激勵，體現(xiàn)社會公平、正義，增加群眾的獲得感。村級組織有了錢，也有能力做好扶貧、扶弱、扶病等社會救助工作，還可以修路、修繕其他公共設(shè)施，使老百姓得益，社會公益事業(yè)得到改善和提高。

4.土地管理更加有序

耕地保護從以國土資源部門一家“單打獨斗”為主轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)鎮(zhèn)村聯(lián)動，群眾互動的新格局，耕地保護從被動保護轉(zhuǎn)為主動保護。以前，老百姓對于違法占用耕地，“事不關(guān)己高高掛起”，耕地保護補償機制實施以后，村級組織保護耕地意識明顯增強，保護耕地的主觀能動性被激發(fā)，對于違法用地行為，會主動要求鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊制止，并積極配合做好調(diào)查取證、勸說等工作。同時，鎮(zhèn)、村干部通過各種途徑，加大對村民合法用地的宣傳工作，讓老百姓也樹立依法用地的意識，使土地管理更加有序。

四、工作啟示

耕地保護事關(guān)中國人的飯碗問題，功在當代、利在千秋。耕地保護補償機制作為南湖區(qū)耕地保護的長效機制，將始終堅持問題導向和群眾觀點，在實踐中探索，在探索中不斷完善和提高。同時，通過構(gòu)建全方位的耕地保護政策，也將助推南湖區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，并為實現(xiàn)南湖區(qū)“現(xiàn)代田園城區(qū)總目標”提供有力的制度保障。