強(qiáng)化基層央行同級(jí)審計(jì)整改工作的制約因素及建議

馬紅星

摘要：審計(jì)整改是審計(jì)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是內(nèi)部審計(jì)提升組織價(jià)值的重要手段。本文從基層人民銀行同級(jí)審計(jì)整改工作存在的問(wèn)題入手，研究分析了制約整改工作的原因，探討提高和完善整改工作的途徑，以此為推進(jìn)基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計(jì)；同級(jí)；整改

抓好審計(jì)整改工作是審計(jì)成果轉(zhuǎn)化利用的根本途徑，也是確保審計(jì)監(jiān)督工作取得實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是審計(jì)價(jià)值的直接體現(xiàn)。如何才能保證審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題得到有效的整改、避免屢查屢犯，一直是內(nèi)審工作關(guān)注的重點(diǎn)。

一、基層央行同級(jí)審計(jì)整改工作現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著對(duì)審計(jì)成果運(yùn)用重視程度的加大，人民銀行西安分行相繼出臺(tái)了系列的制度辦法，如：《審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制暫行辦法》、《內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況后續(xù)跟蹤檢查管理辦法》、《關(guān)于開(kāi)展審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況專項(xiàng)督導(dǎo)工作的通知》，并配套研發(fā)了《內(nèi)審后續(xù)跟蹤檢查計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)》等。采取了多種多樣的辦法對(duì)審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤管理，取得了一定的成效，審計(jì)問(wèn)題整改質(zhì)量明顯提高。然而，通過(guò)近年的后續(xù)跟蹤工作情況來(lái)看，基層央行同級(jí)審計(jì)整改工作問(wèn)題依然普遍存在，仍不能過(guò)于樂(lè)觀。主要表現(xiàn)在：一是整改的廣度不夠。采取“選擇性整改”，對(duì)涉及自身利益的問(wèn)題，如追回?fù)p失浪費(fèi)等，則往往采取蒙混過(guò)關(guān)；二是整改的深度不夠。表現(xiàn)為不到位、不徹底、表面化，導(dǎo)致只重視治標(biāo)，不注重治本；三是整改的力度不夠。是該問(wèn)責(zé)的沒(méi)有問(wèn)責(zé)，有的問(wèn)責(zé)蜻蜓點(diǎn)水，隔靴撓癢；四是整改的韌度不夠。往往就事論事，產(chǎn)生問(wèn)題的根源沒(méi)有堵住，履查履犯的現(xiàn)象仍然存在。如何正確采取措施促進(jìn)審計(jì)建議的有效執(zhí)行，成為基層央行同級(jí)審計(jì)整改工作的當(dāng)務(wù)之急。

二、制約同級(jí)審計(jì)問(wèn)題整改工作的因素分析

1.責(zé)任追究手段有限，制度約束缺乏剛性

一是制度層面缺乏依據(jù)，對(duì)于審計(jì)問(wèn)題本身的責(zé)任追究、以及整改不利情況的責(zé)任追究相關(guān)規(guī)定少而模糊，只有《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》中對(duì)拒不糾正違規(guī)問(wèn)題或?qū)也閷曳傅?，?yīng)予以批評(píng)并責(zé)令其糾正，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人予以行政處分的規(guī)定，適用范圍有限。而認(rèn)定主體責(zé)任或界定責(zé)任主體又很難，通常都認(rèn)定為分管責(zé)任或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)一般f生問(wèn)題進(jìn)行處理的少之又少。二是責(zé)任追究操作性不強(qiáng)，造成一定數(shù)量的內(nèi)審意見(jiàn)未能得到有效落實(shí)，導(dǎo)致審計(jì)警示的效果打折扣。三是體制層面缺乏手段，基層行內(nèi)審部門(mén)審計(jì)權(quán)與處理權(quán)不匹配，對(duì)被審部門(mén)糾改不力的，內(nèi)審部門(mén)只有檢查權(quán)和建議權(quán)，沒(méi)有處罰權(quán)，僅能告知被審計(jì)對(duì)象限期整改，但對(duì)于拒不整改或敷衍了事的，缺乏責(zé)任追究手段。

2.重審計(jì)而輕整改，重形式而輕實(shí)質(zhì)

基層行被審計(jì)部門(mén)對(duì)于同級(jí)審計(jì)項(xiàng)目普遍不重視，對(duì)于審計(jì)整改工作的重要性更是認(rèn)識(shí)不足，整改趨于表面化。整改落實(shí)過(guò)程中，主觀上有意識(shí)地進(jìn)行“選擇性整改”，對(duì)其有利的部分往往被接受，而對(duì)涉及部門(mén)利益的問(wèn)題消極應(yīng)對(duì)、敷衍拖延。比如，對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部管理的建議容易接受，因?yàn)楣芾碇笜?biāo)很難量化，也沒(méi)有太多的可比性，有時(shí)只要修訂、完善凡項(xiàng)制度就可以算作完成整改，由于沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的管理提升，所以審計(jì)整改僅限表象。當(dāng)對(duì)于一些涉及自身利益的問(wèn)題，如糾正以前年度損失浪費(fèi)、不當(dāng)列支等問(wèn)題，將會(huì)牽涉到領(lǐng)導(dǎo)干部的考獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)題，被審計(jì)部門(mén)往往拖延整改時(shí)間。此外，在年終目標(biāo)責(zé)任制考核、先進(jìn)集體評(píng)比等方面，未能將審計(jì)問(wèn)題整改結(jié)果作為對(duì)部門(mén)的工作考核依據(jù)之一，也是導(dǎo)致同級(jí)部門(mén)對(duì)審計(jì)整改不重視的原因。

3.問(wèn)題揭示不充分，審計(jì)建議可操作性差

一是審計(jì)理念上的偏差。由于同級(jí)審計(jì)項(xiàng)目中，內(nèi)審部門(mén)與被審計(jì)對(duì)象都在同一單位，少數(shù)審計(jì)人員有礙于熟人、朋友、同事的情面，怕得罪人的顧慮，存在得過(guò)且過(guò)的思想傾向，缺乏敢于審計(jì)的勇氣和善于審計(jì)的能力，使審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量不高；二是咨詢服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。部分基層行內(nèi)審部門(mén)在提出問(wèn)題時(shí)就事論事，未能進(jìn)一步分析問(wèn)題背后的原因，缺少透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)的深入揭示，以致于審計(jì)整改停留在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的表面，得不到源頭上治理的效果；三是內(nèi)審部門(mén)提出的問(wèn)題整改意見(jiàn)缺乏可操作性和針對(duì)性。有的審計(jì)建議不符合基層整改能力和實(shí)際，致使整改意見(jiàn)難以得到全面落實(shí)，一定程度上限制了審計(jì)問(wèn)題整改工作的效果。

4.缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，整改落實(shí)趨于被動(dòng)

基層行內(nèi)審部門(mén)存在一審了之的心理，在出具審計(jì)報(bào)告后，缺乏全面、持續(xù)、長(zhǎng)效的整改狀況跟蹤機(jī)制，若未開(kāi)展后續(xù)審計(jì)或相關(guān)領(lǐng)域的其他審計(jì)，對(duì)審計(jì)整改結(jié)果的認(rèn)定一般就在整改報(bào)告階段告一段落，被審計(jì)單位提出整改措施的詳略、適當(dāng)與否，整改落實(shí)是否切實(shí)到位，內(nèi)審部門(mén)一般只能通過(guò)整改報(bào)告判斷，相當(dāng)于被動(dòng)接受整改結(jié)果，缺少必要的審核和退回機(jī)制。雖然目前分行層面開(kāi)發(fā)了審計(jì)整改后續(xù)跟蹤系統(tǒng)，從技術(shù)上和制度上改善了缺乏整改狀況跟蹤機(jī)制的現(xiàn)狀，取得了較好的效果，但是這些系統(tǒng)目前只是作為完善整改的輔助內(nèi)控手段使用，沒(méi)有上升到整體法規(guī)層面，執(zhí)行效力級(jí)別低，不利于基層央行審計(jì)問(wèn)題整改工作的整體推動(dòng)。

5.同級(jí)審計(jì)獨(dú)立性不足，審計(jì)建議執(zhí)行效力低

當(dāng)前基層央行內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的切身利益受所在單位的控制，與單位內(nèi)部利益緊密聯(lián)系在一起，審計(jì)部門(mén)力量有限，話語(yǔ)權(quán)弱。當(dāng)被審計(jì)單位利益與審計(jì)目標(biāo)要求沖突時(shí)，被審計(jì)單位可以通過(guò)多種途徑對(duì)內(nèi)部審計(jì)施加影響，審計(jì)整改建議的作用難以得到有效發(fā)揮。如現(xiàn)行央行內(nèi)審部門(mén)由本行行長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，行長(zhǎng)往往擔(dān)任同級(jí)監(jiān)督審計(jì)項(xiàng)目的項(xiàng)目組長(zhǎng)，而行長(zhǎng)本身也是單位人、財(cái)、物事項(xiàng)的第一責(zé)任人，客觀上削弱了審計(jì)實(shí)效，使得同級(jí)審計(jì)的獨(dú)立性較差，問(wèn)題難以暴露和落實(shí)。加上審計(jì)對(duì)象對(duì)上級(jí)行審計(jì)、巡視關(guān)注的問(wèn)題往往整改更加及時(shí)，對(duì)同級(jí)審計(jì)問(wèn)題整改重視程度不夠，同級(jí)監(jiān)督的審計(jì)問(wèn)題整改形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

三、基層央行同級(jí)審計(jì)整改工作的建議

1.補(bǔ)充細(xì)化相關(guān)規(guī)章制度

進(jìn)一步修訂和完善審計(jì)整改工作的相關(guān)規(guī)章制度，從制度層面建立和完善責(zé)任明確、流程清晰的多層次的審計(jì)整改機(jī)制，對(duì)審計(jì)整改的關(guān)鍵要求，如審計(jì)整改主體的責(zé)任、限期整改的時(shí)間要求等應(yīng)在相關(guān)規(guī)章制度中予以明確和細(xì)化，使之具有切實(shí)的可操作性。形成對(duì)審計(jì)整改情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，掌握整改責(zé)任是否在限期內(nèi)得到糾正落實(shí)、整改的效果是否明顯，是否做到標(biāo)本兼治，尤其是對(duì)落實(shí)不到位的要啟動(dòng)整改督辦機(jī)制，提出改進(jìn)措施并持續(xù)跟蹤，保障審計(jì)整改落到實(shí)處。

2.強(qiáng)化審計(jì)整改問(wèn)責(zé)力度

建立行之有效的審計(jì)整改問(wèn)責(zé)機(jī)制，一是要明確確立各單位主要負(fù)責(zé)人為審計(jì)整改的第一責(zé)任人，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位的一切管理活動(dòng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，有利于從源頭上解決屢查屢犯問(wèn)題；二是要將本級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門(mén)列入問(wèn)責(zé)范圍，從而促進(jìn)業(yè)務(wù)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管，改變某些部門(mén)只抓“權(quán)”不負(fù)“責(zé)”的現(xiàn)狀。還可以將上級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)列入問(wèn)責(zé)范圍，強(qiáng)化上級(jí)管理部門(mén)對(duì)下屬單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管；三是聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門(mén)，按照違規(guī)問(wèn)題的性質(zhì)、后果、責(zé)任等，對(duì)責(zé)任人嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究，對(duì)整改不到位、拖延整改、屢審屢犯的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

3.加大后續(xù)跟蹤督查力度

一方面，督促被審計(jì)部門(mén)建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改臺(tái)賬，并通過(guò)發(fā)送《風(fēng)險(xiǎn)提示函》、《重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題督辦單》等措施，對(duì)重大問(wèn)題實(shí)行掛牌督辦，要求被審計(jì)單位定期報(bào)告整改情況，審計(jì)部門(mén)定期檢查整改結(jié)果，對(duì)整改進(jìn)度緩慢或不主動(dòng)整改的單位，采取約談單位主要負(fù)責(zé)人、定期通報(bào)整改情況等辦法，加大督辦力度，促進(jìn)重大問(wèn)題整改；另一方面，探索信息化非現(xiàn)場(chǎng)后續(xù)跟蹤審督導(dǎo)，積極利用現(xiàn)有的后續(xù)跟蹤檢查計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)，探索以在線督查、實(shí)時(shí)跟蹤為特征的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，審計(jì)意見(jiàn)提出后，隨時(shí)檢查被審計(jì)單位的整改情況，檢驗(yàn)整改的實(shí)際效果。

4.突出審計(jì)結(jié)論的實(shí)效性

在撰寫(xiě)下發(fā)審計(jì)結(jié)論時(shí)，深入研究審計(jì)問(wèn)題產(chǎn)生的背景、原因，分清是個(gè)別現(xiàn)象還是普遍現(xiàn)象，是屬于普通的、暫時(shí)的、一次性的管理問(wèn)題，還是體制機(jī)制制度問(wèn)題，加大與被審計(jì)部門(mén)之間的溝通，提出具體的、可操作的整改意見(jiàn)，提高審計(jì)意見(jiàn)的建設(shè)性，避免整改要求無(wú)法落實(shí)的情況。與此同時(shí)，在后續(xù)審計(jì)環(huán)節(jié)，要對(duì)審計(jì)建議整改落實(shí)情況進(jìn)行分析，掌握被審計(jì)對(duì)象實(shí)施審計(jì)建議的效果、遇到的障礙、審計(jì)建議未實(shí)施或延期實(shí)施的原因，對(duì)審計(jì)建議的可行性、針對(duì)生和建設(shè)性進(jìn)行再評(píng)估，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促進(jìn)審計(jì)建議的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

5.不斷提高內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性

實(shí)行基層央行內(nèi)審部門(mén)由上級(jí)行垂直管理，削減橫向管理，從機(jī)制上保障內(nèi)審工作在本單位的定位，達(dá)到無(wú)論在地位上還是在利益上都處于第三方，使審計(jì)工作不受本單位內(nèi)其它機(jī)構(gòu)和人員干涉，提升內(nèi)審部門(mén)的獨(dú)立性和權(quán)威性，保障審計(jì)建議的有效落實(shí)。