行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對策

張驁

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的健全與完善對現(xiàn)代行政事業(yè)單位起著至關(guān)重要的作用，如今行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的情況暴露了許多弊端。本文主要對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在的問題進行了研究，選取了大連的一家參公管理事業(yè)單位一大連市道路運輸管理處，對大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進行了分析，提出了大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制中存在的一些問題，同時對照實際情況，提出了適合大連市道路運輸管理處改進內(nèi)部控制效果的對策，希望能夠進一步推動大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制的順利開展，提高行政事業(yè)單位的管理水平。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險評估

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點和必要性

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點

早在2012年，財政部就出臺了關(guān)于內(nèi)部控制相關(guān)的文件一《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，在文件中對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念提出了具體的定義：行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指通過制度的制定及實施，對單位的經(jīng)濟活動進行管理，防范風(fēng)險，實現(xiàn)單位的控制目標。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點包括：1.全面性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不是對單一某個工作環(huán)節(jié)的控制，而是對單位業(yè)務(wù)的全面控制。2.重要性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有主要的關(guān)注點，重點在于單位經(jīng)濟活動中的重要風(fēng)險點部分，對其進行重點關(guān)注。3.制衡性。為了減少舞弊的產(chǎn)生，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中，相互制約和監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要特點。4.適應(yīng)性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制開展的前提是依照國家出臺的相關(guān)政策和文件，并且需要跟隨外部宏觀環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)變換的要求不斷進行完善，根據(jù)單位實際情況進行修訂內(nèi)部制度，提高適應(yīng)性。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制，一是能夠保證單位的經(jīng)濟活動嚴格遵照國家的法律法規(guī)及制度，不會產(chǎn)生違法違規(guī)的活動，能夠提高行政事業(yè)單位在社會上的公信力，提高行政事業(yè)單位的社會形象；二是能夠保證國有資產(chǎn)的安全完整，對單位的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)及流動資產(chǎn)的控制能夠減少資產(chǎn)的虧損現(xiàn)象發(fā)生；三是能夠保證單位的財務(wù)信息的準確性和真實性，作為內(nèi)部控制重要的組成部分，財務(wù)信息能夠反映出來單位的管理情況；四是能夠提高單位的責(zé)任履行和工作效率，完善有效的內(nèi)部控制，能夠促使行政事業(yè)單位更好的為社會服務(wù)；五是能夠有效的防范腐敗事件的發(fā)生，減少貪污、舞弊行為。

二、大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）大連市道路運輸管理處簡介

大連市道路運輸管理處屬于處級參公事業(yè)單位，并且已經(jīng)是法規(guī)部門授權(quán)的道路運輸行政執(zhí)法單位，主要的工作內(nèi)容是對全市道路貨運、機動車維修、運輸服務(wù)業(yè)等行業(yè)進行全面的管理工作；認真執(zhí)行政府對于相關(guān)道路運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)及相關(guān)政策，對道路運輸中長期發(fā)展進行全面規(guī)劃；制定與汽車維修和道路貨運等方面的相關(guān)的制度要求及技術(shù)標準；審批和維護貨運的業(yè)戶開、歇、停業(yè)；督查運輸產(chǎn)業(yè)市場秩序，依法對違章情況進行查處；認真完成上級交代的其他工作。

（二）大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制實施情況

2017年，應(yīng)大連市財政局的要求，大連市道路運輸管理處實施了內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)的系統(tǒng)性工作，主要分為三個方面：首先，制定相關(guān)的內(nèi)部控制制度。大連市道路運輸管理處對單位內(nèi)部原有的制度規(guī)定從單位和業(yè)務(wù)兩個層面進行了一個初步的了解，之后對具體的業(yè)務(wù)進行了內(nèi)部控制制度的梳理，并對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、項目和合同等都進行了相關(guān)的整理，在整理的過程中，發(fā)現(xiàn)公司內(nèi)部的運行制度還是存在很多的不合理和不完善的地方。在制定和完善制度時，采用了流程圖的方式進行了全面準確的分析，更有助于發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險點，強化權(quán)力運行。其次，通過加強員工培訓(xùn)來提高員工內(nèi)部控制意識。大連市道路運輸管理處針對此次工作，在公司內(nèi)部組建內(nèi)部控制小組，提高員工的重視程度，通過宣傳讓員工先對此項制度有初步的了解，再通過系統(tǒng)的培訓(xùn)，使培訓(xùn)效果最大化。最后，以信息化為平臺，提高內(nèi)部控制實施效果，建立單位內(nèi)部獨有的文件處理系統(tǒng)，但是目前信息系統(tǒng)在日常使用中頻率并不高。

三、大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制存在的問題

（一）預(yù)算控制低效

國家實行部門預(yù)算管理改革以來，大連市道路運輸管理處在預(yù)算管理控制水平上對比以往取得了很大的成效，有了穩(wěn)步的提升。但對于總體要求而言，依舊處于劣勢，無法滿足預(yù)算管理要求。表1就是2017年大連市道路運輸管理處的行政運行費用預(yù)算執(zhí)行情況的對比表格。

通過表1可以看出，大連市道路運輸管理處的預(yù)算編制與執(zhí)行偏差較大。這一方面說明預(yù)算編制準確性低，另一方面說明執(zhí)行時控制不夠嚴格。在預(yù)算編制的環(huán)節(jié)，財務(wù)部門負責(zé)單位的預(yù)算編制，運用的是增量預(yù)算編制方法，按照上年度的預(yù)算執(zhí)行情況作為基數(shù)，簡單的進行了調(diào)整后形成的本年預(yù)算，預(yù)算部門編制不夠具體細致。例如招待費和出國費為0.57萬元，可以明顯看出，2017年預(yù)算編制沒有考慮當(dāng)年實際情況，僅參考了上年度情況。在預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)，缺乏嚴格的監(jiān)督措施，業(yè)務(wù)部門經(jīng)常隨意增加預(yù)算，從實際情況來看并沒有嚴格按照預(yù)算的編制情況進行實施。如表1所示，2017年預(yù)算實際執(zhí)行很多項目都超出了預(yù)算，例如辦公費的預(yù)算執(zhí)行達到了581.72%，很大程度超出了預(yù)算，說明在執(zhí)行環(huán)節(jié)需要加強。最后，大連市道路運輸管理處缺乏預(yù)算分析流程，只有預(yù)算編制和執(zhí)行缺乏了對結(jié)果的分析，導(dǎo)致了出現(xiàn)問題不能及時發(fā)現(xiàn)，不利于日后的工作改進。

（二）固定資產(chǎn)管理無序

大連市道路運輸管理處沒有一套完善的固定資產(chǎn)管理制度，僅僅是依照上級單位出臺的固定資產(chǎn)管理辦法執(zhí)行，無法嚴格約束單位內(nèi)部固定資產(chǎn)的管理與使用。在崗位分工方面，職責(zé)與分工不明確，只是設(shè)定了辦公室作為固定資產(chǎn)的實物管理部門，財務(wù)科作為價值管理部門，工作中的責(zé)任沒有落實到具體個人。另外，在實物日常管理方面，缺乏定期盤點與清查。例如在2017年大連市財政局組織的一次固定資產(chǎn)清查活動工作中，大連市道路運輸管理處首先對單位固定資產(chǎn)進行自查，有新購置的檢測儀器在實物管理部門入臺賬，但是財務(wù)管理部門卻沒有入賬，還發(fā)現(xiàn)實物部門登記的固定資產(chǎn)使用部門有很多都發(fā)生了變化，但是沒有及時更新，導(dǎo)致清查十分困難。這說明固定資產(chǎn)日常管理和盤點做的不到位。

（三）內(nèi)部控制風(fēng)險評估不完善

大連市財政局于2017年對內(nèi)部控制建設(shè)評估當(dāng)中有一項內(nèi)容是針對各個單位是否進行了定期的風(fēng)險評估。然而，大連市道路運輸管理處所顯示卻是完全沒有進行過任何的風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警機制。由此可知，大連市道路運輸管理處在風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警方面做得不夠完善。究其根本是由于管理層意識薄弱，對此項工作沒有足夠的重視。風(fēng)險意識薄弱，同時也給一些人可乘之機。例如，由于大連市道路運輸管理處在日常工作中沒有嚴格遵守內(nèi)部控制制度中有關(guān)不相容職務(wù)分離的制度，使采購工作與驗收工作由同一人負責(zé)，在2017年就因為此而發(fā)生了采購人因收受供應(yīng)商好處而采購不合格產(chǎn)品的事情，這一行為嚴重影響了單位的利益。為了防患于未然，將損失利益最小化，應(yīng)當(dāng)在事情發(fā)生前及時控制，建立科學(xué)有效的風(fēng)險管控機制。

（四）內(nèi)部監(jiān)督流于形式

現(xiàn)階段，大連市道路運輸管理處內(nèi)部監(jiān)督是由內(nèi)部監(jiān)督小組完成，內(nèi)部監(jiān)督小組是由主管財務(wù)部門的副處長作為組長，財務(wù)部門會計人員作為監(jiān)督人員組成?？梢钥闯?，大連市道路運輸管理處在人員設(shè)置上不合理，會計人員兼職內(nèi)部監(jiān)督檢查工作，這就相當(dāng)于是會計與監(jiān)督都是同一人執(zhí)行，并不能達到監(jiān)督的效果。2017年大連市交通局在執(zhí)行審計計劃之前，曾下發(fā)文件要求交通局所屬事業(yè)單位開展內(nèi)部監(jiān)督自查工作，大連市道路運輸管理處按要求對單位進行自查，由于財務(wù)人員作為內(nèi)部監(jiān)督小組成員進行檢查，檢查沒有明顯效果。而在市交通局審計處進行審計時，發(fā)現(xiàn)了單位存在一些采購行為不規(guī)范、工會經(jīng)費管理不規(guī)范等問題?？梢?，目前的內(nèi)部監(jiān)督流于形式，內(nèi)部監(jiān)督小組起不到真正的監(jiān)督和監(jiān)測作用，都是事后發(fā)現(xiàn)才去采取措施進行補救，等到違規(guī)違紀問題發(fā)生以后才去想解決的措施。

（五）信息溝通機制不完善

大連市道路運輸管理處信息化網(wǎng)絡(luò)平臺受人、財力等方面的制約，無法全面、迅速的發(fā)展，同時在功能完善、信息量儲備、溝通互動方面做得也不夠全面。例如，單位的預(yù)算部門主要負責(zé)單位預(yù)算編制，但相關(guān)業(yè)務(wù)部門卻沒有積極參與部門預(yù)算管理，單位上下級、員工之間溝通做得也不夠到位，各科室之間沒有密切配合，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行存在缺口問題。管理處對于內(nèi)外部的信息溝通與交流還只是通過文件或簡報的形式進行溝通與交流，事實上是可以選擇一些現(xiàn)代方便快捷的方式來傳播的，這樣更能提高信息溝通的效率。只有溝通的效率提高，才更能保證信息系統(tǒng)的健康有序進行。

四、改進大連市道路運輸管理處內(nèi)部控制的對策

（一）加強預(yù)算控制管理

大連市道路運輸管理處主要需要從三個方面加強管理，分別是預(yù)算編制、執(zhí)行與分析。在預(yù)算編制上，要以當(dāng)年的數(shù)據(jù)為支撐，各科室之間密切配合與溝通，可以采用參與式預(yù)算，即讓各相關(guān)科室的相關(guān)人員都參與其中，每個人都有發(fā)言權(quán)，形成更加完善的預(yù)算管理體系。在預(yù)算分析上，對預(yù)算要進行定期的分析，時間依據(jù)單位而定，可以每個季度或者每個月進行一次，以便及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。在預(yù)算執(zhí)行上，按照財政部門出臺的相關(guān)政策認真實施，嚴格控制資金管理，加大控制力度，更好的提高預(yù)算執(zhí)行能力。執(zhí)行過程中，隨時進行監(jiān)督與檢查，完善動態(tài)監(jiān)測機制，更好的提高財政資金效率。

（二）改進固定資產(chǎn)管理效果

大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)通過建立固定資產(chǎn)管理制度和嚴格的監(jiān)督檢查制度來改進管理效果。首先，要完善固定資產(chǎn)管理相關(guān)的制度。根據(jù)大連市財政局資產(chǎn)管理文件、市交通局資產(chǎn)管理辦法結(jié)合大連市道路運輸管理處實際情況，出臺內(nèi)部的固定資產(chǎn)管理辦法，進行規(guī)范。特別是要對資產(chǎn)的購入情況、日常使用和處置的程序進行詳細的規(guī)范，并且在以后工作中要對出臺的內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度施行情況都要進行有效的監(jiān)督。其次，要明確崗位分工和職責(zé)，明確固定資產(chǎn)管理部門和使用部門的職能和權(quán)限，并且建立統(tǒng)一的要求，對單位的固定資產(chǎn)實施分級管理，責(zé)任到具體個人，各負其責(zé)。最后，要加強日常的盤點與抽查，確保每一項資產(chǎn)的不被隨意挪用，防止隨意處置。把資產(chǎn)盤點和清查作為一項重要的日常工作，實施常態(tài)化管理，確保賬面與價值張相符。并且將每次盤點與抽查的結(jié)果進行公布，對于違反規(guī)定的情況要及時通報。實現(xiàn)大連市道路運輸管理處正規(guī)化管理。

（三）建立健全內(nèi)部控制風(fēng)險評估機制

1.設(shè)置風(fēng)險評估工作小組

成立風(fēng)險評估工作小組，歸屬于內(nèi)控部門，由大連市道路運輸管理處主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各科室負責(zé)人及外聘專家組成小組成員，共同負責(zé)對風(fēng)險進行識別，評估。風(fēng)險評估小組，需要針對大連市道路運輸管理處日常的經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險作出全面的評估。評估過程需要系統(tǒng)、客觀，對于評估的風(fēng)險并給出相應(yīng)的應(yīng)對措施。具體的職責(zé)是需要制定單位年度的風(fēng)險評估計劃，要明確當(dāng)年的評估任務(wù)，在開展評估的過程中，要積極協(xié)調(diào)各個科室的負責(zé)人對相關(guān)業(yè)務(wù)實施風(fēng)險識別和具體評估，對于經(jīng)濟活動要重點關(guān)注，定期進行監(jiān)督，評估結(jié)果要形成書面報告提高領(lǐng)導(dǎo)辦公室。

2.建立完善的內(nèi)部控制風(fēng)險識別和預(yù)普機制

風(fēng)險評估工作小組可以針對單位的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、項目管理、合同管理每年進行一次風(fēng)險評估工作，如有必要可一年多次。進行識別風(fēng)險時，應(yīng)當(dāng)事前對風(fēng)險問題進行相應(yīng)的分析，并針對問題提出解決方案?？梢圆捎蔑L(fēng)險清單法、文件審查法、實地檢查法、流程圖法、財務(wù)報表分析法及小組討論等方式進行。風(fēng)險程度分為五個檔位，分別為較低、低、中、高、較高，根據(jù)具體的評估結(jié)果進行合理的區(qū)分，最終將分類的評估結(jié)果采取相應(yīng)的對策，爭取讓風(fēng)險降到最低。風(fēng)險評估小組在事中要及時跟進檢查過程，全方面、多角度的分析、監(jiān)控，對于潛在的風(fēng)險一個也不放過，采取合理的應(yīng)對措施和控制措施對風(fēng)險進行防范。事后要做好總結(jié)工作，針對出現(xiàn)的新、老風(fēng)險進行全面分析，效果顯著的繼續(xù)保持，效果較差的要進行及時的調(diào)整，強化預(yù)警機制。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督體系

內(nèi)部監(jiān)督體系的主要工作是對內(nèi)部控制工作運行進行一個再控制、再監(jiān)督，協(xié)調(diào)管理層進行督查工作，能有效提高內(nèi)部控制的效率及工作品質(zhì)。大連市道路運輸管理處可通過以下方式完善內(nèi)部監(jiān)督管理：第一，建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)。摒棄現(xiàn)有的財務(wù)部門人員兼職內(nèi)部監(jiān)督小組成員的做法，內(nèi)部審計機構(gòu)要設(shè)立獨立于財務(wù)部門以外的機構(gòu)，做到財務(wù)審計是不同的人員進行?？梢云赣脤I(yè)人員完成，或者從其他部門抽調(diào)人員形成成員，并配備有內(nèi)部審計從業(yè)資格證人員進行審計工作，切實做好相關(guān)工作。第二，健全和完善內(nèi)部監(jiān)督制度。按照制度規(guī)范對本單位的工作進行隨時檢驗與抽查，在日常工作中看是否存在舞弊等風(fēng)險情況，一旦有問題及時提出相關(guān)意見并做好糾正。

（五）健全信息溝通機制

1.整合搭建網(wǎng)絡(luò)辦公和信息資源共享平臺

大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)加強對信息資源共享平臺的建設(shè)工作，適當(dāng)投入資金進行相應(yīng)的完善，借助互聯(lián)網(wǎng)軟件設(shè)備，對車輛的信息采集系統(tǒng)、代碼管理系統(tǒng)等進行綜合管理，提高工作效率，實現(xiàn)一次輸入，各部門共享。

2.建立健全有效的反饋和溝通系統(tǒng)

為提高溝通效率，實現(xiàn)消息傳遞的準確與迅速，大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)辦公平臺，管理層傳達的信息可以及時、有效、精準的傳遞每一個員工，防止發(fā)生曲解。傳遞信息的方式更是多種多樣，充分利用現(xiàn)代的發(fā)展成果，例如辦公室內(nèi)部通知、微信建群、公眾號平臺等多種辦法，使各級人員得到有效的溝通，加強同事間的了解，構(gòu)建和諧的工作環(huán)境，使各部門之間更有效的配合。在與社會各界人士溝通上，大連市道路運輸管理處應(yīng)當(dāng)以電子政務(wù)網(wǎng)站為載體，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺與社會公眾之間進行合理有效的溝通，并制定《大連市道路運輸管理處信息工作管理辦法》，形成每年一次的信息公開年度報告。