城市生活垃圾問題與治理
——以哈爾濱市為例

宣琳琳，馬丹陽

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

城市生活垃圾問題與治理
——以哈爾濱市為例

宣琳琳，馬丹陽

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

我國城市化進(jìn)程不斷加快，人口和經(jīng)濟(jì)活動向城市的快速集中，一方面推動了城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，另一方面其引發(fā)的問題考驗(yàn)著現(xiàn)有的城市功能和管理體制。城市生活垃圾管理的研究，對于提升政府管理水平，轉(zhuǎn)變政府的管理理念，構(gòu)建地方城市政府、公眾和企業(yè)的和諧環(huán)境具有一定作用。以哈爾濱城市生活垃圾管理發(fā)展中存在的問題為例，對城市生活垃圾管理的現(xiàn)狀和原因等進(jìn)行了系統(tǒng)的研究分析,提出城市垃圾管理立法導(dǎo)向，建立管理新體制以及多元化城市垃圾項(xiàng)目投資體制。

公共管理；生活垃圾；哈爾濱市

改革開放后，隨著中國市場化的全面展開和國際合作的深入擴(kuò)展，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和影響力日益提升。同時(shí)，中國城市化進(jìn)程不斷加快，城市化水平已從1978年的17.92%增長到2011年的51.27%，并預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到60%左右。人口和經(jīng)濟(jì)活動向城市的快速集中，一方面推動了城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，另一方面所引發(fā)的問題考驗(yàn)著現(xiàn)有城市功能和管理體制。城市生活垃圾問題引發(fā)的諸多城市環(huán)境問題沖擊著城市現(xiàn)有的管理體制，并對城市管理模式和城市利益主體的制度安排提出了新的要求。

城市生活垃圾(MSW, Munieipal Solid Waste)，是指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物，包括居民生活垃圾、商業(yè)垃圾、集貿(mào)市場垃圾、街道垃圾、公共場所垃圾、機(jī)關(guān)企事業(yè)辦公垃圾。隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及居民生活水平的不斷提高，生活垃圾產(chǎn)生量也在迅速增加。城市生活垃圾管理不僅僅是減量化、資源化和無害化系統(tǒng)管理，而管理得是否有成效，還需要政府、企業(yè)和公眾共同來完成。本文以哈爾濱市的生活垃圾治理為例，在政府職能轉(zhuǎn)變、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展背景下，探討城市政府管理體制轉(zhuǎn)型和政府角色轉(zhuǎn)換，為我國新型城市管理模式構(gòu)建提供理論支持和政策建議。

一、城市生活垃圾現(xiàn)狀及管理措施

中國城市生活垃圾管理習(xí)慣稱作“環(huán)境衛(wèi)生管理”。1979年以前，管理工作由衛(wèi)生部門管理，當(dāng)時(shí)主要職責(zé)就是保證城市的清潔和衛(wèi)生，主要負(fù)責(zé)道路清掃、生活垃圾的搜集和運(yùn)輸、糞便的清掏和運(yùn)輸。改革開放以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展建設(shè)，環(huán)境衛(wèi)生管理工作不再局限于清潔衛(wèi)生，從1979年起歸口到城建部門管理。行業(yè)隊(duì)伍在不斷擴(kuò)大，城市生活垃圾清掃的服務(wù)范圍、清運(yùn)能力和處理能力已不斷增長。

(一)哈爾濱市生活垃圾現(xiàn)狀

哈爾濱市城市化水平從1978年的27.8%上升至2010年的47.6%，其中從2000年開始，城市化年平均為1%，哈爾濱總?cè)丝?010年為992.02萬人，城市人口數(shù)量占總?cè)丝诒戎貫?7.6%。城市化進(jìn)程的加快，垃圾產(chǎn)量呈爆炸式增長，市區(qū)清掃垃圾總量2009年已達(dá)141萬噸(見表1)。

表1 哈爾濱市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施一覽表

哈爾濱市區(qū)2000-2010年期間，政府每年投入環(huán)衛(wèi)機(jī)械車輛不斷增加，到2010年環(huán)衛(wèi)車輛已達(dá)843輛。近十年來主城區(qū)清掃生活垃圾的工作量和清掃面積沒有明顯變化。垃圾容器和垃圾站數(shù)量也沒有明顯增多，仍停留在2000年的設(shè)備水平和數(shù)量。

1.哈爾濱生活垃圾產(chǎn)出量和成分

(1)生活垃圾產(chǎn)出量。平均日產(chǎn)生活垃圾3 300噸左右，其中，道里、道外、南崗、香坊和平房五個主城區(qū)日產(chǎn)生活垃圾近3 000噸，松北、呼蘭和阿城區(qū)日產(chǎn)300噸左右。*本節(jié)所引用的數(shù)據(jù)均來自2009年12月哈爾濱市市容環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室編制的哈爾濱市環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)。1978年哈爾濱人口為783.95萬人，其中有217.68萬人居住在城市里。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷深入，城市人口開始迅速增加，到2000年城市人口達(dá)到348.12萬。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上分析，2000年的哈爾濱城鎮(zhèn)垃圾產(chǎn)量就已達(dá)到154.5萬噸。2000年至2010年的哈爾濱城市人口比重從37%增加到47.6%，垃圾產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)停留在141萬噸(見表2)。

表2 哈爾濱城鎮(zhèn)人口與城市垃圾產(chǎn)量關(guān)系

表3 2008年哈爾濱城市生活垃圾成分構(gòu)成一覽表 單位：%

(2)生活垃圾成分。從哈爾濱市區(qū)生活垃圾組成可以看出，有機(jī)易腐物是哈爾濱市生活垃圾主要組成成分，占生活垃圾總重量的76.45%，其次依次為紙張、塑料、玻璃、布類、五金和木材。

2.城市生活垃圾處理基本過程

(1)哈爾濱市垃圾收集方式。哈爾濱市垃圾收集目前主要采用混合收集-袋袋投放方式，基本情況如下：

垃圾桶、垃圾箱和地面垃圾站。主要用于平房居民的生活垃圾收集，居民將生活垃圾倒入該類收集設(shè)施，由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)清運(yùn)。這種垃圾收集方式對垃圾不進(jìn)行分類，也沒有專人管理，盡管垃圾車每天至少收集一次，但由于居民可隨時(shí)向內(nèi)傾倒垃圾，影響周圍環(huán)境，同時(shí)垃圾桶、垃圾箱的損壞也非常嚴(yán)重。

垃圾道、手推車或者腳踏三輪車和清潔站。這種收集模式主要是對樓房居民的生活垃圾收集方式。居民將垃圾混合放在每個樓層的垃圾道，由保潔員清除垃圾道中的垃圾，用手推車或者腳踏三輪車將垃圾運(yùn)至清潔站。垃圾清潔站通常是密閉性裝置，設(shè)置在垃圾清潔站的集裝箱在裝滿之后被運(yùn)輸?shù)嚼D(zhuǎn)運(yùn)站或者填埋場。由于沒有壓縮裝置，集裝箱裝載量虧載嚴(yán)重。

垃圾袋、垃圾桶和垃圾收集站。袋裝化垃圾收集是從1997年以后出現(xiàn)的垃圾收集方式。垃圾袋通常由居民自己準(zhǔn)備，無統(tǒng)一規(guī)格。大多數(shù)居民使用舊的購物塑料袋盛放垃圾。居民將垃圾帶集中投放在居住區(qū)周圍的垃圾收集桶內(nèi)，由保潔員將其進(jìn)行集中，并由環(huán)衛(wèi)部門的垃圾清運(yùn)車輛進(jìn)行清運(yùn)。

垃圾清運(yùn)車主要有三種，即用于運(yùn)輸垃圾站集裝箱的車輛、密閉式普通垃圾運(yùn)輸車輛和后壓縮垃圾運(yùn)輸車輛。其中，一些后壓縮密閉垃圾運(yùn)輸車輛無液體收集裝置，在夏季進(jìn)行收集時(shí)常常流出液體造成生活街區(qū)的污染。

(2)哈爾濱市區(qū)生活垃圾現(xiàn)狀基本按照就近原則送往垃圾場進(jìn)行填埋或者焚燒?，F(xiàn)有二座生活垃圾衛(wèi)生填埋場，處理規(guī)模為1 219噸/日；二座生活垃圾焚燒場，處理規(guī)模為420噸/日；六座生活垃圾建議填埋場，處理規(guī)模為1 690噸/日。簡易填埋場站占垃圾重量比例的50.8%。哈爾濱市現(xiàn)有生活垃圾無害化處理場五座，其中四座位于主城區(qū)，全部由企業(yè)投資建設(shè)并運(yùn)行管理，主要承擔(dān)主城區(qū)生活垃圾無害化處理，他們分別為西南部生活垃圾處理場、向陽生活垃圾處理場、生活垃圾焚燒發(fā)電廠和雙琦生活垃圾焚燒發(fā)電廠，四座垃圾場設(shè)計(jì)每日無害化處理量為2 900噸。2012年，松北區(qū)和呼蘭區(qū)生活垃圾采取本區(qū)域定點(diǎn)簡易填埋方式處理。2010年和2011年，哈爾濱市市轄區(qū)生活垃圾無害化處理率分別為75.09%和79.72%。目前，哈爾濱市雙琦生活垃圾焚燒發(fā)電廠正在實(shí)施一期改建和二期擴(kuò)建項(xiàng)目，松北和呼蘭區(qū)域性的松北呼蘭廢棄物處理項(xiàng)目合作框架協(xié)議已經(jīng)簽訂。兩個項(xiàng)目建成后，哈爾濱市生活垃圾無害化處理率將達(dá)到90%以上。

但同時(shí)也存在諸多問題，如垃圾無害化處理率低。哈爾濱市區(qū)平均每天大約有3 300噸生活垃圾需要處理，但目前生活垃圾處理能力僅為1 700噸/日，這意味著每天有1 600噸生活垃圾不得不采用落后的簡單堆埋方式處理，造成嚴(yán)重的二次污染；城市發(fā)展快速，垃圾處理成為制肘問題；垃圾中轉(zhuǎn)設(shè)施落后；轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備以非壓縮為主，成本高，工作效率低。

(二)哈爾濱城市生活垃圾管理現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，哈爾濱城市生活垃圾處理一直是一種社會福利事業(yè)。近年來，哈爾濱市相關(guān)城市垃圾問題法規(guī)陸續(xù)出臺，但其管理體系仍然是傳統(tǒng)計(jì)劃模式。

1.管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

哈爾濱市城市管理局是哈爾濱市政府管理城市環(huán)境、衛(wèi)生的職能機(jī)構(gòu)。市環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室主要職能包括：對全市市容環(huán)境衛(wèi)生工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，負(fù)責(zé)全市生活垃圾處理場的管理。各區(qū)城管局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的街路清掃、垃圾清運(yùn)、糞便清掏和公廁管理等環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)和管理工作。

地方環(huán)境保護(hù)局的工作主要是:統(tǒng)計(jì)每年有關(guān)固體廢物產(chǎn)生與處理處置情況的指標(biāo)；對垃圾處理方案進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；負(fù)責(zé)城市垃圾污染控制管理；參與重大建設(shè)項(xiàng)目的審批。省建設(shè)管理部門和市環(huán)衛(wèi)管理部門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)衛(wèi)工作，如垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、貯存和處理；垃圾的回收利用與處置；市容監(jiān)察技術(shù)培訓(xùn)；城市垃圾處理計(jì)劃與項(xiàng)目申請。

2.管理基本法規(guī)體系

哈爾濱市城市生活垃圾管理法律體系由法律、行政法規(guī)級部門規(guī)章、地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件組成。

表3 哈爾濱市城市生活垃圾管理相關(guān)法法律文件

從表3我們可以看出，哈爾濱市生活垃圾管理?xiàng)l例從1993制訂，2004年第一次修訂，和國家有關(guān)法規(guī)制訂時(shí)間相比，哈爾濱城市生活垃圾管理?xiàng)l例相對于城市化的快速發(fā)展，在政府規(guī)章內(nèi)容、形式以及時(shí)間上都相對滯后。2009年之后，政府規(guī)章及其規(guī)范性文件細(xì)則有所改進(jìn)。

總體而言，無論是全國性法規(guī)，還是地方性法規(guī)，對城市生活垃圾的分類收集都作出了原則性的規(guī)定，但這些規(guī)定缺乏可操作性，仍然沒有對政府、企業(yè)和個人在城市生活垃圾分類中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，更沒有制定有關(guān)違反垃圾分類行為的懲罰標(biāo)準(zhǔn)。這些過于原則性的規(guī)定不利于垃圾分類義務(wù)人履行分類義務(wù)，對違反垃圾分類的違法行為無法給予有效的法律制裁。在實(shí)際生活中因?yàn)槿狈刹僮餍缘睦诸惲⒎芭涮状胧?，使得垃圾分類對于城市居民來說，純屬于“自愿”行為，嚴(yán)重制約了垃圾分類工作的開展和實(shí)施。

二、城市生活垃圾管理問題及其成因

(一)管理問題

現(xiàn)行生活垃圾管理體制的弊端主要表現(xiàn)在管理主體、管理結(jié)構(gòu)、管理法規(guī)和政府職能四個方面：

1.垃圾管理主體不清，垃圾管理部門職能分散

現(xiàn)階段城市垃圾管理的主體主要是政府。我國經(jīng)歷了長時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，垃圾管理與處理工作主要集中于政府，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原有體制已不適應(yīng)現(xiàn)階段社會發(fā)展需要，政府主導(dǎo)的垃圾產(chǎn)業(yè)效益低下。市場化改革已經(jīng)建立了市場條件下的垃圾管理與處理產(chǎn)業(yè)，即由企業(yè)承包垃圾處理工作，而政府只需負(fù)責(zé)規(guī)則制定與監(jiān)督。城市政府的環(huán)境衛(wèi)生辦公室負(fù)責(zé)城市生活垃圾規(guī)劃、政策制定和管理細(xì)則的制定；城市管理局下設(shè)執(zhí)法局負(fù)責(zé)監(jiān)督垃圾場的運(yùn)營；城市環(huán)保局負(fù)責(zé)垃圾處理場的環(huán)境評價(jià)；市財(cái)政局根據(jù)相關(guān)合同每年對垃圾處理場企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。在生活垃圾管理中，責(zé)、權(quán)、利三者關(guān)系處于分裂狀態(tài)，政府對于企業(yè)和個人的責(zé)任沒有詳細(xì)規(guī)范。 表現(xiàn)為多頭管理，各自為陣，職責(zé)不清。這是因?yàn)楦鱾€利益主體之間的關(guān)系在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，行政手段與道德意識的聯(lián)結(jié)表現(xiàn)為隱性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。每個利益主體都潛在地追求利益最大化，因而形成了多頭管理、職責(zé)不清的局面。

2.垃圾管理部門規(guī)章欠缺

首先，在現(xiàn)實(shí)中，管理部門大多采取了具體問題具體處理的方式，而沒有特定的相關(guān)法律作為依據(jù)。其次，缺乏權(quán)威性和前瞻性。大多數(shù)規(guī)章制度以文件的形式下達(dá)，未能納入法制的軌道，權(quán)威性未得到保障。而市場經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展要求更多相適應(yīng)的配套法律法規(guī)的出臺。這種城市垃圾管理存在著嚴(yán)重的滯后性，原有政府規(guī)章修訂已不能適應(yīng)城市發(fā)展需要。

3.管理體制老化

主要表現(xiàn)在“政企不分”，政府機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)管理，又負(fù)責(zé)服務(wù)。哈爾濱城市管理局負(fù)責(zé)全市生活垃圾管理細(xì)則制定，生活垃圾的收集由各個區(qū)的職能部門來負(fù)責(zé)，財(cái)政負(fù)責(zé)專門資金。其結(jié)果是有效的實(shí)施生活垃圾管理和生活垃圾服務(wù)都在體制內(nèi)進(jìn)行?，F(xiàn)行的生活垃圾管理體制很大程度上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，這種垃圾管理體制對于垃圾有效管理和推動各種垃圾無害化、資源化處理方法在應(yīng)用方面的機(jī)構(gòu)能力造成了很大障礙，垃圾處理者無經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，除了行政命令或者政府大量補(bǔ)貼外，無法激勵國內(nèi)外企業(yè)積極參與垃圾的無害化資源化處理。

(二)問題產(chǎn)生的原因

1.垃圾管理的規(guī)章制度欠缺

在垃圾源管理方面我國已建立了相應(yīng)的法律、法規(guī)及管理制度，如我國的《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對防治城市垃圾污染環(huán)境作出了全面規(guī)定,是加強(qiáng)我國城市垃圾管理的基礎(chǔ)。國務(wù)院也頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，建設(shè)部和國家環(huán)保局還頒布過一些有關(guān)的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。哈爾濱市還制定并頒布了地方性的環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例,作為城市環(huán)境衛(wèi)生管理的法規(guī)基礎(chǔ)和依據(jù)。但是,由于缺少相應(yīng)的“子法”及實(shí)施細(xì)則,給依法管理帶來了困難，現(xiàn)行的法律也存在很多問題。

大部分城市現(xiàn)有的管理制度，導(dǎo)致垃圾管理上的部門分割、地區(qū)分割和城鄉(xiāng)分割，不利于垃圾資源的綜合治理、優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。而國外發(fā)達(dá)國家均在垃圾處理回收等方面制訂了完善的法律法規(guī)，如日本的《再生資源利用促進(jìn)法》(1991年10月)、《資源回收再生法》(1994年4月1日)、《產(chǎn)品包裝分類回收法》(l995年6月)、《家電循環(huán)利用法》(2001年4月)，這些法律法規(guī)均在源頭上減少了垃圾的排放。而由于我國的法律法規(guī)遠(yuǎn)未達(dá)到垃圾資源有效循環(huán)利用的地步，城市垃圾管理政府規(guī)章內(nèi)容不能體現(xiàn)分類垃圾，垃圾管理形勢依然嚴(yán)峻。

2.管理制度不統(tǒng)一

我國主管城市垃圾清運(yùn)處置的歸口部門是建設(shè)部，哈爾濱市的城市垃圾清運(yùn)由市政府領(lǐng)導(dǎo)下的城建環(huán)衛(wèi)部門主管，如垃圾的收集、清運(yùn)、處置。垃圾清運(yùn)處置過程的管理、監(jiān)督、運(yùn)行基本是由一家完成。城市環(huán)境衛(wèi)生則實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的市、區(qū)、街道三級管理體制，主要費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)，形成了政府給多少錢辦多少事的局面。一旦發(fā)生問題時(shí)，責(zé)任又要由政府承擔(dān)，使政府處于兩難境地。同時(shí)，由于城市垃圾收集、清運(yùn)和處置的任務(wù)重、壓力大，目前環(huán)衛(wèi)部門對垃圾的管理僅是被動清運(yùn)、處置，對城市垃圾的削減、回收和再利用問題沒有通盤考慮。主要表現(xiàn)在：垃圾管理一直被作為社會公共事業(yè)由政府一家包攬,環(huán)衛(wèi)部門既是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又是管理部門和執(zhí)行單位,政企合一。這種體制不能形成有效的監(jiān)督和競爭機(jī)制，制約著垃圾管理的發(fā)展，市容環(huán)境衛(wèi)生管理隊(duì)伍龐雜，多層次而不集中，有問題互相扯皮，未能把人力、財(cái)力用到關(guān)鍵地方，不利于城市生活垃圾的管理。

3.投入不足

投資渠道單一，財(cái)政不堪重負(fù)，導(dǎo)致污水與垃圾處理投入嚴(yán)重不足。在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，由于城市污水與垃圾處理一直被視為公益事業(yè)，基本采取免費(fèi)服務(wù)政策，其經(jīng)費(fèi)主要來源于國家和地方的財(cái)政撥款。由于城市化進(jìn)程的加快和人民生活質(zhì)量的提高，需要越來越多的資金投入。但是由于財(cái)政支出的限制，政府無力維持垃圾處理產(chǎn)業(yè)所需的政府補(bǔ)貼。哈爾濱市每年需支付特許經(jīng)營垃圾場運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)合計(jì)為4 700余萬元，年平均征收生活垃圾處理收費(fèi)額卻在3 100萬元，每年運(yùn)營補(bǔ)貼費(fèi)資金缺口1 600萬元。向陽生活垃圾處理場停產(chǎn)四年時(shí)間，生活垃圾處理費(fèi)征費(fèi)不足問題沒有顯現(xiàn)出來。但2009年向陽生活垃圾處理場恢復(fù)運(yùn)營以來，生活垃圾處理費(fèi)入不敷出的問題逐步凸顯。目前已經(jīng)超過5個月沒有支付垃圾場垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)，欠款額已達(dá)近1 900萬元，影響了生活垃圾處理場正常運(yùn)行。其結(jié)果使這些產(chǎn)業(yè)的供給與需求存在很大的缺口，垃圾處理產(chǎn)業(yè)大大滯后于城市發(fā)展的需要。

4.公眾參與和監(jiān)督缺乏

盡管我國對垃圾管理在某些方面的利害相關(guān)者有了一定程度的參與與處理，如社會上出現(xiàn)的“環(huán)保協(xié)會”等環(huán)保類組織，但在更廣泛的層次，垃圾管理在我國仍然被認(rèn)為是專家和政府的職責(zé)，其參與仍然十分不足，特別是弱勢群體。如果不能建立利害相關(guān)者真正參與機(jī)制，特別是保證弱勢群體的參與，就不能保證垃圾管理真正滿足用戶的需求。垃圾處理收費(fèi)制度確立后，人們對于收取的處置費(fèi)是如何定價(jià)的并不了解，目前正在實(shí)施的價(jià)格聽證會制度也僅僅是作為結(jié)果的出口，而不是參與在價(jià)格形成過程中，公眾依然迷茫。

由于缺乏足夠的參與，直接造成了垃圾管理與處理過程的公開和透明度不足。利害相關(guān)者不能及時(shí)了解垃圾管理的有關(guān)信息和程序，不能夠參與垃圾管理過程與資源再利用以及相應(yīng)的利潤分配過程；既使參與了過程，也缺乏必要的監(jiān)督權(quán)力和手段，從而影響了最終的公正性和效率。

三、城市生活垃圾治理對策

歐美發(fā)達(dá)國家在城市垃圾處理問題上的成功經(jīng)驗(yàn)就是城市垃圾的綜合管理和綜合處理思想的形成和實(shí)施，體現(xiàn)在政策體系和管理上最直接的表現(xiàn)就是分類收集和垃圾排放收費(fèi)制度的普遍實(shí)行，致力于從源頭減少排放量、資源循環(huán)利用和衛(wèi)生填埋處理。

(一)加強(qiáng)城市垃圾管理的立法導(dǎo)向和政策措施

立法導(dǎo)向應(yīng)從“末端治理”向“源頭治理”轉(zhuǎn)變?！霸搭^治理”是垃圾減量化的基本原則。我國現(xiàn)行的生活垃圾管理的相應(yīng)法律體系，包括城市生活垃圾管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的基本內(nèi)容，都很少體現(xiàn)垃圾源頭治理的理念?，F(xiàn)行法律規(guī)范文件中，缺少針對北方地區(qū)冬長夏短的垃圾特點(diǎn)，即生活垃圾產(chǎn)生—收集—處理有地域特點(diǎn)。需要根據(jù)哈爾濱市城市化、人口以及生活垃圾總量數(shù)據(jù)，制定政府規(guī)章及其規(guī)范性文件，在“污染者付費(fèi)“的原則下，制定相應(yīng)的政府規(guī)章?，F(xiàn)執(zhí)行的相關(guān)內(nèi)容多為管理辦法，既沒有規(guī)定公民和商品生產(chǎn)廠家的義務(wù)，也沒有相應(yīng)的激勵和懲罰機(jī)制，城市生活垃圾只能是末端治理，在源頭減量上沒有根本的改善。同時(shí)城市垃圾監(jiān)管也處于法律空白，居民的垃圾分類只能是一種自覺行為。

為了實(shí)現(xiàn)垃圾的資源化，減少城市垃圾總量，保護(hù)城市環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展大局，考慮到以家庭為單位進(jìn)行垃圾分類是關(guān)鍵的步驟，所以應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、政策措施手段來進(jìn)行管理。在垃圾管理方面，經(jīng)濟(jì)手段包括資金支持，如給予低息貸款、鼓勵再回首利用方面的投資等。稅收和工資體系政策上的支持，如對環(huán)衛(wèi)工作者給予鼓勵，增加垃圾稅收，確保稅收收入用于垃圾處理和回收、循環(huán)利用體系的開發(fā)和研究。適當(dāng)提高可回收垃圾的價(jià)格，并公布于眾，以鼓勵居民自覺地進(jìn)行垃圾分類回收，提高其積極性。將生活垃圾處理設(shè)施作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，資助有關(guān)技術(shù)方面的研究，建立專項(xiàng)研究基金。

(二)建立城市垃圾管理新體制

垃圾管理一直被認(rèn)為是社會公益事業(yè)，由政府一家包攬,環(huán)衛(wèi)部門既是監(jiān)督機(jī)構(gòu),又是管理部門和執(zhí)行單位,政企合一。這種體制不能形成有效的監(jiān)督和競爭機(jī)制，制約著垃圾管理的發(fā)展。城市垃圾管理新體制，就應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)作用，公民、企業(yè)以及其他社會團(tuán)體多元的管理模式。

1.推進(jìn)垃圾分類

促進(jìn)生活垃圾減量化的重要措施就是對城市生活垃圾進(jìn)行分類收集，并設(shè)置分類收集容器和回收設(shè)施。為了實(shí)現(xiàn)減量目標(biāo)，需要制定一系列管理制度，包括生活垃圾計(jì)量收費(fèi)制度、塑料玻璃瓶抵押金制度、包裝容器重復(fù)使用制度等。鼓勵消費(fèi)者選擇可重復(fù)利用的包裝商品，用鼓勵和現(xiàn)金方式減少包裝數(shù)量。

2.加快城市環(huán)衛(wèi)部門管理體制改革

環(huán)衛(wèi)體制改革，能夠?qū)⒄咧贫?、企業(yè)活動和執(zhí)法監(jiān)督等不同職能進(jìn)行剝離，將垃圾分類收集和廢舊物資回收相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)垃圾分類收集和回收利用的企業(yè)化運(yùn)作。成立城市垃圾經(jīng)營公司，鼓勵私人企業(yè)參與競爭。企業(yè)化經(jīng)營使分類收集、分別運(yùn)輸和加工利用形成配套的產(chǎn)業(yè)鏈，有助于減少各個環(huán)節(jié)的脫節(jié)，提高經(jīng)營效率。

3.鼓勵公眾參與垃圾管理監(jiān)督

在政府能力不足的情況下，要想保證弱勢群體的利益和社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，只有安想所有利益相關(guān)者進(jìn)行充分廣泛的參與。人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳罾匦?、處理方式和管理水平，科學(xué)制定生活垃圾分類辦法，明確工作目標(biāo)、實(shí)施步驟和政策措施，動員社區(qū)及家庭積極參與，逐步推行垃圾分類。

政府要鼓勵公民積極參與生活垃圾管理活動，努力增強(qiáng)他們的參與意識，提高他們參與的能力。政府有責(zé)任為廣泛的參與搭建一個制度平臺，提供充分透明的信息，每一個利益相關(guān)的公民都能在這個平臺上獲得信息，表達(dá)意見，參與決策。政府應(yīng)鼓勵相關(guān)社會團(tuán)體對城市生活品垃圾管理全過程進(jìn)行社會監(jiān)督管理，并把相關(guān)企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行公示，運(yùn)用公共平臺普及相關(guān)技術(shù)知識，讓民眾和新聞媒介發(fā)揮作用，將生活垃圾管理處于全社會的監(jiān)督下。

(三)建立多元化城市垃圾項(xiàng)目投資機(jī)制

投資總量不足是城市生活垃圾管理面臨的一個主要問題。城市生活垃圾設(shè)施嚴(yán)重滯后和生活垃圾處理企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足的原因都是由于建設(shè)資金短缺。解決城市的投融資機(jī)制問題，不僅僅要政府在財(cái)政支出上保持傾斜，還要利用其他投資主體和商業(yè)化融資手段盡快融入生活垃圾管理領(lǐng)域。

1.城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營市場化是提高投資效率的基本制度保障，并兼具重要的融資功能

市場化方式克服了政府建設(shè)、政府運(yùn)營的制度缺陷，吸引了民間企業(yè)參與，引入了市場競爭機(jī)制，融通了社會資本，提高了城市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理效率。

2.鼓勵社會資金參與生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營

城市垃圾處理領(lǐng)域市場化需要進(jìn)一步深化。垃圾處理設(shè)施運(yùn)營和垃圾清運(yùn)的事業(yè)單位要全面實(shí)行企業(yè)化改制。改制后的企業(yè)可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。在企業(yè)化改制中，必須將事業(yè)單位改制成具有現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)，否則政府財(cái)政支出和政府監(jiān)管不會得到根本改善。對已有設(shè)施和政府新建設(shè)施，以管理合同方式，交給改制后的國有企業(yè)或者民營企業(yè)，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營，再以TOT方式盤活資金。

[1]孟繁柱，金志英，王英森.環(huán)境保護(hù)科學(xué)[J].我國垃圾產(chǎn)量預(yù)測，2003，(12)：21-24.

[2]肖 玲.干旱區(qū)資源與環(huán)境[J].中國城市生活垃圾管理模式探討，2003,(5):65-69.

[3]王建明.我國城市生活垃圾管制政策的實(shí)踐回顧[J].城市問題，2008,(8):68-74.

[4]彭緒亞.可持續(xù)的城市生活垃圾管理模式及其建設(shè)[J].中國人口資源與環(huán)境,2002,(5):146-148.

[責(zé)任編輯：鄒學(xué)慧]

MswandGovernanceIssues——A Case of Harbin

XUAN Lin-lin,MA Dan-yang

(Harbin University of Commerce,Finance and Public Management School, Harbin 150028,China)

At present, with the continuous growing?urbanization in China, there have been a high level of accumulation of people and their economic activities in urban areas, pushing forward socio-ecnomic development and yet testing the current functions and management systems of the cities with the relevant problems.The research on urban waste management is of reference on upgrading the management level of local governments, transforming the management concepts of governments and constructing a harmonious environment for local governments, the general public and enterprises. This article makes studies on the problems occurred while the City of Harbin deals with its urban domestic waste management and makes systematic researches on the current situation as well as the causes of the urban domestic waste management in Harbin. At the same time ,this article also propose alegislative guidance of urban waste management,establlish a new management system and a pluralist invested system of municipal soil waste project.

public management, municipal soil waste, city of Harbin

2013-06-04

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目(12B071)；黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項(xiàng)目(12532071)

宣琳琳(1971-)，女，副教授，吉林大學(xué)博士后流動站在站，主要從事公共事業(yè)管理與市政學(xué)研究。

X799.3

：A

：1671-7112(2014)01-0087-07