GATS下國內(nèi)規(guī)制談判的困境與趨勢

【摘要】在WTO多哈回合談判的僵局中，發(fā)展非歧視性的國內(nèi)規(guī)制紀律仍是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）未完成的關(guān)鍵要素之一。本文通過觀察WTO內(nèi)的國內(nèi)規(guī)制談判，試圖找出談判的主要癥結(jié)所在。同時，從成員方締結(jié)的一些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來看，未來國內(nèi)規(guī)制紀律會以具體部門紀律的制定為突破，朝規(guī)制一體化、透明化等方向發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】WTO服務(wù)貿(mào)易 國內(nèi)規(guī)制談判 必要性測試

當(dāng)前形勢下，全球服務(wù)貿(mào)易蓬勃發(fā)展，服務(wù)業(yè)成為了拉動經(jīng)濟增長的新動力。服務(wù)貿(mào)易無形性的特征，決定了服務(wù)貿(mào)易的壁壘主要來自于成員國內(nèi)部的法律規(guī)制。有效的國內(nèi)規(guī)制措施往往是服務(wù)貿(mào)易得以順利進行的重要保障，但過度的規(guī)制又容易不合理地限制貿(mào)易的發(fā)展，成為服務(wù)貿(mào)易自由化的障礙。如何在貿(mào)易自由化與國內(nèi)規(guī)制自主權(quán)之間尋求平衡是國際服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的核心難題之一。因此對服務(wù)業(yè)的國內(nèi)監(jiān)管制定相應(yīng)的紀律顯得十分重要。

一、國內(nèi)規(guī)制問題的產(chǎn)生和談判路徑

（一）GATS第6條下國內(nèi)規(guī)制紀律問題的產(chǎn)生

GATS第6條Domestic Regulation，我國學(xué)者通譯為“國內(nèi)規(guī)制”，表示其既具有監(jiān)管管理的動態(tài)含義，也有法律條例的靜態(tài)含義。GATS第六條本身僅為統(tǒng)領(lǐng)性條款，其實體規(guī)則可操作性略顯不足。因此GATS第6條第4款授予了服務(wù)貿(mào)易理事會以權(quán)力，建立適當(dāng)機構(gòu)以制定必要的紀律，表明在國內(nèi)規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)，僅有GATS第六條這樣簡單的一般性條款難以達到有效規(guī)制成員方不合理監(jiān)管的目的，須通過成員的后續(xù)談判完善相關(guān)紀律。

國內(nèi)規(guī)制紀律的制定是為了管束在成員國國內(nèi)規(guī)制中存在的對外國服務(wù)提供者的歧視性措施，并修正一些非歧視性但限制貿(mào)易的措施。國內(nèi)規(guī)制紀律的制定者面臨的問題是，如何盡可能地消除這些規(guī)制對于貿(mào)易可能造成的負面影響，又不剝奪成員方對于服務(wù)業(yè)進行自主監(jiān)管的權(quán)利。

（二）國內(nèi)規(guī)制紀律談判的路徑

1999年4月，服務(wù)貿(mào)易理事會以國內(nèi)規(guī)制工作組（WPDR）取代了WPPS。理事會要求WPDR“制定必要的紀律，以確保與許可要求和程序，技術(shù)標準和資格要求和程序相關(guān)的措施不構(gòu)成不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘?！贝撕骔PDR一直在積極地開展工作。在2004年至2006年期間，議員提出了一些具體建議，并進行了以規(guī)制紀律文本為重點的談判。在2006年7月中止多哈談判之前，WPDR主席制作了一份綜合工作文件，總結(jié)了不同的建議，明確了協(xié)議和各方分歧的要素。最新公開的國內(nèi)規(guī)制草案記錄在2011年4月的主席進度報告中，其中包含未來可能的規(guī)制紀律內(nèi)容的有用匯編。該報告提出了WPDR成員之間的廣泛共識，同時也突顯出存在重大分歧的領(lǐng)域①。

然而，從2011年之后，橫向紀律（Horizontal Diciplines）具體文本的修訂暫時被擱置了。WPDR成員轉(zhuǎn)而開始討論技術(shù)問題。對成員國和秘書處的投入進行了審查，并在優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定（PTAs）中更詳細地審視了國內(nèi)規(guī)制紀律。2012年和2013年，WTO秘書處編寫了關(guān)于一般應(yīng)用措施，部門和供應(yīng)模式的規(guī)制問題以及服務(wù)技術(shù)標準的三份實錄，對各種議題以及部門研究進行了深度的討論，還有一份關(guān)于發(fā)展中國家面臨的挑戰(zhàn)的說明。雖然WPDR討論了這些記錄的結(jié)果，但對于未來的紀律并沒有繼續(xù)以文本為基礎(chǔ)的談判。這似乎是因為“多哈議程”中關(guān)于服務(wù)部門沒有進行具體談判，以及WTO未來談判普遍存在的不確定性。2015年，WPDR工作組專門就成員國在區(qū)域服務(wù)貿(mào)易協(xié)定談判中的經(jīng)驗進行討論，并將該項目列入今后的會議議程。2016年WPDR公開的報告主要是關(guān)于印度提交的《服務(wù)貿(mào)易便利化協(xié)定》草案的有關(guān)問題討論，而國內(nèi)規(guī)制橫向紀律的談判結(jié)果似乎一直懸而未決。目前還不清楚WPDR是否重新回到關(guān)于具體文本提案的談判。

二、國內(nèi)規(guī)制談判障礙原因分析

（一）對WTO規(guī)制權(quán)的異議

對于國內(nèi)規(guī)制問題談判的困境，最根本的原因在于WTO對成員國監(jiān)管自由侵犯的風(fēng)險超出了GATS最初的意圖，因此，在談判早期成員方對于WTO的管制權(quán)利反對的聲音不絕于耳。以下聲明體現(xiàn)了一個極端的立場：“世貿(mào)組織不應(yīng)該扮演除了非歧視性的監(jiān)管以外的任何角色，這一（國內(nèi)規(guī)制）舉措是對貿(mào)易法、對國內(nèi)重要公共安全法律的全面無理侵擾”②。因此有人認為GATS侵入監(jiān)管領(lǐng)域甚至威脅到民主治理。

當(dāng)然，現(xiàn)階段主要觀點認為GATS中的國內(nèi)規(guī)制規(guī)則必須遵守協(xié)議規(guī)定的管理權(quán)，是對市場準入承諾必要的、甚至不可或缺的補充，以確保這些承諾不會因為僅用于保護主義目的的規(guī)定而被廢除。但是即便接受GATS對國內(nèi)規(guī)制紀律的要求，如何限制保護主義而不侵犯國家對于本國境內(nèi)服務(wù)供應(yīng)的承認權(quán)問題仍然是WTO成員所面臨的巨大挑戰(zhàn)。在國內(nèi)監(jiān)管服務(wù)領(lǐng)域制定有效的多邊紀律是非常困難的，如何解決貿(mào)易自由化和自治監(jiān)管之間的緊張關(guān)系，是國內(nèi)規(guī)制工作組內(nèi)進行的國內(nèi)規(guī)制談判的核心問題。

（二）成員立場沖突

國內(nèi)規(guī)制談判之所以停滯不前跟各成員方之間的立場沖突難以調(diào)和有分不開的關(guān)系。各成員方由于國內(nèi)發(fā)展情況不同，因此對于國內(nèi)規(guī)制的需求也不一致。

新西蘭、香港等地區(qū)作為小型開放經(jīng)濟體，其服務(wù)貿(mào)易出口需求較大，在談判中要求制定全面、嚴格的紀律。美國、歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體則無意達成全面、高質(zhì)量的紀律，并反對經(jīng)濟需求測試。美國強調(diào)國會立法不應(yīng)受到國內(nèi)規(guī)制，僅愿意討論對政府監(jiān)管的規(guī)制，并且僅希望增強規(guī)制透明度，反對涉及具體資質(zhì)要求、資歷程序、許可要求和程序等內(nèi)容。歐盟及其成員國則大力倡導(dǎo)規(guī)范許可程序。

而巴西等廣大發(fā)展中國家對國內(nèi)規(guī)制的態(tài)度較為排斥，認為發(fā)展中國家服務(wù)監(jiān)管體系相對落后，嚴厲的規(guī)制會侵蝕國內(nèi)監(jiān)管權(quán)，增加行政負擔(dān)。因此紀律應(yīng)注重保護成員國內(nèi)監(jiān)管權(quán)，僅就原則性問題達成一致。而印度作為在外包服務(wù)有優(yōu)勢的國家，積極主張在對工程師資質(zhì)要求、資歷程序等方面制定嚴格紀律。顯然，處于不同發(fā)展階段的成員對于國內(nèi)規(guī)制的關(guān)注點也不同。endprint

（三）必要性測試爭議

在影響國內(nèi)規(guī)制談判的問題上，必要性測試可算是一個最難突破的障礙。必要性測試是WTO通過必要性標準來審查成員方采取的措施與其追求目標之間的關(guān)系，從而確定其是否符合WTO協(xié)定的過程。盡管根據(jù)GATS第6條第4款的規(guī)定，必要性檢驗是應(yīng)有之義，但由此產(chǎn)生了極大的爭議。一些持強烈反對態(tài)度的成員國認為，必要性測試可能威脅到主權(quán)國家在其管轄范圍內(nèi)對合理的政策目標進行的考量。也有學(xué)者質(zhì)疑WTO爭端解決機制對國內(nèi)規(guī)制利益進行必要性考核的能力。同時，一些發(fā)展中國家指出，這樣的測試將會破壞他們監(jiān)管的靈活性。

對于必要性測試的反對意見也影響了國內(nèi)規(guī)制的談判：國內(nèi)規(guī)制前兩個草案包含了必要性測試，而2011年最新版本并沒有。在潛在的測試或替代性測試（如偽裝的貿(mào)易限制測試、相關(guān)性測試或是服務(wù)供應(yīng)限制測試）上，存在重大分歧。依WPDR主席的結(jié)論來說，大多數(shù)WTO成員對于必要性測試的概念是熟悉的和適應(yīng)的，但對于其程度（即是否應(yīng)是絕對的還是盡最大努力）以及其覆蓋面（即是否應(yīng)適用于所有服務(wù)部門，還是限于成員具體承諾的部門）上未能產(chǎn)生一致意見。

WTO必要性測試源于西方國家國內(nèi)實踐中的監(jiān)管影響分析（RIA）制度。RIA對已制定和擬制定的國內(nèi)規(guī)制進行系統(tǒng)評估，為政府監(jiān)管制度的頒布和修改提供制度安排。但是，將一國憲政框架下進行司法判斷的工作讓W(xué)TO這樣一個超國家機構(gòu)承擔(dān)，必然會加劇國內(nèi)監(jiān)管和國際監(jiān)管之間的緊張關(guān)系。

三、國內(nèi)規(guī)制紀律的發(fā)展趨勢

在世貿(mào)組織內(nèi)部規(guī)制紀律的發(fā)展停滯不前的時候，許多WTO成員轉(zhuǎn)而尋求特惠貿(mào)易協(xié)定（PTAs）的談判，包括跨太平洋伙伴協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）以及服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TiSA）等。而WPDR在討論中也積極吸取各成員國在PTAs談判中制定國內(nèi)規(guī)制紀律的經(jīng)驗，大多數(shù)這些協(xié)議不超越GATS的框架，筆者認為，它們在某些方面體現(xiàn)了將來WTO國內(nèi)規(guī)制紀律的發(fā)展趨勢。

（一）以具體部門紀律的制定為主

在國內(nèi)規(guī)制領(lǐng)域的談判上，雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定確實取得了一定的進展，從許多PTAs的談判來看，在具體部門制定服務(wù)貿(mào)易規(guī)制紀律或許比橫向紀律要更容易。

大多數(shù)PTAs處理具有服務(wù)貿(mào)易特征的獨立章節(jié)——電信和金融服務(wù)，是按照GATS的模式建立相應(yīng)的制度，但是一些PTAs超越了GATS，在其他的具體部門也創(chuàng)設(shè)了具體的監(jiān)管標準。如郵政和快遞服務(wù)部門，其涉及的規(guī)制問題與電信部門所探討的有相似之處，許多PTAs都包含對于郵政和快遞服務(wù)部門的承諾。普遍服務(wù)義務(wù)和監(jiān)管當(dāng)局的獨立性等規(guī)制議題，在這個部門下都發(fā)揮了重要的作用。歐盟與加勒比國家的經(jīng)濟合作伙伴協(xié)定、歐盟與秘魯、哥倫比亞的協(xié)定等在郵政和快遞服務(wù)部門都包含了規(guī)制紀律。包括在快遞部門采取防止不正當(dāng)競爭的措施，提高涉及頒發(fā)許可證的監(jiān)管標準，界定普遍服務(wù)義務(wù)的權(quán)利等。這些監(jiān)管問題在WTO的談判中也進行了討論。筆者認為，在國內(nèi)規(guī)制橫向紀律的談判難以達成一致的情況下，未來國內(nèi)規(guī)制紀律的制定將以具體部門紀律的制定作為突破口。

（二）強調(diào)規(guī)制一致性

規(guī)制一致性的概念最早由亞太經(jīng)合組織APEC提出，主要是為了化解國內(nèi)規(guī)制差異所產(chǎn)生的貿(mào)易壁壘，從而加強各國的監(jiān)管合作，制定國際標準，以實現(xiàn)各參與方之間的規(guī)制融合一致。在APEC下，推行規(guī)制一致性主要是通過開展“良好監(jiān)管實踐”，即通過學(xué)習(xí)良好的國際經(jīng)驗，引進RIA制度，推動尚未有相關(guān)實踐經(jīng)驗的國家進行系統(tǒng)運用。規(guī)制一致性也是TPP以及TTIP談判的核心內(nèi)容之一。從TPP公開的協(xié)議文本來看，其推行規(guī)制一致性的手段主要是：通過推行良好監(jiān)管實踐，對各方制定的規(guī)制措施影響進行評估分析，推動締約方建立有效的跨部門磋商和協(xié)作機制等。同時，TPP要求成立一個“規(guī)制一致委員會”，定期開會討論，改進和加強各方監(jiān)管紀律，交流關(guān)于最佳監(jiān)管實踐的進展。TPP的簽訂是規(guī)制一致性發(fā)展的一個重大進步。

盡管WTO的各個成員國經(jīng)濟發(fā)展水平、管理體制等差異較大，對于涉及主權(quán)讓渡的制度措施十分敏感，但強調(diào)規(guī)制一致性有利于逐步推動解決必要性測試的問題。WTO也在探索如何加強成員間的信息交流和對話，靈活處理國內(nèi)規(guī)制的問題，推動監(jiān)管主體之間的協(xié)作和融合?？梢灶A(yù)見，在未來服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制的紀律制定中，必然也會強調(diào)規(guī)制一致性的作用。

（三）提高監(jiān)管透明度

監(jiān)管透明度的問題一直是以美國為首的發(fā)達國家在雙多邊貿(mào)易中所強調(diào)的。發(fā)達國家對于發(fā)展中國家國內(nèi)規(guī)制缺乏透明度諸多詬病，在區(qū)域服務(wù)貿(mào)易談判中也一直試圖提高監(jiān)管透明度。服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TiSA）2015年10月的透明度條例草案中，明確要求成員方必須提前公布規(guī)制和其他措施，并且提供足夠的細節(jié)，以警示外國政府、企業(yè)和個人他們的貿(mào)易利益可能受到影響。一些國家認為這個要求應(yīng)當(dāng)以國外干涉不違背國內(nèi)法為前提，但美國和加拿大則宣稱國外干涉應(yīng)當(dāng)在“盡可能的程度”內(nèi)執(zhí)行。

透明度原則是GATS中的一般原則，但在國內(nèi)規(guī)制議題中顯得尤為重要。服務(wù)貿(mào)易壁壘主要存在于“邊境后措施”，缺乏透明度的國內(nèi)規(guī)制措施，對于離岸外包服務(wù)和國際交易來說都是極大的阻礙。在WTO最新通過的《貿(mào)易便利化》協(xié)定中，也規(guī)定了貿(mào)易法規(guī)的提前公布與評論的問題。盡管該協(xié)定主要是關(guān)于邊境措施的協(xié)定，但也反映了WTO對于規(guī)制透明度的重視?？梢?，在未來國內(nèi)規(guī)制紀律的制定中，提高監(jiān)管透明度是一個必然的趨勢。

從國內(nèi)規(guī)制的相關(guān)談判結(jié)果來看，國內(nèi)規(guī)制紀律向部分發(fā)達國家制度靠攏的趨勢較為明顯。但一國國內(nèi)規(guī)制是主權(quán)國家的固有權(quán)力，WTO國內(nèi)規(guī)制的談判要產(chǎn)生一致的結(jié)果，首先要尊重和保護主權(quán)國家的規(guī)制權(quán)。我國應(yīng)該積極加入國內(nèi)規(guī)制紀律的制定中，掌握國際貿(mào)易規(guī)則的話語權(quán)。同時，應(yīng)當(dāng)及時了解和掌握談判的進程，關(guān)注談判的進展和結(jié)果對我國服務(wù)貿(mào)易立法可能的導(dǎo)向作用，促進國內(nèi)監(jiān)管措施的改革，提高管制的透明度，促進服務(wù)業(yè)市場的開放。

注釋

①Working Party on Domestic Regulation（WPDR）， Diciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article VI：4，ChairmanProgress Report，Room Document，14 April 2011.

②來自加拿大環(huán)境法律聯(lián)合會2000年397號報告。

參考文獻

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作者簡介：何藝（1993-），女，漢族，廣東東莞人，就讀于暨南大學(xué)法學(xué)院/知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，研究方向：國際法學(xué)。endprint