關(guān)于民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新探討

鄒莉

【摘要】隨著國(guó)家加大對(duì)民航等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)力度，機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金缺口巨大，因此亟待革新投融資模式，建立多元化的投融資模式，以促進(jìn)當(dāng)前民航基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展。本文結(jié)合當(dāng)前民航機(jī)場(chǎng)的發(fā)展前景及投融資現(xiàn)狀，提出將PPP模式引入民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，論證其可行性，并提出采用PPP模式的投融資在機(jī)場(chǎng)建設(shè)中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決方式與措施。

【關(guān)鍵詞】民航基礎(chǔ)設(shè)施 投融資體制 改革 創(chuàng)新

一、民航機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀及融資需求分析

（一）民航基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，民航事業(yè)發(fā)展迅猛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放之初，全國(guó)用于民航運(yùn)輸?shù)臋C(jī)場(chǎng)約78個(gè)，空管裝備設(shè)施落后，技術(shù)水平低下。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展極大的促進(jìn)改善了運(yùn)輸業(yè)的格局，截止目前，全國(guó)已建成大型民用機(jī)場(chǎng)約142個(gè)，另有備用的停航、保留機(jī)場(chǎng)數(shù)十個(gè)。但是，當(dāng)前的民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)依然無(wú)法滿足需要，如北京首都機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)吞吐量為3500萬(wàn)，而截至2005年實(shí)際吞吐量已經(jīng)超過(guò)4000萬(wàn)，使得首都機(jī)場(chǎng)經(jīng)常處于超負(fù)荷運(yùn)作。廣州白云機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)容量是2500萬(wàn)人，但建成通航后僅僅一年就達(dá)到飽和狀態(tài)。因此，加大民航基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)迫在眉睫。

（二）民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式

1.現(xiàn)有融資渠道。當(dāng)前，機(jī)場(chǎng)建設(shè)定義為社會(huì)公共產(chǎn)品，因此對(duì)于民航基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要依靠以政府為主導(dǎo)的投融資模式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及民航建設(shè)需求資金缺口過(guò)大，多元化的投融資模式應(yīng)運(yùn)而生。目前國(guó)家關(guān)于民航基礎(chǔ)設(shè)施融投資渠道主要包括機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、以政府主導(dǎo)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資、銀行貸款或者利用外國(guó)政府優(yōu)惠貸款、證券投融資等途徑。其中，機(jī)場(chǎng)建設(shè)是通過(guò)國(guó)家進(jìn)行征收民航建設(shè)基金的方式用于大型民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的需要，此外國(guó)家及地方政府利用財(cái)政收入對(duì)民航機(jī)場(chǎng)進(jìn)行投資建設(shè)是進(jìn)行機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)的主要方式。除政府機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金之外，民航建設(shè)的資金常通過(guò)銀行貸款，以建成后的機(jī)場(chǎng)收入進(jìn)行還貸的方式進(jìn)行融資，融資渠道便捷，逐漸成為當(dāng)前的重要的機(jī)場(chǎng)建設(shè)融資渠道；此外，從國(guó)外機(jī)場(chǎng)建設(shè)投融資模式可以看出，一些特大的國(guó)際機(jī)場(chǎng)及樞紐機(jī)場(chǎng)都已上市，通過(guò)證券資本運(yùn)作模式募集機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用。

2.機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新思路的探索。隨著國(guó)家加大對(duì)民航基礎(chǔ)建設(shè)的支持力度，民航建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，資金缺口金額相當(dāng)大，依賴以政府投資為主導(dǎo)的投資模式以及傳統(tǒng)的銀行借貸、證券投資等資本運(yùn)作方式已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)民航事業(yè)的發(fā)展，因此必須革新民航建設(shè)投融資模式，促進(jìn)民航建設(shè)的正常發(fā)展。

在全面深化改革的大背景下，政府逐漸放開行業(yè)準(zhǔn)入制，加大與社會(huì)資本合作的政策扶持力度，吸引優(yōu)質(zhì)的民營(yíng)資本參與到社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)中，從而促進(jìn)民航事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)民航總局印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)民用機(jī)場(chǎng)的意見》，提出放開機(jī)場(chǎng)開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，力推公私合作的PPP模式進(jìn)入民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，減少國(guó)有控股背景的機(jī)場(chǎng)建設(shè)數(shù)量，降低國(guó)有控股的民航投資比例，放開機(jī)場(chǎng)投資的企業(yè)投資限制，吸引符合條件的民營(yíng)資本參與到民航建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等業(yè)務(wù)中。

二、推行PPP模式面臨的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）關(guān)于PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)有待于進(jìn)一步完善

自改革開放以來(lái)，民航事業(yè)得到長(zhǎng)足的發(fā)展，但是大部分的民航項(xiàng)目大多是以政府投資為主，缺乏政府與社會(huì)資本、民營(yíng)資本合作的規(guī)范性指導(dǎo)文件，不利于保障社會(huì)資本方的參與利益，引起民營(yíng)資本參與度不高，嚴(yán)重影響到PPP模式在民航事業(yè)中的應(yīng)用，因此迫切需要建立健全ppp項(xiàng)目法律法規(guī)，以吸引民營(yíng)資本參與熱情。建立健全PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合作框架協(xié)議中關(guān)于保障合作參與方準(zhǔn)入和退出機(jī)制，從政策上扶持PPP民航項(xiàng)目的正常運(yùn)作。

（二）機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中問(wèn)題較為復(fù)雜

機(jī)場(chǎng)建設(shè)工程在我國(guó)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此政府投資項(xiàng)目在其中占比相對(duì)較大，具有公共產(chǎn)品具有的共性特點(diǎn)，一般民航機(jī)場(chǎng)盈利回收成本周期相對(duì)較長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，一般民營(yíng)資本缺乏承擔(dān)長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)的能力，導(dǎo)致民營(yíng)資本進(jìn)入民航基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域缺乏動(dòng)力。此外，機(jī)場(chǎng)在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，周期較長(zhǎng)，牽涉地方部門相對(duì)較多，審批流程相當(dāng)復(fù)雜，民營(yíng)資本自主經(jīng)營(yíng)機(jī)場(chǎng)存在諸多困難，而且，按照PPP模式，機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般需要成立PPP項(xiàng)目平臺(tái)公司，擁有自主權(quán)及產(chǎn)權(quán)，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地法規(guī)定，機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施一般為政府劃撥用地，PPP項(xiàng)目平臺(tái)公司無(wú)法擁有產(chǎn)權(quán)及自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，采用PPP模式的機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該首先解決土地產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題，

（三）投融資渠道結(jié)構(gòu)單一

當(dāng)前規(guī)模較大的國(guó)際國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)一般通過(guò)上市進(jìn)行直接的投融資，利用股票證券的資本運(yùn)作進(jìn)行募集資金，但是大部分的國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)市場(chǎng)份額低，上市后難以籌集建設(shè)資金，因此大多數(shù)采用政府財(cái)政擔(dān)保、銀行貸款的方式進(jìn)行籌集資金，而采用PPP模式后，機(jī)場(chǎng)的投融資模式將多元化發(fā)展，投融資渠道將豐富多元化，為了提高吸引民營(yíng)資本的能力，政府應(yīng)盡量降低政府投資的占比，讓民營(yíng)資本能夠受益，愿意投資民航基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，此外，現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)投資及運(yùn)營(yíng)模式亟待改變，需要專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行高效管理，但是PPP投融資模式必然涉及到股權(quán)分配及利益分配，如何設(shè)置合理的PPP投融資股權(quán)比例對(duì)于機(jī)場(chǎng)未來(lái)的高效運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也會(huì)影響到PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性。

（四）建立合理社會(huì)資本退出機(jī)制

由于PPP項(xiàng)目從投資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)收益一般周期較長(zhǎng)，民營(yíng)資本缺乏風(fēng)控能力，因此采用PPP模式的機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目要切實(shí)建立合理的社會(huì)資本退出機(jī)制，真正做到讓民營(yíng)資本有信心進(jìn)入PPP機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)，獲得項(xiàng)目理想的回報(bào)。

三、總結(jié)

綜上所述，在我國(guó)民航運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況愈發(fā)復(fù)雜的今天，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)乎民航服務(wù)質(zhì)量和航空旅行綜合體驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。本文結(jié)合當(dāng)前民航機(jī)場(chǎng)的發(fā)展前景及投融資現(xiàn)狀，提出將PPP模式引入民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，極大地拓寬投融資渠道，在實(shí)施PPP過(guò)程中，應(yīng)注意轉(zhuǎn)變政府投資模式，建立健全引入民營(yíng)資本進(jìn)入的相關(guān)制度，理清政府與民營(yíng)資本各自的主體權(quán)益及投資比例，達(dá)到高效吸引民營(yíng)資本進(jìn)入機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)，通過(guò)高效的施行PPP模式，可以優(yōu)化民航機(jī)場(chǎng)的發(fā)展思路，建構(gòu)更加良好的現(xiàn)代化發(fā)展理念，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)民航的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，同時(shí)也可以看到，通過(guò)在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中促進(jìn)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制有助于深化民航的基建體系發(fā)展，無(wú)論是對(duì)于保障通航還是服務(wù)品牌的建設(shè)都具有重要意義，而完善這一改革，加強(qiáng)制度創(chuàng)新和工作方法的創(chuàng)新對(duì)于在實(shí)際過(guò)程中達(dá)成更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)同樣具有良好的作用。

參考文獻(xiàn)

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