對(duì)日本介護(hù)保險(xiǎn)的SWOT分析

李慧敏+曾嘉

【摘要】千禧年初，日本頒布《介護(hù)保險(xiǎn)法》促使護(hù)理保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性推行。經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行與不斷完善，日本介護(hù)保險(xiǎn)制度已日趨成熟。本文通過(guò)對(duì)日本介護(hù)保險(xiǎn)的SWOT分析，總結(jié)該制度的優(yōu)劣之處以及未來(lái)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，結(jié)論發(fā)現(xiàn)該國(guó)的護(hù)理保險(xiǎn)制度雖并非盡善盡美但相較于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的相同制度更具東方特色，對(duì)我國(guó)建設(shè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度有著現(xiàn)實(shí)借鑒和學(xué)習(xí)意義。

【關(guān)鍵詞】日本 介護(hù)保險(xiǎn) SWOT分析

目前，我國(guó)一方面正加速進(jìn)入老齡化社會(huì)。除了老齡人群龐大，我國(guó)人口基數(shù)大，存在著許多殘障人士、失智或失能人士及其他生活無(wú)法自理的人群。這些人群存在著被護(hù)理的需要，但護(hù)理費(fèi)用及形式的問(wèn)題目前尚未得到解決。針對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理難題的有效解決方案將是未來(lái)幾十年社會(huì)面臨的最大挑戰(zhàn)之一。因此，我國(guó)建設(shè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度需要向在相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)較為成熟的國(guó)家學(xué)習(xí)。而日本相較于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，與我國(guó)有著相似的養(yǎng)老習(xí)慣和文化，較為值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

一、日本介護(hù)保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程

七十年代，日本開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，政府開始采取各種“政府養(yǎng)老”舉措。日本近五十年的老年護(hù)理保障政策如下：上世界六十年代初出臺(tái)老年福利法，標(biāo)志老年者福利受國(guó)家保護(hù)。八十年代，頒布《老年人保健法》并建立對(duì)應(yīng)設(shè)施。九十年代中期，醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障的責(zé)任部門中增設(shè)了老齡者看護(hù)對(duì)策部。千禧年初，《介護(hù)保險(xiǎn)法》的頒布促使了護(hù)理保險(xiǎn)制度在日本的強(qiáng)制性推行。該制度促進(jìn)老年國(guó)民的護(hù)理問(wèn)題得以有效處置?？梢钥闯?，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。由此，日本也是一個(gè)擁有健康的養(yǎng)老金體系和一個(gè)健康的老年保健系統(tǒng)的國(guó)家。

二、日本介護(hù)保險(xiǎn)的SWOT分析

（一）內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)

1.法律基礎(chǔ)：《介護(hù)保險(xiǎn)法》。80年代末，日本老年人口高達(dá)總?cè)丝诘?4%～15%，迫使政府采取一系列“政府養(yǎng)老”的舉措。2000年，《介護(hù)保險(xiǎn)法》的頒布促使了護(hù)理保險(xiǎn)制度在日本的強(qiáng)制性推行，老年國(guó)民的護(hù)理問(wèn)題得以有效處理?！督樽o(hù)保險(xiǎn)法》不僅對(duì)介護(hù)保險(xiǎn)在日本的實(shí)行作出了全面的制度安排和規(guī)范要求，還確立了覆蓋面廣、具備政治保障的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為國(guó)民更好地享受介護(hù)保險(xiǎn)運(yùn)行的成果提供了強(qiáng)有力的法制保障。

2.護(hù)工管理和培訓(xùn)機(jī)制完善。實(shí)行介護(hù)保險(xiǎn)后，日本同步建設(shè)了護(hù)理從業(yè)者的培訓(xùn)和管理體制。

護(hù)理從業(yè)者必須學(xué)習(xí)相關(guān)醫(yī)學(xué)知識(shí)，遵循嚴(yán)密的護(hù)理培訓(xùn)規(guī)范性計(jì)劃。日本已經(jīng)培養(yǎng)了50萬(wàn)名專業(yè)人員，每年新增5萬(wàn)多名“介護(hù)士”。有受過(guò)訓(xùn)練的“介護(hù)士”在正式工作之前必須考取國(guó)家資格證書。日本的護(hù)工還呈現(xiàn)年輕化，政府鼓勵(lì)新生代參與護(hù)理行業(yè)，促使年輕一輩對(duì)護(hù)理行業(yè)產(chǎn)生信心。“介護(hù)士”這一從業(yè)人群的職業(yè)被視為一項(xiàng)崇高、中產(chǎn)階級(jí)和相當(dāng)穩(wěn)定的工作。

日本專業(yè)護(hù)理人員的管理和培訓(xùn)機(jī)制是其介護(hù)保險(xiǎn)發(fā)展歷程中一個(gè)重要的人力支撐，為其長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)事業(yè)源源不斷地注入新鮮血液。

（二）內(nèi)部劣勢(shì)

1.未廣泛惠及所有需求人群。日本的《介護(hù)保險(xiǎn)法》明確了日本介護(hù)保險(xiǎn)的福利由40歲以上的人群所享有，但也使得未滿40歲、有護(hù)理需求的國(guó)民難以參與介護(hù)保險(xiǎn)制度。尤其是殘疾人、失智或失能群體、重疾患者以及其他需要被護(hù)理的人群。

2.未改善老齡孤獨(dú)化。日本和中國(guó)同屬東亞文化，推崇重視老人的儒家傳統(tǒng)文化。在介護(hù)保險(xiǎn)運(yùn)行過(guò)程中，日本家庭結(jié)構(gòu)越來(lái)越“核心化”：老年人更多地獨(dú)居或夫婦同住，遠(yuǎn)離子女。原本日本政府運(yùn)行的介護(hù)保險(xiǎn)也承載改善老齡者缺乏家庭溫暖的夢(mèng)想，可現(xiàn)實(shí)與夢(mèng)想?yún)s南轅北轍。如果此趨勢(shì)無(wú)法遏制，新生一代的國(guó)民將漠視從前尊老養(yǎng)老的傳統(tǒng)，使得家庭養(yǎng)老更難以被接受。制度需要根據(jù)國(guó)情制定，也要根據(jù)國(guó)情的變化而調(diào)整。日本介護(hù)保險(xiǎn)未能改善老齡者孤獨(dú)化的情況，也未針對(duì)這一方面進(jìn)行改革。

（三）外部機(jī)遇

1.政策放寬吸引國(guó)外護(hù)理人才。近年來(lái)，日本國(guó)對(duì)護(hù)理人才的需求缺口日漸加大，預(yù)計(jì)到2025年將出現(xiàn)38萬(wàn)介護(hù)人才的缺口。為解決這一問(wèn)題，自2017年9月起，日本政府實(shí)施的《出入過(guò)管理難民認(rèn)定法（入管法）修訂案中》新增加了“介護(hù)”在留資格，規(guī)定新成為“介護(hù)福祉士”的在日外國(guó)人最高可獲五年在日簽證。該項(xiàng)修訂案將推動(dòng)外國(guó)護(hù)理人員大幅增加，有利于緩解日本未來(lái)護(hù)理人才的嚴(yán)重缺乏難題。此外，為了吸引更多發(fā)展中國(guó)家青年人赴日從事介護(hù)、護(hù)理工作，日本政府也在積極為赴日介護(hù)人員提供充分的培訓(xùn)指導(dǎo)和就業(yè)保障。這一系列相關(guān)政策將為日本介護(hù)保險(xiǎn)與服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)極大利好。

2.案例分析：私立機(jī)構(gòu)參與將促進(jìn)市場(chǎng)化。日本是世界上醫(yī)療體系服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)效率最高的國(guó)家之一。日本提前進(jìn)行醫(yī)療行業(yè)私有化，在醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)體系中，私立醫(yī)院是占據(jù)主導(dǎo)地位的。

在日本，不僅私立醫(yī)院發(fā)展水平高，私立的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)的水平也已經(jīng)達(dá)到了較高水平。本著實(shí)事求是的原則，本人采訪了廣東省康復(fù)醫(yī)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)張靖慧博士。張秘書長(zhǎng)曾于2016年8月帶領(lǐng)廣東省康復(fù)醫(yī)學(xué)會(huì)專家組赴日本調(diào)研，調(diào)研期間取得多家私立護(hù)理機(jī)構(gòu)的一手資料。據(jù)張秘書長(zhǎng)介紹，以日本夢(mèng)之湖照護(hù)中心在千葉縣市川市的一家分店為例，該分店是支持社區(qū)護(hù)理的大型私立機(jī)構(gòu)，有三百多個(gè)老齡者在此進(jìn)行日間護(hù)理，九十多個(gè)老齡者在此進(jìn)行全天護(hù)理，皆有專車接送。該機(jī)構(gòu)以作業(yè)治療為主，護(hù)理項(xiàng)目大致分為體檢、康復(fù)以及文娛項(xiàng)目。夢(mèng)之湖營(yíng)造一個(gè)虛擬社會(huì)，讓老人在“社會(huì)環(huán)境”里重塑社會(huì)行為能力。此外，活動(dòng)時(shí)間表由老人自己確定，即由老人自己選擇夢(mèng)之湖療程版的項(xiàng)目來(lái)決定每天進(jìn)行什么活動(dòng)。這極大促進(jìn)了老人的參與主動(dòng)性，提高了康復(fù)護(hù)理效果。該機(jī)構(gòu)工作人員只有30人左右，包括接送專車的司機(jī)。可見，老人的自主性非常強(qiáng)。張博士介紹，夢(mèng)之湖是極具創(chuàng)新文化理念的日本先端護(hù)理機(jī)構(gòu)，日本政府和護(hù)理行業(yè)都對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)予以較高評(píng)價(jià)。

張秘書長(zhǎng)還介紹了另一家以運(yùn)動(dòng)治療為主的護(hù)理機(jī)構(gòu)——Pokara。調(diào)研小組走訪了Pokara位于東京都的一家分店，Pokara主要為失能老人提供身體運(yùn)動(dòng)機(jī)能短時(shí)間的康復(fù)強(qiáng)化治療。這家分店月盈利達(dá)200萬(wàn)日元，約達(dá)人民幣13萬(wàn)元。但其主要運(yùn)營(yíng)成本卻是以人力成本為主，占總成本的60%。這家分店的護(hù)理人員50人左右，其中專業(yè)人員僅16位，其余為家庭主婦兼職，時(shí)薪為100日元。Pokara按照20個(gè)患者配備7位護(hù)理人員的比例提供護(hù)理人員，且每位患者擁有至少3平方米的活動(dòng)空間。由此看出，日本的私立護(hù)理機(jī)構(gòu)遵循一定的運(yùn)營(yíng)規(guī)則。除此之外，Pokara的醫(yī)療設(shè)備并不是自己購(gòu)置的，而是從專門的醫(yī)療設(shè)備租賃機(jī)構(gòu)租賃的。在日本，醫(yī)療設(shè)備租賃產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有相當(dāng)專業(yè)的規(guī)模。有需求才有供給，醫(yī)療設(shè)備租賃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從側(cè)面說(shuō)明了日本私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在設(shè)備方面的需求，進(jìn)而說(shuō)明了日本私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展水平。endprint

除了以上詳細(xì)介紹的“夢(mèng)之湖”和“Pokara”，太陽(yáng)會(huì)私立綜合醫(yī)院、倍樂生集團(tuán)（Benesse）與日醫(yī)學(xué)館（Nichiigakkan）都是在日發(fā)展勢(shì)頭較好的私立養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)。老齡者根據(jù)自己的情況到不同類型的機(jī)構(gòu)里進(jìn)行養(yǎng)老護(hù)理。私立護(hù)理機(jī)構(gòu)高水平的發(fā)展為老齡者的自主選擇提供可能性。

私立醫(yī)院的主導(dǎo)地位及私立護(hù)理機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展，表明將會(huì)有更多的社會(huì)力量豐富社區(qū)老年人護(hù)理服務(wù)。全社會(huì)力量參與到護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)中，有利于日本護(hù)理服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化。

（四）外部威脅

1.費(fèi)用高企恐帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)《介護(hù)保險(xiǎn)法》，該險(xiǎn)種在日依靠政府貼補(bǔ)一半的保費(fèi)。截止2016年初，日本該險(xiǎn)種總費(fèi)用已達(dá)10兆1110億日元。而隨著老齡化和國(guó)民對(duì)護(hù)理需求進(jìn)行投保意識(shí)的提高，相應(yīng)的介護(hù)保險(xiǎn)總費(fèi)用必定會(huì)呈逐年遞增趨勢(shì)，將為日本財(cái)政增加極大壓力。綜合日本近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，日本的國(guó)債目前又有850兆左右，未來(lái)日本社會(huì)在10年內(nèi)將面臨更加嚴(yán)峻的財(cái)政壓力，政府繼續(xù)貼補(bǔ)國(guó)民購(gòu)買該保險(xiǎn)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)不容小覷，勢(shì)必會(huì)對(duì)其運(yùn)行帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。

2.老齡化加劇將加大事業(yè)難度。日本老齡化嚴(yán)重，護(hù)理保險(xiǎn)需求人的增加首先會(huì)導(dǎo)致護(hù)工缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，出現(xiàn)“一工難求”的局面，護(hù)理人力成本上升；其次，財(cái)政高負(fù)荷難以支持護(hù)理服務(wù)事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，無(wú)法保障到護(hù)理服務(wù)的方方面面；進(jìn)而影響國(guó)民享受該險(xiǎn)種護(hù)理給付的體驗(yàn)，導(dǎo)致國(guó)民誤會(huì)該險(xiǎn)種的可能產(chǎn)生，加劇護(hù)理事業(yè)的難度。此外，還有可能產(chǎn)生因工作量大，主管部門難以及時(shí)做好處理申請(qǐng)、認(rèn)定審查及其他基礎(chǔ)性的工作。如果政府無(wú)法解決介護(hù)保險(xiǎn)制度存在的弊端，那么介護(hù)保險(xiǎn)的事業(yè)難度必定加重。

三、對(duì)我國(guó)的借鑒意義

（一）加大農(nóng)村及低收入人群護(hù)理保險(xiǎn)支持力度

我國(guó)農(nóng)村老年群體增加，而農(nóng)村年輕人口外出打工，原有家庭養(yǎng)老模式已無(wú)法滿足農(nóng)村現(xiàn)狀。我國(guó)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，要避免輕視農(nóng)村地區(qū)。政府財(cái)政應(yīng)該增加補(bǔ)貼農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金支持，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持。

根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在2015年5月公布的《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告2015》，“我國(guó)收入最高20%家庭的收入是最低20%家庭的19倍。”收入分配影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。汲取日本介護(hù)保險(xiǎn)制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，更需要解決低收入群體保費(fèi)繳交的問(wèn)題，避免加重低收入群體的負(fù)擔(dān)。

（二）加強(qiáng)護(hù)理人才管理和培養(yǎng)

目前，試點(diǎn)工作進(jìn)行形勢(shì)有良好表現(xiàn)，但是護(hù)理服務(wù)提供機(jī)制上有較大弊病。主要體現(xiàn)在以下三大方面：第一，尚未制定科學(xué)合理的服務(wù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；第二，尚未完成護(hù)理隊(duì)伍的管理機(jī)制；第三，尚未建立專業(yè)護(hù)理人員的培養(yǎng)機(jī)制。根據(jù)學(xué)信網(wǎng)院校庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)（不含港澳臺(tái)地區(qū)）只有10余所院校在養(yǎng)老護(hù)理范疇設(shè)置了相關(guān)專業(yè)，從教育資源的匱乏推出我國(guó)在護(hù)理人才的培養(yǎng)方面缺乏先天不足。我國(guó)護(hù)工隊(duì)伍的整體專業(yè)水平狀況差強(qiáng)人意，護(hù)理服務(wù)人才現(xiàn)狀難以滿足市場(chǎng)。因此，必須重視對(duì)護(hù)工的管理，加強(qiáng)對(duì)人才的培養(yǎng)，從而進(jìn)行護(hù)理人才隊(duì)伍的建設(shè)。

（三）重視有護(hù)理需求的不同群體

該險(xiǎn)種在日本實(shí)操的局限性之一在于未能廣泛惠及有護(hù)理需求的人群。而在我國(guó)，除了老年人需要護(hù)理，還有殘障人士、重疾患者、失智人士以及其他人群有著被護(hù)理的需求。以殘障人士為例，殘障人士家庭因?yàn)樾枰o(hù)理無(wú)勞動(dòng)能力的殘障人士，家庭健康的勞動(dòng)力受抑制，最后殘障人士“因殘致貧”導(dǎo)致家庭貧困。而此類家庭所在地政府又須對(duì)其提供幫助，從而加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度必須保障這部分群體參與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，扎實(shí)做好殘障人士照護(hù)服務(wù)，從而解放殘障人士家庭勞動(dòng)力，提供殘障人士輔助性就業(yè)，促進(jìn)殘障人士家庭就業(yè)增收。

我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)者不能局限于老年人，而應(yīng)該考慮到殘障人士、失智人生、重疾患者以及其他需求人群，擴(kuò)大護(hù)理保險(xiǎn)制度的覆蓋面，增強(qiáng)護(hù)理保險(xiǎn)的普惠性。

（四）結(jié)合家庭養(yǎng)老觀念

我國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)還是在試點(diǎn)期，在該保險(xiǎn)還未在我國(guó)成熟運(yùn)行之前，家庭養(yǎng)老毋庸置疑是國(guó)人年老后的首要選擇。但基于我國(guó)傳統(tǒng)文化和老年國(guó)民養(yǎng)老偏好，即使我國(guó)的養(yǎng)老體制高度發(fā)達(dá)，國(guó)人還是會(huì)更愿意選擇傳統(tǒng)方式——在家安度晚年，接受家人護(hù)理。如何將社會(huì)護(hù)理資源投入到傳統(tǒng)家庭護(hù)理模式中，這是一個(gè)十分值得詳細(xì)研究的問(wèn)題。

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基金項(xiàng)目：廣東省醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)研究基金項(xiàng)目《廣東省基層康復(fù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建——以世界長(zhǎng)壽鄉(xiāng)蕉嶺縣為例》（項(xiàng)目編號(hào)： A2017395）。

作者簡(jiǎn)介：李慧敏，廣東藥科大學(xué)本科畢業(yè)生；曾嘉，廣東藥科大學(xué)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。endprint