我國物有所值定量評價方法有效性檢驗

【摘要】文章詳細(xì)介紹了我國公共部門和社會資本合作關(guān)系的物有所值定量評價方法，包括概念的解析和具體的公式計算，并運用成功的PPP項目案例對所提到的定量評價方法進(jìn)行檢驗。結(jié)果證明我國的物有所值定量評價方法在一定范圍內(nèi)是有效的，可還存在計算主體不清導(dǎo)致的計算因素虛增和潛在風(fēng)險識別不足等問題，建議在實務(wù)中要謹(jǐn)慎運用，必要時可借助定性和定量、VFM和其他評價方法相結(jié)合的方式來進(jìn)行決策判斷。

【關(guān)鍵詞】PPP VFM PSC

一、引言

公共部門和社會資本合作關(guān)系（PPP，public private partnership）最早起源于英國，因為PPP存在緩解政府財政支出壓力、提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率及效果的突出優(yōu)勢，在全球受到了廣泛的關(guān)注。我國從上世紀(jì)80年代開始正式引入PPP項目，其間出現(xiàn)了不少成功的PPP項目，如北京地鐵四號線項目、合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項目以及深圳大運中心項目等。一個PPP項目能不能成功，事前的判斷是關(guān)鍵，并不是所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目都適合采用PPP模式，運用物有所值評價方法可以幫助公共部門作出最優(yōu)選擇。Ismail和Taki（2011）等人認(rèn)為在確定一個項目是不是真正物有所值和選擇有能力實現(xiàn)項目的投標(biāo)人的時候都需要進(jìn)行物有所值評價。[1]相反，如果項目不進(jìn)行物有所值評價就可能帶來資源浪費、建設(shè)工期超時、運營期難以維持等諸多不利后果。

二、VFM評價方法的介紹

根據(jù)2015年財政部發(fā)布的《PPP物有所值評價指引》，物有所值是用來判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。[2]物有所值不同于一般的評價方法，Yescombe（2007）認(rèn)為在運用物有所值來進(jìn)行選擇時，不應(yīng)局限于初始的成本，而應(yīng)考慮通過PPP模式轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險、整個生命周期的成本和最終項目所提供的的產(chǎn)品和服務(wù)。[3]物有所值評價包括定性和定量兩種評價方式，我國現(xiàn)階段以定性評價為主，同時鼓勵開展定量評價。物有所值指引中提出定性評價指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性六項基本評價指標(biāo)和補充評價指標(biāo)。袁競峰（2012）等結(jié)合我國國情在六項基本評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)計了VFM定價評價問詢表。[4]定量評價一般采用公共部門比較值（PSC，public sector comparator）與PPP模式下全壽命周期下政府方凈成本進(jìn)行比較的方法。下面重點介紹我國公共部門比較值法的定量研究方法，并對這種常用方法的應(yīng)用提出了幾點質(zhì)疑。

三、VFM的定量評價方法

（一）PSC定量評價

根據(jù)我國試行的PPP物有所值評價指引，PSC是由參照項目的建設(shè)和運營維護(hù)凈成本、競爭性中立調(diào)整值以及項目全部風(fēng)險成本這三項成本組成。參照項目的建設(shè)成本是指政府部門在設(shè)計、建造等方面投入的直接成本，運營維護(hù)成本是指項目在運營過程中所發(fā)生的運營和維護(hù)所需的材料、設(shè)備以及人工的成本，扣除項目在運營過程中所能得到的使用者付費的收入之后的凈現(xiàn)值。假定項目全周期支出成本的凈現(xiàn)值為C1，使用者付費的這部分凈現(xiàn)值收入定為R，參照項目的建設(shè)和運營維護(hù)凈成本為C1-R。

政府部門在參與競爭中會存在某些優(yōu)勢，使得采用政府傳統(tǒng)投資的方式會比采用PPP模式要少支出部分費用，為了促進(jìn)公平，在計算采用政府傳統(tǒng)方式投資時應(yīng)當(dāng)將這部分的少支出的費用加入傳統(tǒng)政府投資的成本中，這部分費用就是競爭中立調(diào)整值。這部分費用通常包括少支出的行政審批費用和有關(guān)的稅費等，將其值用C2代替。

項目全部風(fēng)險成本包括可轉(zhuǎn)移給社會資本承擔(dān)的風(fēng)險成本和由政府部門自留的風(fēng)險成本。政府自留的風(fēng)險是與法律和政策變動等有關(guān)的風(fēng)險，可以轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險是與市場有關(guān)的風(fēng)險。政府自留風(fēng)險成本與PPP項目中政府部門承擔(dān)的自留風(fēng)險成本相等，可在計算時直接對等扣除，將其假定為C3?？赊D(zhuǎn)移風(fēng)險一般可以根據(jù)市場環(huán)境情況，按項目總價值的一定百分比來計算，用C4表示。項目全部風(fēng)險成本為C3和C4之和。

（二）PPP模式下政府財政支出責(zé)任

PPP項目全生命周期中政府部門的財政支出成本主要包括股權(quán)投資成本、運營補貼成本、風(fēng)險承擔(dān)成本以及配套投入的成本等。股權(quán)是政府方參與PPP項目時的初始直接投資P1。運營補貼成本P2根據(jù)合同約定的付費模式分政府承擔(dān)全部運營補貼的支出模式即政府購買、政府承擔(dān)部分運營補貼、政府不承擔(dān)運營補貼即全部由使用者付費這三種方式來定。在PPP模式下，風(fēng)險能夠分配給最適合承擔(dān)的主體，所以此處政府所承擔(dān)的和政策變動相關(guān)的風(fēng)險應(yīng)與上文PSC中政府的自留風(fēng)險相同，可直接用C3表示。配套投資的支出應(yīng)依據(jù)合理方法進(jìn)行評估，確定合理價值，并減去社會資本為此項投入所支付的費用，這項費用可用P3表示。同時，在計算PPP模式下政府部門所承擔(dān)的成本時也應(yīng)扣除未來將從使用者得到的收入R（R為R的一定百分比，根據(jù)政府未來所能得到的收入比例來定）。

綜上所述，VFM=PSC-PPP模式下政府部門承擔(dān)的成本

=（C1+C2+C3+C4-R）-（P1+P2+C3+P3-R）

=C1+C2+C4-P1-P2-P3+R-R （1）

四、案例分析

本文所選的案例是國家發(fā)展改革委選取的13個PPP項目典型案例之一的北京地鐵四號線項目，北京地鐵四號線是眾所周知比較成功的PPP項目，可用來檢驗物有所值定量研究方法的有效性。

北京地鐵四號線項目的建設(shè)投資分A、B兩個部分：A部分是由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司來負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)建設(shè)洞體和車站等這些土建工程，投資額約為107億元，約占整個項目投資額總數(shù)的70%；B部分是由PPP項目公司北京京港地鐵負(fù)責(zé)的，負(fù)責(zé)內(nèi)容主要包括車輛和信號等設(shè)備，投資額大約為46億，約占項目總投資的30%。另外，京港地鐵是由京投公司、首創(chuàng)集團(tuán)和香港地鐵公司按2：49：49的出資比例組建的。該項目完工驗收后，由京港地鐵通過租賃的方式取得四號線公司A部分資產(chǎn)的使用權(quán)，通過地鐵票款收入和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入收回投資并取得收益。特許經(jīng)營期為30年，結(jié)束后，京港地鐵將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給四號線公司。endprint

依據(jù)前文所述的物有所值定量評價方法，下面依次來計算采用公共部門傳統(tǒng)投資的成本PSC和在PPP模式下的成本，需要注意的是本例中公共部門是指國有企業(yè)京投公司。本例中項目總投資約為153億元，即C1為153億元。本案例中競爭中立調(diào)整的內(nèi)容主要包括印花稅和營業(yè)稅，印花稅可以按照按合同價款的萬分之五來貼花，而營業(yè)稅則應(yīng)依據(jù)票務(wù)收入的3%，以及非票務(wù)收入的5%來計算。為簡便計算，在此便不區(qū)分票務(wù)及非票務(wù)收入，總的營業(yè)稅暫以收入R的4%來計算，所以可以得到C2=0.0765億元+0.04R?？赊D(zhuǎn)移的風(fēng)險費用的計算需要比較完備的歷史數(shù)據(jù)來做估計的標(biāo)準(zhǔn)，各國根據(jù)各國的實際情況采取的估值比例也各不相同，像英國PPP項目的轉(zhuǎn)移風(fēng)險費用的計算的平均估值約為12%，而澳大利亞的對應(yīng)數(shù)值則為項目總價值的8%左右。在本例中可以參照國外數(shù)據(jù)，運用百分比的計算方法，比值用一個較為保守的比例5%[8]，那么C4就為項目總投資的5%，即7.65億元。

在PPP的模式下，公共部門的初始投資包括A、B兩部分，A部分的投資額是107億元，B部分的投資額是46億元與京投公司在B部分的出資比例的乘積，即0.92億元，所以P1=107+0.92=107.92億元。由于本例中并沒有指出公共部門在項目達(dá)到預(yù)期運營情況下所需支付的補貼，同樣也并沒有強調(diào)配套支出，故認(rèn)為P2=0，P3=0。

因此，本例中VFM=C1+C2+C4-P1-P2-R-R=52.8065億元-0.92R （2）

北京地鐵四號線于2004年8月份時正式開工，于2009年9月28日正式通車運營，截至到2015年國家發(fā)展改革委發(fā)布這一案例時，日均客流量100萬人次?，F(xiàn)將票價統(tǒng)一以2元定，取軌道交通項目的財務(wù)基準(zhǔn)收益率3%作為貼現(xiàn)率，特許經(jīng)營期為30年。用上述數(shù)據(jù)不難做出一個收入的簡單估算，代入上式結(jié)果正好表明VFM大于0，說明該項目運用PPP模式在上述估算的情況下是符合物有所值的，與我們所認(rèn)知的情況相同，說明我國物有所值定量評價方法是有效的。

五、我國VFM定量方法應(yīng)用存在的問題

在利用案例進(jìn)行檢驗性分析的過程中，可以發(fā)現(xiàn)我國VFM定量評價方法在具體應(yīng)用中還存在一下三個方面的問題。第一，從上述VFM的計算式中可以看出，收入的估算對項目物有所值的評價非常重要，即倘若本例中的R大于52.8065/0.92時，就有可能得出完全相反的結(jié)論。本例PPP項目對應(yīng)的行業(yè)是軌道交通行業(yè)，若是其他難以估計收入的行業(yè)，那么這種物有所值定量評價方法就有可能難以發(fā)揮其效果。第二，由于我國目前的物有所值定量研究方法是政府這一公共部門為主體出發(fā)的，那么不管是傳統(tǒng)政府投資模式還是PPP模式，都是政府和政府的比較，因此在實際計算時也可不計算競爭中立調(diào)整項。第三，預(yù)期情況并不一定會出現(xiàn)，未來需求的不確定導(dǎo)致成本的不確定政府可能需要承擔(dān)需求不足的風(fēng)險，本例中就是指項目運營時客流量達(dá)不到預(yù)期或是票價收入低于預(yù)期。對于這種情況公共部門常常會在合同中作出相關(guān)承諾，如本例中就有“如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營公司補償?！焙汀爱?dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測客流的80%，特許經(jīng)營公司可申請補償，或者放棄項目?！边@樣的承諾。公共部門所承擔(dān)的這種或有成本往往難以估計，同時也難以在物有所值定量評價中體現(xiàn)，故會給公共部門帶來較大的潛在風(fēng)險。

六、結(jié)語

由上述我國PPP項目物有所值定量方法的介紹和案例分析可知，我國的物有所值定量評價方法還存在一些問題，一方面是沒有全面考慮定量評價方法所服務(wù)的主體的問題，另一方面是目前的物有所值定量評價方法本身還存在著風(fēng)險成本難以較完整計算的問題。這啟示我們在運用該方法時要合理估計未來的收入及存在的潛在風(fēng)險，另外，在做出決策判斷時也不可過分信賴這種定量研究方法，要結(jié)合定性的物有所值研究方法和其他適當(dāng)?shù)姆椒▉碜鰶Q策，才能顯著降低決策失誤的可能性。

參考文獻(xiàn)

[1]Ismail K，Takim R，Nawawi A H.The evaluation criteria of Value for Money （VFM） of Public Private Partnership （PPP） bids[C]//International Conference on Computer Communication and Management（icccm.2011.

[2]財政部.《PPP物有所值評價指引（試行）》[R].2015-12-18.

[3]Yescombe E R.Public Private Partnerships：Principles of Policy and Finance[J].Butterworth-Heinemann，2007.

[4]袁競峰，王帆，李啟明，等.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的VfM評估方法研究及應(yīng)用[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012（1）：27-30.

作者簡介：戴露瑤（1994-），女，漢族，湖南岳陽人，畢業(yè)于中南財經(jīng)政法大學(xué)，研究方向：會計學(xué)。endprint