云南省農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的社會融資方式探析

【摘要】投入不足、融資渠道單一制約了云南省農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，應(yīng)積極鼓勵引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，突破農(nóng)田水利建設(shè)資金瓶頸。文章分析了農(nóng)田水利項目吸引社會資金面臨的困難和障礙，提出了云南省農(nóng)田水利建設(shè)的社會融資方式。

【關(guān)鍵詞】云南省 農(nóng)田水利 社會融資

云南省農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)展滯后，投入不足是關(guān)鍵。長期以來，云南省農(nóng)田水利建設(shè)投資渠道比較單一，主要以財政和農(nóng)戶投入為主，缺乏社會資本和信貸資金等新的融資渠道，難以滿足現(xiàn)實(shí)資金需求。2015年云南省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)運(yùn)營管理的意見》指出要積極吸引社會資本投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理，努力破解農(nóng)田水利“最后一公里”的瓶頸制約，為加快全省高原特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供水利保障。

一、新時期云南省農(nóng)田水利建設(shè)巨大的資金需求量需要社會資金廣泛參與

2017年云南省的目標(biāo)是完成水利投資550億元，新開工50件以上的重點(diǎn)工程，完成100萬人農(nóng)村飲水安全鞏固提升任務(wù)，建成30萬件山區(qū)五小工程。十三五期間，云南省將新增供水能力42億立方米，實(shí)施農(nóng)村飲水鞏固提升工程覆蓋受益人口將達(dá)到1783萬人，其中覆蓋貧困人口197.2萬人，農(nóng)村自來水普及率要達(dá)到80%以上，農(nóng)村集中式供水工程的供水力要達(dá)到85%以上，新增有效灌溉面積500萬畝，有效灌溉面積將達(dá)到3150萬畝以上，發(fā)展高效節(jié)水灌溉507萬畝，重要的江河湖泊的功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，新增水土流失綜合治理面積2.36萬平方公里。然而，資金匱乏仍是困擾各級政府的主要難題。因此，在當(dāng)前國家財政投入水利建設(shè)資金有限的條件下，積極開辟新的投資渠道，廣泛吸引社會資金參與農(nóng)田水利建設(shè)十分必要。

二、農(nóng)田水利項目吸引社會資金面臨的困難和障礙

（一）農(nóng)田水利項目補(bǔ)償機(jī)制不健全，對市場融資缺乏吸引力

農(nóng)田水利設(shè)施按性質(zhì)不同可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。大中型農(nóng)田水利設(shè)施具有非排他性和非競爭性，是純公共產(chǎn)品，如以防洪為主的水庫、大型的排澇工程、灌溉工程等，其具有投資規(guī)模大、投資回收期和建設(shè)周期長，以及共同受益、聯(lián)合消費(fèi)的特征，產(chǎn)品呈現(xiàn)較強(qiáng)的公益性和正外部性。而小型農(nóng)田水利設(shè)施包括農(nóng)村供水、水庫養(yǎng)殖等，兼具經(jīng)營性和公益性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品理所當(dāng)然應(yīng)該由政府投入，而大量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于功能定位不準(zhǔn)，政府投入不足、管理缺位，公益性服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，公益性成本得不到合理補(bǔ)償，項目對市場融資缺乏足夠的吸引力。

（二）價格形成機(jī)制不完善，無法調(diào)動社會資金的積極性

由于農(nóng)業(yè)比較效益差、水費(fèi)水價低、工程投資風(fēng)險高卻回報少以及外部性內(nèi)部化的難度大等諸多因素的影響，農(nóng)田水利建設(shè)資金、運(yùn)行成本費(fèi)用無法足額得到補(bǔ)償，農(nóng)田水利項目的投資回報率達(dá)不到社會平均水平，無法調(diào)動社會資金投入農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，致使社會資本和銀行資金不愿意介入農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域。

（三）“一事一議”的農(nóng)村辦水模式降低了民間投資的意愿

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原本由鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留開支的農(nóng)村水利基本建設(shè)資金，不再固定向農(nóng)戶收取，而是采取“一事一議”的籌集辦法。這種農(nóng)田水利設(shè)施供給的組織管理體制，本來應(yīng)該有利于匯集農(nóng)民的偏好，反映農(nóng)戶的真正辦水需求。但在現(xiàn)行的家庭承包體制下，農(nóng)戶的地塊多而散，加之云南山區(qū)特殊環(huán)境使農(nóng)戶居住分散，農(nóng)戶之間合作難度大，“一事一議”制度難以順利推行，實(shí)踐中往往存在“事難議、議難決、決難成”的問題，降低了民間投資的意愿。

三、探索云南省農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的社會融資方式

（一）PPP融資方式建設(shè)農(nóng)田水利

對于用戶較多，特別是一些跨村或跨鄉(xiāng)的小水渠、小塘壩、小泵站等小型水利工程，應(yīng)當(dāng)按照水系或區(qū)域范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的管理體制，按PPP（public-private-partnership）模式經(jīng)營農(nóng)田水利。PPP即公共部門與私人企業(yè)合作模式，該模式上的合作主體可以由政府、企業(yè)和農(nóng)戶三方組成。政府負(fù)責(zé)水利設(shè)施的規(guī)劃，從宏觀上對水利設(shè)施進(jìn)行總體規(guī)劃，統(tǒng)籌水資源的分配。企業(yè)則參與農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，對于具有經(jīng)營性質(zhì)、能夠產(chǎn)生投資回報的項目，企業(yè)可通過政府特許的經(jīng)營權(quán)利，利用水利設(shè)施從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)；對于不具有經(jīng)營性質(zhì)的項目，政府則采用招標(biāo)的方式選擇施工企業(yè)，通過財政撥款進(jìn)行建設(shè)。農(nóng)戶則擁有水資源的使用權(quán)利，利用水資源進(jìn)行灌溉。2011年7月云南澤達(dá)農(nóng)村水利建設(shè)農(nóng)民專業(yè)合作社成立，并采用PPP融資模式建設(shè)和管理農(nóng)村水利設(shè)施，創(chuàng)新了云南農(nóng)田水利設(shè)施的融資模式。

（二）BOT、BT融資方式建設(shè)農(nóng)田水利

BOT（Build—Operate—Transfer）即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，主要適用于通過收費(fèi)可以獲得收入的設(shè)施或服務(wù)項目。對于一些經(jīng)營性農(nóng)田水利項目，如向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植園、養(yǎng)殖場等供水為主的小型農(nóng)村供水工程可采用BOT的融資運(yùn)作模式。BOT是項目融資的一種特殊形式，其具體含義是：政府就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與社會投資者（項目公司）簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的社會投資者（項目公司）來承擔(dān)該項目的籌資、建設(shè)、經(jīng)營與維護(hù)，并在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，由該項目公司通過經(jīng)營該項目，償還項目債務(wù)并回收投資，獲取收益。特許期屆滿，項目公司將該項目無償轉(zhuǎn)讓給政府。此外，還可以采用BT方式融資。BT，即建設(shè)—轉(zhuǎn)讓，是BOT的演化模式，其與BOT不同之處在于項目建好后，政府立即回購并進(jìn)行經(jīng)營管理，私人企業(yè)或者社會投資者通過政府回購款回收投資并獲取投資收益。“十一五”期間云南省安寧市運(yùn)用BOT、BT融資方式進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)。如新建青龍打金甸?。ㄒ唬┬退畮旃こ?，采取BOT投資方式進(jìn)行建設(shè)，由安寧市水務(wù)局、青龍鎮(zhèn)人民政府和安寧宏騰供水有限公司組織建設(shè)，建設(shè)資金以社會集資和貸款為主，政府補(bǔ)助為輔，總投資5076.6萬元；新建太平龍箐水庫工程，該工程總投資4134.61萬元，采用BT模式建設(shè)。

（三）探索農(nóng)田水利項目的TOT融資方式

TOT（Transfer-Operate-Transfer），移交—經(jīng)營—移交，是指通過出售現(xiàn)有投產(chǎn)項目在一定期限內(nèi)的產(chǎn)權(quán)，獲得資金建設(shè)新項目的一種融資方式。具體來說，就是政府部門將建設(shè)好的項目的一定期限的經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資方，由其進(jìn)行運(yùn)營管理；一次性從投資方獲得一筆資金用于建設(shè)新項目，投資方則在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并獲得合理的回報，特許經(jīng)營期滿后，投資方再將該項目交還政府部門的一種融資方式。與BOT方式相比，TOT方式省去了建設(shè)環(huán)節(jié)，結(jié)構(gòu)相對簡化，運(yùn)作方式主要涉及項目融資問題以及投資方在經(jīng)營期內(nèi)的權(quán)力和義務(wù)等。同時，投資方承擔(dān)的風(fēng)險大大降低，有效回避了項目建設(shè)中的超支、停建、現(xiàn)金流量不足等問題。

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作者簡介：桂麗（1973-），女，云南個舊人，云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。endprint