社會(huì)治理背景下競(jìng)技體育有限自治的研究

藍(lán)濤

摘 要：在社會(huì)治理背景下，由于我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展的特殊歷史背景，我國(guó)競(jìng)技體育行業(yè)自治應(yīng)走一條從“有限自治”到“高度自治”的發(fā)展路線。通過確立“行業(yè)自治、政府引導(dǎo)、部門配合、公眾參與”的多元管理模式，建立競(jìng)技體育行業(yè)有限自治體系，最終實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育行業(yè)高度自治。競(jìng)技體育有限自治體系要堅(jiān)持司法最終解決的原則，并明確有限自治體系下競(jìng)技體育糾紛的救濟(jì)范圍和救濟(jì)路徑。

關(guān)鍵詞：競(jìng)技體育；有限自治；政府引導(dǎo)；司法最終解決；行業(yè)自治；管理模式；救濟(jì)范圍；救濟(jì)路徑

中圖分類號(hào)：G 80-053 學(xué)科代碼：040301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： Under the background of social governance， due to the special historical background of the development of competitive sports in China， the autonomy of the competitive sports industry should follow a development path from "limited autonomy" to "high autonomy". Through the establishment of the multi management model of "industry autonomy， government guidance， departmental coordination， public participation"， the competitive sports industry limited autonomy system is established so that a high degree of autonomy will finally be achieved in the competitive sports industry. The limited autonomy system of competitive sports should adhere to the principle of judicial final settlement， and clarify the relief scope and relief path of the competitive sports disputes under the limited autonomy system.

Keywords： competitive sports： limited autonomy； government guidance； judicial final settlement； industry autonomy； management model； relief scope； relief path

1 社會(huì)治理背景下競(jìng)技體育有限自治的內(nèi)涵

從整體上看，競(jìng)技體育有限自治是實(shí)現(xiàn)我國(guó)競(jìng)技體育行業(yè)自治目標(biāo)的過渡階段，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要多元主體的集體努力和共同參與。具體而言，“行業(yè)自治、政府引導(dǎo)、部門配合、公眾參與”的多元管理模式，在體育組織與政府之間建立協(xié)同溝通機(jī)制，保證相關(guān)部門能夠積極有效地配合體育組織的各項(xiàng)工作，提高工作效率，充分發(fā)揮人們?cè)谕七M(jìn)競(jìng)技體育發(fā)展中的重要作用。

1.1 行業(yè)自治

目前，學(xué)界對(duì)體育行業(yè)的自治主體、自治權(quán)、治理理論及自治路徑等方面的討論尚未達(dá)成一致意見。筆者對(duì)我國(guó)競(jìng)技體育的有限自治問題進(jìn)行了研究，但需要強(qiáng)調(diào)的是，本文的研究仍然是建立在我國(guó)體育行業(yè)的整體背景和發(fā)展方向的基礎(chǔ)上；所以，競(jìng)技體育行業(yè)的有限自治體系，即通過建立“行業(yè)自治、政府引導(dǎo)、部門配合、公眾參與”的多元管理模式，實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育有限自治的治理體系，必須貫徹行業(yè)自治的原則。一般來(lái)說(shuō)，只要不違背法律法規(guī)和競(jìng)技體育精神，就可賦予行業(yè)組織自治的空間。

發(fā)展成熟的體育組織是實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育行業(yè)有限自治的前提和基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，體育組織本身需要從多層面、多角度進(jìn)行發(fā)展和完善。首先，體育組織的管理者及其相關(guān)組成人員都必須具有較高的專業(yè)素質(zhì)和良好的人文素養(yǎng)；其次，體育組織要制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，確定相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度，建立健全內(nèi)部管理機(jī)制和自我約束機(jī)制；再次，體育組織要與政府建立良好互動(dòng)機(jī)制，充分利用政府提供的公共服務(wù)，發(fā)掘競(jìng)技體育的潛力，拓展競(jìng)技體育的范圍，提升競(jìng)技體育的競(jìng)爭(zhēng)力；最后，體育組織要不斷更新知識(shí)儲(chǔ)備，加強(qiáng)員工培訓(xùn)和專業(yè)訓(xùn)練，增強(qiáng)治理能力。

1.2 政府引導(dǎo)

在競(jìng)技體育行業(yè)有限自治體系中，最難把握的就是體育組織與政府之間的關(guān)系。之所以提出有限自治的觀點(diǎn)，很大程度上也是基于對(duì)這一問題的考量。政府對(duì)社會(huì)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管理的途徑和方式呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，其中，最顯著的就是政府逐步從管控式的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向監(jiān)督式的間接管理。

建立競(jìng)技體育行業(yè)的有限自治體系，必須明確政府在競(jìng)技體育治理中處于引導(dǎo)者的地位。現(xiàn)代體育治理不能局限于政府的一元化治理，應(yīng)當(dāng)充分培育并積極發(fā)揮體育組織在體育治理中的作用；但是，學(xué)界目前對(duì)于體育行業(yè)多元治理模式的探討多停留在治理主體多元化的層面，至于這些多元主體，諸如政府、體育組織、相關(guān)管理部門等，在多元治理模式中分別處于何種地位、應(yīng)當(dāng)發(fā)揮何種功能和作用，既抽象又模糊。

在建設(shè)服務(wù)型政府理念下，體育組織是競(jìng)技體育行業(yè)有限自治的主導(dǎo)者，政府應(yīng)當(dāng)從管理者的角色逐步轉(zhuǎn)化為體育管理的服務(wù)者。政府在競(jìng)技體育管理中所扮演角色的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就。要建立完善的競(jìng)技體育有限自治體系，必須從一開始就明確政府在治理中處于引導(dǎo)地位，即政府不直接干預(yù)體育組織的自治活動(dòng)，而是間接地加以引導(dǎo)，并與體育組織之間建立協(xié)同機(jī)制，及時(shí)與體育組織分享相關(guān)信息，為體育組織工作的展開提供各種幫扶措施，不再插手競(jìng)技體育治理的具體事務(wù)，而是著重從政策法規(guī)等方面間接地進(jìn)行引導(dǎo)。endprint

1.3 部門配合

所謂的相關(guān)管理部門，主要是指目前我國(guó)從中央到地方的各級(jí)體育行政部門。這種自上而下的垂直體育行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于優(yōu)先發(fā)展競(jìng)技體育的階段，能夠保證各項(xiàng)政策措施得到迅速有效的落實(shí)，是競(jìng)技體育得以迅速發(fā)展的重要助推力。在以政府為主導(dǎo)的競(jìng)技體育管理模式下，體育行政機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是政府決策的直接執(zhí)行者。當(dāng)政府在競(jìng)技體育的有限自治中被定位為間接引導(dǎo)者時(shí)，相關(guān)管理部門的功能和作用也應(yīng)隨之改變。一方面，相關(guān)管理部門要改變過去重點(diǎn)關(guān)注競(jìng)技體育發(fā)展的情形，將推動(dòng)群眾體育發(fā)展也作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，扎實(shí)推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，在競(jìng)技體育治理中，改變管理者角色，根據(jù)政府的相關(guān)政策法規(guī)，配合體育組織的自治，暢通信息披露渠道，從而實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育行業(yè)的有限自治。

1.4 公眾參與

在競(jìng)技體育有限自治體系中，應(yīng)充分保障公眾的話語(yǔ)權(quán)。中國(guó)運(yùn)動(dòng)員在世界級(jí)賽事特別是奧運(yùn)會(huì)上獲得更多的獎(jiǎng)牌是我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展的主要目標(biāo)，因此，社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)也集中在獎(jiǎng)牌方面。獲得金牌的運(yùn)動(dòng)員往往能“一夜成名”，這種過度關(guān)注獎(jiǎng)牌的做法，不僅使運(yùn)動(dòng)員無(wú)法真正體會(huì)競(jìng)技體育的獨(dú)特魅力，還會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)奧林匹克精神理解的偏離。

2016年8月，里約奧運(yùn)會(huì)期間，中國(guó)游泳運(yùn)動(dòng)員傅園慧在比賽結(jié)束后接受記者采訪的視頻①遍布互聯(lián)網(wǎng)，征服了無(wú)數(shù)中國(guó)人。從某種程度上來(lái)說(shuō)，“傅園慧效應(yīng)”不僅反映了中國(guó)年輕一代運(yùn)動(dòng)員競(jìng)技體育觀念的轉(zhuǎn)變，也反映出人們對(duì)于競(jìng)技體育的關(guān)注已經(jīng)不再僅限于金牌的爭(zhēng)奪和獎(jiǎng)牌的得主，而是越來(lái)越多地關(guān)注競(jìng)技體育過程中運(yùn)動(dòng)員所體現(xiàn)的現(xiàn)代奧林匹克精神。

總之，“行業(yè)自治、政府引導(dǎo)、部門配合、公眾參與”的多元競(jìng)技體育管理模式，實(shí)際上就是行業(yè)自治條件下，體育組織、政府、相關(guān)管理部門等多元主體分工明確、各司其職，同時(shí)又相互配合、相互制約的競(jìng)技體育治理體系。競(jìng)技體育有限自治體系的主要目標(biāo)之一就是改變以政府主導(dǎo)的體育管理模式，擺脫行政權(quán)力對(duì)競(jìng)技體育的過度干預(yù)，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)的自治；但是，競(jìng)技體育行業(yè)的自治也不是完全不受監(jiān)督的自治，除了需要建立健全內(nèi)部管理體制和監(jiān)督機(jī)制，還需要接受外部的監(jiān)督和制約，比如政府、相關(guān)監(jiān)督部門和社會(huì)公眾等。需要強(qiáng)調(diào)的是，競(jìng)技體育行業(yè)有限自治還必須堅(jiān)持司法最終解決的原則。也就是說(shuō)，在競(jìng)技體育有限自治過程中產(chǎn)生的各種與競(jìng)技體育規(guī)則相關(guān)的糾紛，應(yīng)尊重體育組織的專業(yè)技術(shù)判斷，確保盡可能在治理體系內(nèi)部妥善處理糾紛。若窮盡所有內(nèi)部救濟(jì)手段都無(wú)法化解糾紛，理應(yīng)尋求司法途徑解決。

2 有限自治體系下競(jìng)技體育糾紛的司法救濟(jì)

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際競(jìng)技體育中產(chǎn)生的大部分糾紛都是在體育組織內(nèi)部進(jìn)行解決的。與國(guó)際競(jìng)技體育行業(yè)自治的慣例不同，我國(guó)實(shí)現(xiàn)競(jìng)技體育行業(yè)自治的社會(huì)基礎(chǔ)和人文環(huán)境尚未建立。 再者，無(wú)論是體育社團(tuán)介入糾紛的處理過程，還是行政部門作為解決糾紛的主體，都缺乏明確的法律依據(jù)[1]，司法理應(yīng)成為有限自治體系下解決競(jìng)技體育糾紛的重要路徑。

2.1 有限自治體系下競(jìng)技體育糾紛的救濟(jì)范圍

從CAS管轄范圍來(lái)看，除了對(duì)仲裁程序及仲裁違法事端的審查，基本包含了所有競(jìng)技體育糾紛，并沒有司法可以介入的空間；然而，近年來(lái)，俱樂部和運(yùn)動(dòng)員對(duì)體育組織的處罰不服，尋求司法途徑救濟(jì)的案例并不少見。由于現(xiàn)代競(jìng)技體育活動(dòng)中充斥著商業(yè)因素，完全獨(dú)立于司法審查之外的行業(yè)自治難以維持。曾作為體育行業(yè)自治重要理論支撐的特別權(quán)力理論，也日漸式微，逐漸失去存在的土壤和環(huán)境。行業(yè)自治仍然是競(jìng)技體育管理的主旋律，但司法介入競(jìng)技體育糾紛解決的情形也越來(lái)越頻繁，這就需要明確行業(yè)自治的范圍。

為了劃定現(xiàn)代競(jìng)技體育行業(yè)自治的范圍，有學(xué)者將競(jìng)技體育糾紛劃分為體育法律糾紛和體育非法律糾紛，以此來(lái)厘清司法權(quán)在體育糾紛中的邊界[2] 。這種方法試圖從內(nèi)涵的角度界定競(jìng)技體育中法律糾紛與非法律糾紛的區(qū)別，從而劃定行業(yè)自治與司法救濟(jì)的范圍。只是法律糾紛本身不是專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，且內(nèi)容十分廣泛，法律糾紛與非法律糾紛之間也沒有明確的界限，這種分界方式實(shí)際可操作性較低。還有學(xué)者將與競(jìng)技體育有關(guān)的糾紛篩選為3個(gè)層次：第1層次是與競(jìng)技體育范疇有所牽連的一般性糾紛；第2層次是與競(jìng)技體育直接相關(guān)的且法律未作規(guī)定或尚不能予以調(diào)整的沖突；第3層次是法律主體間出現(xiàn)的涉及行政、刑事、民事等法律沖突的案件及只能由司法裁定的案件[3] 。該學(xué)者認(rèn)為前2個(gè)層次的糾紛屬于競(jìng)技體育行業(yè)自治的范圍，第3層次的糾紛則屬于司法權(quán)的管轄范圍。這種篩選方式至少采用了2類標(biāo)準(zhǔn)，前2個(gè)層次主要通過體育糾紛與競(jìng)技體育的關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行區(qū)分，后2個(gè)層次之間則將現(xiàn)行法律是否作出明確規(guī)定或者性質(zhì)是否屬于法律沖突作為競(jìng)技體育糾紛能否尋求司法救濟(jì)的依據(jù)。這種分層篩選的方法試圖從外延的角度劃定行業(yè)自治和司法救濟(jì)的范圍，看似具有較強(qiáng)的可操作性，但是在實(shí)踐中對(duì)于競(jìng)技體育糾紛究竟屬于3個(gè)層次中的哪一層次的判斷依舊困難重重。加之，這3個(gè)層次劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，科學(xué)性和可行性值得商榷。

在有限自治體系下，要明確司法能夠救濟(jì)的競(jìng)技體育糾紛范圍，應(yīng)當(dāng)從糾紛本身的屬性出發(fā)，將競(jìng)技體育糾紛分為與競(jìng)技體育規(guī)則有關(guān)的糾紛和與競(jìng)技體育規(guī)則無(wú)關(guān)的糾紛。與競(jìng)技體育規(guī)則有關(guān)的糾紛，主要是指在競(jìng)技體育活動(dòng)的管理者與參與者之間、參與者相互之間所發(fā)生的各種糾紛，包括但不限于因參賽資格、會(huì)員資格、歧視、裁判結(jié)果、使用違禁藥物等原因產(chǎn)生的沖突。與競(jìng)技體育規(guī)則有關(guān)的糾紛屬于競(jìng)技體育有限自治的范疇，在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)充分尊重體育組織的處理決定。換言之，在與競(jìng)技體育規(guī)則相關(guān)的糾紛處理中，體育組織的自治權(quán)具有排他性。只有當(dāng)體育組織的處理決定構(gòu)成實(shí)體法的違法或者犯罪行為，司法才有介入的空間。司法機(jī)關(guān)在處理與競(jìng)技體育規(guī)則有關(guān)的糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮這類糾紛本身的特殊性，審慎考慮競(jìng)技體育有限自治與司法最終解決原則之間的內(nèi)在張力。

與競(jìng)技體育規(guī)則無(wú)關(guān)的糾紛，主要指的是與競(jìng)技體育活動(dòng)息息相關(guān)，但與競(jìng)技體育規(guī)則無(wú)直接關(guān)聯(lián)的糾紛，不僅包含在競(jìng)技體育內(nèi)部事務(wù)性管理活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛，比如運(yùn)動(dòng)員合同糾紛（侵權(quán)糾紛、違約糾紛）、運(yùn)動(dòng)員傷病問題的處理等；還包括在外部商業(yè)推廣和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中所產(chǎn)生的各類糾紛，譬如因贊助、代言、稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等原因所產(chǎn)生的糾紛。對(duì)于與競(jìng)技體育規(guī)則無(wú)關(guān)的糾紛，相較于行政主管部門和司法機(jī)關(guān)，體育組織事實(shí)上并沒有優(yōu)先處置的權(quán)限。只是因?yàn)轶w育組織與這類糾紛關(guān)系密切，往往才先行處理。因此，當(dāng)事人如果對(duì)體育組織的處理結(jié)果或是行政主管部門的處理決定不服，仍然有權(quán)尋求司法救濟(jì)。endprint