我國防汛抗洪制度的歷史變遷及其對應急體制變革的啟示

我國是一個自然災害高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的國家。歷史上，洪災、旱災、蝗災等災害的發(fā)生往往會導致嚴重的饑荒與大規(guī)模的流民，引發(fā)社會的動蕩與王朝的更迭。新中國成立之后，黨和政府對于防災減災事業(yè)高度重視，成功地應對了多次大規(guī)模洪水災害的侵襲?；厥讱v史，我國的防汛抗洪有得有失、有起有伏。汲取既往的經(jīng)驗與教訓是為了更好的前行。這也對我國深化應急體制改革具有重要的啟示意義。

一、 百廢待興的制度初創(chuàng)期（1949—1958）

在一窮二白、內(nèi)憂外患交織的背景下，新中國在成立之初就本著對人民群眾生命財產(chǎn)高度負責的精神，構建了自然災害救濟的領導機構，確立了防汛抗洪的基本組織制度和模式。1949年，新生的人民政權是伴隨著嚴重的洪澇災害而宣布誕生的。是年，淮河、長江流域發(fā)生嚴重的洪災，荊江大堤面臨決口之虞。此外，珠江發(fā)生了水災，臺風襲擊了上海。1950年夏，豫皖交界地區(qū)又連降暴雨，淮河流域發(fā)生特大洪災，使安徽、河南兩省1300萬人受災。

1954年7月，長江中下游地區(qū)發(fā)生百年一遇的特大洪水。為了保衛(wèi)武漢，荊江被迫進行三次分洪。整個長江流域產(chǎn)生災民3000萬人，大量的良田被淹沒，并引發(fā)了嚴重的傳染病疫情。同時，淮河、海河的防汛形勢也異常嚴峻。特大洪水及其引發(fā)的疫情共導致3.3萬人死亡。1957年夏，松花江流域發(fā)生特大洪水。盡管哈爾濱軍民齊心抗洪，但洪水依然導致69人死亡，直接經(jīng)濟損失8500萬元。1958年夏，黃河又發(fā)生百年一遇的大洪水，導致京廣鐵路中止運行14天。

面對肆虐的洪魔，中央政府展示出堅定的治理決心。1958年，周恩來總理曾親自來到黃河岸邊指揮救災，提出要“依靠群眾，固守大堤，不分洪，不滯洪，堅決戰(zhàn)勝洪水”。建國之初，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平低下，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，相對于洪水風險的脆弱性極高。

在這一時期，新中國開始探索建設防汛抗洪、應對災害的制度。1949年，中央人民政府政務院設立內(nèi)務部，主管民政工作，其中自然災害救濟為其重點之一。1950年2月28日，中央人民政府成立中央救災委員會，政法委員會、內(nèi)務部、財經(jīng)委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、鐵道部、交通部、食品工業(yè)部、貿(mào)易部、合作事業(yè)管理局、衛(wèi)生部、全國婦聯(lián)等13個單位負責人參加了成立大會。這是一個綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的救災管理部門，其主要職責是：作為全國救災工作的最高指揮機關，“使各有關部門相互配合，步調(diào)一致，統(tǒng)一領導全國救災工作”。政務院副總理董必武提出，新中國災害救濟方針是“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、社會互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟”。后來，隨著社會主義改造的進行，由于集體經(jīng)濟的力量壯大，這一方針又被及時調(diào)整為“依靠集體，群眾互助，生產(chǎn)自救，輔之以必要的救濟”。

1950年6月7日，為了有效應對洪災，中央防汛總指揮部成立。政務院副總理董必武任總指揮，水利部部長傅作義任副總指揮。6月15日，水利部召開全國防汛會議，要求以地方行政機構為主，成立統(tǒng)一的防汛機構，并提出上下游統(tǒng)籌兼顧、左右岸相互支持、依靠群眾抗洪的思想。

在20世紀50年代，我國洪災頻發(fā)，防汛抗洪形勢異常嚴峻，考驗著新政權的執(zhí)政能力。政府成立了自然災害救濟的專門行政機構——內(nèi)務部、即民政部的前身。在國力弱小、工業(yè)化程度較低的情況下，自然災害發(fā)生后的災荒救助、生活救助非常重要。由于自然災害涉及多個部門，中央政府又成立了救災協(xié)調(diào)機構——中央救災委員會。為了將興修水利與遏制水患并重，我國還專門設立了中央防汛指揮部并將其辦公室設在水利部。

預防為主一向是我國防汛工作的重要原則。建國之初，周恩來總理強調(diào)，要“以預防為主的方針去對付災害”。在防汛抗洪方面，預防為主就體現(xiàn)為興修水利工程、確保農(nóng)業(yè)的基本命脈。當時，中國是一個工業(yè)化水平不高的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國。治國必治水的理念為執(zhí)政黨所倡導，因為洪災是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與公眾吃飯問題的重要因素。

1950年淮河大水后，中央政府開始落實毛澤東“一定要把淮河修好”的指示精神，開啟了改變淮河面貌的治淮工程。為了統(tǒng)一領導治淮工作，政務院成立了直屬機構——治淮委員會，由水利部代管，治水與防汛得以有機結合。長江洪災后，毛澤東堅定地說：“我若不治水，水就要治我，我必須治水?！痹谡麄€20世紀50年年代，我國興修水利，提高了洪災風險的結構性、工程性減緩能力。此外，我國還開始對自然災害的預警工作。

1954年3月，政務院發(fā)布《關于加強災害性天氣的預報、警報和預防工作的指示》，開始了對氣象災害預報的征程。

二、極“左”思想影響的停滯期（1959-1978）

在這一時期，我國發(fā)生的嚴重洪澇災害有三次。1963年8月，海河流域因暴雨導致特大洪水。天津發(fā)起了為期50天的“洪水保衛(wèi)戰(zhàn)”。當年12月17日，毛澤東題詞：“一定要根治海河”。我國根據(jù)“上蓄、中疏、下排、適當?shù)販钡姆结?，對海河進行系統(tǒng)治理，有效緩解了天津的防洪壓力。

1969年7月28日，6903號超強臺風在廣東省惠來縣登陸。臺風裹挾著海浪，夾雜著暴雨，導致汕頭被淹，死亡8944人、9200多人受傷。這就是著名的“牛田洋風暴潮”。

1975年8月，河南駐馬店地區(qū)受暴雨影響，板橋、石漫灘兩座大型水庫以及其他數(shù)十座中小型水庫接連潰壩，給豫皖兩省帶來巨大洪災。這是世界上最為嚴重的水庫潰壩事件，造成數(shù)萬人死亡。

在這20年，我國防汛抗旱指揮部制度的發(fā)展從總體上處于停滯狀態(tài)。但是，洪澇災害的影響并不以人的意志為轉移。為此，1971年，我國成立中央防汛抗旱指揮部，把防汛與抗旱工作加以整合，辦公室設在水電部。它由總參謀部、國家計委、商業(yè)部、交通部、農(nóng)林部、水利電力部等部門組成。不難分析，國家計委、商業(yè)部等部門參與防汛抗旱工作在一定程度上可以彌補民政救災工作缺位的影響。全國各地區(qū)、各部門也成立了相應的機構。而且，為了解決某一特殊問題或強調(diào)某一救災手段的重要性，我國還成立臨時性的專門機構，目的是加強對相關工作的領導。例如，1972年，華北旱情十分嚴重，國務院單獨成立了打井抗旱辦公室。

改革開放之前，中國社會具有高度整體性特征，中央政府與地方政府財政并未分開。在重大洪澇災害發(fā)生后，“災民找政府，下級找上級，全國找中央”，這成為一個普遍現(xiàn)象。在計劃經(jīng)濟體制下，社會力量幾乎可以全部都被整合進單位。當特大洪災發(fā)生時，政府通過控制單位而自上而下地對全社會進行動員。人民解放軍和民兵在抗洪搶險中依舊發(fā)揮生力軍和突擊隊的作用。

三、改革開放后的恢復與調(diào)整期（1979—1999）

1978年，中國揚起改革開放的風帆，經(jīng)濟社會發(fā)展進入“快車道”，導致洪澇災害的致災因子、社會脆弱性都發(fā)生了巨大的變化。由于社會結構與形態(tài)的變遷，我國防汛抗洪理念、制度與能力也必須隨之進行變化與調(diào)整。

在20世紀80年代，我國遭遇的暴雨、洪災相對較少，防汛抗洪壓力不大，只發(fā)生兩場影響局部區(qū)域的大洪災。1981年7月的四川暴雨洪水是改革開放后我國遭遇的第一場特大洪災。這場災害使成都、重慶、內(nèi)江、綿陽、南充、雅安、永川、溫江等地區(qū)所轄縣全部受災，萬縣、涪陵、宜賓、樂山、達縣等地區(qū)受災嚴重，因災死亡1358人。暴雨導致多起滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災害發(fā)生，成渝、寶成、成昆鐵路運行中斷，公路斷道，通信不暢，經(jīng)濟損失嚴重。1985年，遼河中下游發(fā)生持續(xù)時間長、范圍廣的降雨，造成提防潰決，農(nóng)田被淹，下游城市盤錦損失嚴重。

但是，兩場災害都顯露出這樣一個跡象：城市防洪的重要性在不斷提升。改革開放推動著中國工業(yè)化、城市化進程的快速發(fā)展。城市匯集了大量的人才精華、產(chǎn)業(yè)精華與技術精華，相對于洪澇災害更加脆弱。一旦遭遇洪水，城市的經(jīng)濟損失更大。同時，農(nóng)村不設防的局面沒有得以改觀。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，森林植被亂砍濫伐，生態(tài)環(huán)境遭受破壞，人與自然爭地，行洪河道被占用的現(xiàn)象嚴重。生態(tài)環(huán)境改變并孕育、導致災害是一個漫長的蠕變過程。所以，20世紀80年代嚴重洪災的低頻度掩蓋了上述問題。

與此同時，改革開放釋放了市場活力，促使我國救災工作呈現(xiàn)出市場化與國際化的新局面：第一，引入保險機制。1980年，我國恢復了中斷20年的商業(yè)保險業(yè)。1981年四川洪災、1985年遼河大水后，中國人民保險公司對水災進行積極理賠，體現(xiàn)了用市場機制分攤洪災風險的探索。第二，具備國際視野。1980年，遭受自然災害的河北省與湖北省接受了20多個國際組織或國家2000多萬美元的救災物資。這是新中國成立后第一次接受外國政府和國際組織的災害援助。1981年，四川省遭遇洪災后，聯(lián)合國救災署、兒基會、紅十字會、歐共體、澳大利亞等國際組織和國家提出給予援助。當時，中央提出的原則是：不主動提出和要求援助；對方主動提供援助且不附加先決條件的，可以接受。

恩格斯曾經(jīng)一針見血地告誡人類，不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓Υ笞匀坏膭倮?，對于這樣的勝利，大自然后來都更加瘋狂地報復了我們。改革開放之初，以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長加大我國遭遇重大洪澇災害的風險，這在20世紀90年代得到驗證。

1991年，長江中下游與淮河流域因強降雨而發(fā)生特大水災。由于改革開放和城市化進程突飛猛進，人口集中、財富集中的長三角地區(qū)受災嚴重，損失巨大。為了保住繁榮的長三角地區(qū)，淮河、太湖開閘泄洪。大量引水、蓄洪區(qū)域被圍墾、占用，甚至修建工廠，造成淮河與太湖水位居高不下，其教訓一場深刻。

1998年夏，受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，我國長江流域與松花江—嫩江流域發(fā)生特大洪災。截至當年8月22日，全國受災2.22億人次受災，因災死亡3004人。從堅守荊江大堤到搶堵九江決口，從會戰(zhàn)武漢三鎮(zhèn)到嚴防洞庭湖區(qū)，從保衛(wèi)大慶油田到?jīng)Q戰(zhàn)哈爾濱，防汛抗洪牽動著億萬中國人的心，形成了“萬眾一心，眾志成城，不怕困難，頑強拼搏，堅韌不拔，敢于勝利”的偉大抗洪精神。但是，長江流域多年來的亂砍濫伐，造成水土流失、生態(tài)環(huán)境嚴重失衡，也是導致98年大洪水的主要原因。此外，防洪大堤上的“豆腐渣工程”成為九江決口的主要原因，工程監(jiān)管問題被暴露無遺。

20世紀90年代，我國防汛抗洪社會化、國際化程度更高，法制化進程得以開啟：第一，由于整體性社會解構，自上而下政治動員的手段出現(xiàn)失靈，社會力量對防汛抗洪的自發(fā)參與程度更高。例如，1991年淮河水災發(fā)生后，“一方有難，八方支援”“風雨同舟”成為全國人民共同的信念，義演、義賣、義診等公益慈善活動遍及各地，成為社會活力得以釋放的重要表現(xiàn)。

第二，隨著改革開放的深入，我國救災領域的國際化程度更高。1987年，第42屆聯(lián)合國大會提出將1990-2000年設定為“國際減輕自然災害十年”（IDNDR），其目標是：通過國際社會協(xié)調(diào)一致的行動，減輕自然災害給發(fā)展中國家所帶來的生命與財產(chǎn)損失以及經(jīng)濟社會發(fā)展所受到的影響。它主張防抗救相統(tǒng)一，既強調(diào)公眾的防災意識和預案、預警、預防、準備，又強調(diào)災后的救援、救濟、安置、重建，還突出國際合作的地位。1989年，中國成立“國際減災十年”委員會，辦公室設在民政部。1991年，江淮水災后，中國國際健在十年委員會舉行新聞發(fā)布會，緊急呼吁聯(lián)合國有關機構、各國政府、國際組織向受災嚴重的災區(qū)提供人道主義救災援助。

第三，防汛抗洪更加彰顯法制化。1991年，國務院根據(jù)《中華人民共和國水法》，制訂了《防汛條例》。1998年1月1日，《中華人民共和國防洪法》開始實施，對防汛抗洪事務進行系統(tǒng)法律規(guī)范。

在改革開放后，我國在制度設計上設立民政部作為常設性的減災與救助機構，防汛抗洪體制也不斷變化：1985年，我國重新恢復中央防汛總指揮部，突出防汛抗洪的作用；1988年，國務院和中央軍委決定成立“國家防汛總指揮部”；1992年，國家防汛總指揮部被更名為“國家防汛抗旱總指揮部”，辦公室設在水利部，由黨政軍多方力量組成，一直延續(xù)至今。

四、21世紀的挑戰(zhàn)與改革期（2000—現(xiàn)在）

人類進入21世紀后，受全球氣候變化和極端天氣事件的影響日益加大，“黑天鵝”類型的特大洪澇災害發(fā)生頻率越來越高。同時，由于整個社會的高度復雜性日趨明顯，洪澇災害的影響也來越嚴重。許多洪澇災害都突破了歷史極值和人們的心理準備，凸顯了工業(yè)化、現(xiàn)代化帶來高度脆弱性和不確定性。這主要包括：

2004年8月12日，臺風“云娜”登陸東南沿海，造成嚴重的人員傷亡與財產(chǎn)損失。當時，這場臺風是1956年以來在中國內(nèi)地登陸的最強臺風，僅僅在浙江，“云娜”就導致164人死亡、24人失蹤，近130萬人口受災。

2006年8月10日，我國又遭遇百年一遇的超強臺風“桑美”，浙江、福建、江西三省受災嚴重，因災死亡483人。

2007年7月，淮河流域發(fā)生大洪水，安徽、江蘇、河南受災嚴重。重慶、濟南等城市遭遇特大暴雨影響，暴雨淹城，導致嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

2009年8月8日，臺風“莫拉克”（泰語“綠寶石”）襲擊臺灣，造成461人死亡、192人失蹤。這是臺灣50年最為嚴重的災害。暴雨及其引發(fā)的泥石流導致高雄縣甲仙鄉(xiāng)小林村被淹沒，遇難人數(shù)高達380人。

2010年7月28日，吉林省永吉縣突降暴雨，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的新亞強生物化工有限公司、吉林眾鑫集團兩家企業(yè)的庫房被洪水沖毀，7000只左右的物料桶被沖入溫德河，流入松花江，引發(fā)江水面臨遭受污染的挑戰(zhàn)。

2012年7月21日，北京遭遇63年一遇的特大暴雨，城內(nèi)多處路段，交通癱瘓。截至當年8月6日，此次災害共造成79人不幸遇難。

2016年入汛后，我國經(jīng)歷21輪較強降水過程。華南、華東、華中、西南局地發(fā)生洪澇和地質(zhì)災害，引發(fā)道路塌方、山體滑坡、河堤潰口、房屋倒塌。2016年7月19日，河北邢臺遭遇大暴雨。截至7月24日，邢臺水災死亡34人、失蹤13人。

2017年8月23日，臺風“天鴿”來襲后，澳門海陸空交通癱瘓，駐澳門部隊參與救援。

2018年，受臺風和強降雨的影響，我國四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等地遭遇強降雨所導致的洪澇災害以及滑坡、泥石流等次生災害，多條大江大河超出警戒水位，多地水庫開閘放水，北京、天津、齊齊哈爾、榆林等多個城市遭遇“逢雨看?！钡膶擂?，防汛抗洪的形勢十分嚴峻。

進入新世紀以來，由于全球化、工業(yè)化、城市化、信息化過程的耦合演進，洪澇災害所造成的危機更加具有復雜性與系統(tǒng)性。第一，天氣“黑天鵝”事件頻發(fā)，特別是短時、局地強降雨往往超越人的認識與預測能力，讓人猝不及防。第二，強降雨容易引發(fā)滑坡、泥石流等次生災害，甚至可能造成煤礦淹井等安全生產(chǎn)事故，形成一個災害鏈條。第三，城市的供水、供電、供氣、供熱、道路、交通、能源、通訊等關鍵基礎設施相互依賴。一旦遭遇暴雨、洪水襲擊，便容易產(chǎn)生城市運行的整體癱瘓。第四，由于人口與財富在城市的集中以及城市向災害易發(fā)區(qū)域的擴張，洪澇災害所造成的人員與財產(chǎn)損失愈發(fā)嚴重。第五，隨著信息技術的日益發(fā)達，洪澇災害容易引發(fā)輿論危機，影響黨和政府的形象。

2003年“非典”后，我國著手建立綜合性突發(fā)事件應急體制與機制。防汛抗洪被納入到應急管理的大框架之下。但是，其中存在著體制交叉、打架的弊端。例如，北京市水務局是北京市應急辦下屬專項指揮部所在地，同時又是北京防汛抗旱指揮部的辦公室。當遭遇暴雨襲擊，應急辦與防汛抗旱分別具有各自的災情上報路徑和口徑，難免出現(xiàn)統(tǒng)計差異，讓決策者難以評判災情。改革勢在必行。

2018年是中國應急管理體制改革的起步之年，國家將包括防汛抗旱等13個部門整合在一起，組建應急管理部。目前，國家層面的改革正在有條不紊地推進，地方層面的改革還未開始進行。這是一個應急管理體制的轉型期與“脆弱期”，體制尚未理順，國家防總還沒有被整合進應急管理部，負責滑坡、泥石流等災害處置的原國土資源部被納入自然資源部。然而，習近平總書記要求：“國家防總、自然資源部、應急管理部等相關部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量和資源，指導地方開展搶險救災工作，全力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。”

五、對深化應急管理體制變革的啟示

第一，防汛抗洪是一個系統(tǒng)性工程。從新中國成立之初開始，我國就建立了防汛的綜合協(xié)調(diào)與領導指揮體制，此后基本延續(xù)下來，盡管防汛與抗旱時合時分。在應急管理部成立的背景下，我國應將防汛抗旱、抗震救災、森林防火、減災、安全生產(chǎn)五個高層次協(xié)調(diào)機構整合，建立中央應急管理委員會，辦公室設在應急管理部，強化黨政軍群協(xié)同救災、包括防汛抗洪的局面。同時，應急管理部應與自然資源部、國家氣象局、國家糧食和物資儲備局等部門密切合作，形成應對復雜性突發(fā)事件的機制。與國家氣象局合作，不斷增強氣象預警預報能力，完善由廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡、手機等媒體組成的覆蓋城鄉(xiāng)的預警信息發(fā)布體系。與國家糧食和物資儲備局合作，做好洪澇災害的應急物資調(diào)撥與發(fā)放工作。

第二，歷史上，我國防汛抗洪一向重視興修水利、治理水患，從源頭化解與防范風險。今天，應急管理部要積極推動防汛抗旱、防風防潮等一系列減災工程建設，如與水利部合作，對病險水庫進行加固排險、加強大江大河的治理。在指導地方應急管理體制改革過程中，應急管理部要推動大中城市探索海綿城市建設，增強城市的韌性，特別是加強關鍵基礎設施的防災能力。

第三，武裝力量參與重大洪災搶險是我國各個時期防汛抗洪的一大制度優(yōu)勢。在新一輪軍改背景下，應急管理部應進一步深化救災領域的軍民融合機制，探索完善軍隊參與重大洪澇災害應急救援的制度建設。同時，應急管理部要穩(wěn)妥推進消防體制改革，保持、增強既有應急救援隊伍的戰(zhàn)斗力。

第四，從依靠行政命令到依靠法治應對洪澇災害，是我國防汛抗洪制度的歷史性進步。應急管理部應梳理并推動防汛抗洪相關法律法規(guī)的修訂?！锻话l(fā)事件應對法》《防洪法》《自然災害救助條例》《軍隊參加搶險救災條例》等法律法規(guī)的出臺為依法防汛抗洪提供了堅實的基礎。但是，在應急管理部組建的背景下，其中產(chǎn)生了許多可完善、可修訂之處，應該及時推動法律法規(guī)的修訂。

第五，隨著我國社會的轉型，防汛抗洪的社會多元化參與已經(jīng)成為一個不可逆轉、十分重要的趨勢。應急管理部應完善救災捐贈管理和應急志愿者參與的制度建設，提升全社會力量參與的積極性、有序性和有效性。

此外，建國初期，我國就提出協(xié)調(diào)上下游、左右岸應對洪水災害的理念。今天，各種災害風險越發(fā)具有流動性與跨界性的特征。應急管理部要推動大江大河沿岸省份、地區(qū)形成流域應急聯(lián)動機制，以京津冀為樣板，破解制約跨區(qū)域應急合作的“瓶頸”，推動相鄰區(qū)域的應急聯(lián)動機制邁向高水平、高層次。

當然，在經(jīng)濟全球化背景下，應急管理部要和國際組織與有關國家政府部門密切合作，建立防汛抗洪的國際互助機制。特別是，應急管理部要推動“一帶一路”沿線國家加強自然災害應對、包括防汛抗洪方面的合作，展現(xiàn)中國政府的擔當與作為。