中國礦業(yè)權(quán)出讓方式的路徑選擇

朱　清，羅小利，史瑾瑾

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

礦業(yè)權(quán)出讓方式改革是礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的關(guān)鍵。礦業(yè)權(quán)出讓方式的選擇反映了政府和市場(chǎng)在資源配置中的作用大小。通過梳理出讓方式的變化，考慮礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的基本條件，分析出讓方式改革的規(guī)律特征，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)改革具有重要意義。

1　中國礦業(yè)權(quán)出讓方式的演變

1986年《礦產(chǎn)資源法》出臺(tái)以后，我國建立了礦業(yè)權(quán)制度，同時(shí)礦業(yè)權(quán)出讓方式制度變革經(jīng)過了系列變化，并且從不同的階段體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但總體趨勢(shì)是有償出讓逐步擴(kuò)大，無償出讓逐步縮小到完全取消的過程。本文從大的視野將礦業(yè)權(quán)出讓方式的演變歸結(jié)為兩大階段。

1.1　第一階段，從無償授予到有償出讓(1986～2017年)

1) 1986年確立礦業(yè)權(quán)無償出讓的理念，實(shí)踐中無償授予。1986年《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定探礦權(quán)采用申請(qǐng)審批方式無償授予，采礦權(quán)分申請(qǐng)主體采用申請(qǐng)審批方式無償授予，確立無償出讓的理念。當(dāng)時(shí)申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)采礦權(quán)的主體仍然是國有和集體企業(yè)，國家的資源從左手到右手，符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況。

2) 1996年后建立有償出讓理念，實(shí)踐中逐步豐富出讓的方式，第一次明確了有償出讓的范圍。1996年，修改的《礦產(chǎn)資源法》提出了探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得，但未明確探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得的手段和方法。1998年，是礦業(yè)權(quán)從無償出讓到有償出讓的元年，從法律層面上打開了有償出讓的口子。1998年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院240號(hào)令)，提出探礦權(quán)不分類，以申請(qǐng)?jiān)谙群驼袠?biāo)、拍賣出讓方式有償出讓；《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院241號(hào)令)提出采礦權(quán)不分類，以申請(qǐng)審批和招標(biāo)、拍賣出讓方式有償出讓。作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)方式首次作為非強(qiáng)制性的規(guī)定出現(xiàn)在行政法規(guī)中。2002年開始，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，不少外資以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉玫V業(yè)權(quán)。2003年，《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號(hào))(簡稱197號(hào)文件)提出了強(qiáng)制性規(guī)定：增加了礦業(yè)權(quán)掛牌出讓，礦業(yè)權(quán)出讓從三種方式變?yōu)樗姆N方式；明確了有償出讓的具體范圍，將無償出讓限制在申請(qǐng)?jiān)谙鹊姆秶鷥?nèi)。礦業(yè)權(quán)有償出讓開啟。

3) 2006年確立了礦業(yè)權(quán)分風(fēng)險(xiǎn)分類出讓的框架?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號(hào)，以下簡稱“12號(hào)文件”)提出了按風(fēng)險(xiǎn)分類出讓的制度體系。探礦權(quán)分類以申請(qǐng)?jiān)谙?、招?biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議五種方式出讓；采礦權(quán)分類以招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議四種方式出讓。

1986～2017年，總體來看，出讓方式變化以從無償?shù)接袃敒橹骶€，同時(shí)伴隨著礦業(yè)權(quán)從不分類到分類，從僅為行政審批出讓方式轉(zhuǎn)向行政審批與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓方式相結(jié)合；從競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式的任意性規(guī)定到強(qiáng)制性規(guī)定。可以總結(jié)為“1+3”的模式。

從具體的出讓方式來看，申請(qǐng)?jiān)谙葘?shí)際就是無償出讓，招、拍、掛是競(jìng)爭(zhēng)出讓，協(xié)議出讓是政府定向配置。

1.2　第二階段，一律有償?shù)某鲎尳Y(jié)構(gòu)變化(2017年至今)

2017年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確了礦業(yè)權(quán)一律有償出讓，確立了以競(jìng)爭(zhēng)出讓為原則，協(xié)議出讓為例外的導(dǎo)向，礦業(yè)權(quán)出讓由市場(chǎng)判斷風(fēng)險(xiǎn)，確定出讓收益，并在6個(gè)省(區(qū))試點(diǎn)[1]。應(yīng)該說，《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》在出讓方式上的變革是巨大的。一是停止了無償出讓，不再保留申請(qǐng)?jiān)谙龋欢歉?jìng)爭(zhēng)出讓進(jìn)一步擴(kuò)大，2006年12號(hào)文件規(guī)定的可以申請(qǐng)?jiān)谙鹊那樾?，必須招、拍、掛出讓，同時(shí)，將不再能夠協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)納入招、拍、掛出讓；三是協(xié)議出讓進(jìn)一步縮小，協(xié)議出讓方式從5種變?yōu)?種。

2　礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇本質(zhì)是資源配置方式的選擇

礦業(yè)權(quán)出讓方式的變化，體現(xiàn)的是資源配置方式的變化。資源配置是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心議題。正如薩繆爾森所說：“處在經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心之中的就是我們稱之為稀缺規(guī)律的不可否認(rèn)的真理稀缺規(guī)律表明，由于沒有足夠的資源生產(chǎn)出人們想要的所有物品，因此物品是稀缺的。經(jīng)濟(jì)學(xué)的全部內(nèi)容都是根源于這一重要事實(shí)。由于資源是稀缺的，我們才需要研究社會(huì)如何從各種可能的物品與勞務(wù)之中進(jìn)行選擇，不同的物品如何生產(chǎn)和定價(jià)，誰最終消費(fèi)社會(huì)所生產(chǎn)的物品”[2]。資源配置論奠定了礦業(yè)權(quán)出讓方式理論基礎(chǔ)。

2.1　資源配置的兩種手段

資源配置主要分為市場(chǎng)配置和政府配置。圍繞著兩大配置手段，經(jīng)濟(jì)學(xué)上形成了一套整體的認(rèn)識(shí)。

2.1.1市場(chǎng)配置資源能夠擴(kuò)大社會(huì)福利，但會(huì)遇到市場(chǎng)失靈

亞當(dāng)·斯密以來的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)這支“無形的手”可以有效的配置資源。庇古認(rèn)為，市場(chǎng)的作用就是通過自由競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的自由轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。市場(chǎng)通過一定的門檻圈定潛在投資者，然后通過價(jià)格機(jī)制給予礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)一個(gè)合適的價(jià)格。市場(chǎng)配置礦業(yè)權(quán)能夠最大程度吸引潛在投資者，最大程度地實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價(jià)值，最大程度地實(shí)現(xiàn)國家所有者權(quán)益。市場(chǎng)配置被認(rèn)為是資源配置最廣泛最有效的手段。因此，中共中央提出市場(chǎng)配置資源從基礎(chǔ)性作用向決定性作用轉(zhuǎn)變就是對(duì)市場(chǎng)配置資源作用的充分肯定。

但是市場(chǎng)配置會(huì)遇到市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈一方面是因?yàn)槭袌?chǎng)的不完全，如外部性、信息不對(duì)稱、壟斷等；另一方面是因?yàn)槭袌?chǎng)配置資源需要交易成本。如果交易成本過大，讓市場(chǎng)配置資源得不償失，市場(chǎng)配置資源就會(huì)變得低效。

2.1.2政府配置資源防范市場(chǎng)失靈，保障公共利益，但存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)市場(chǎng)配置資源出現(xiàn)外部性、信息不對(duì)稱、壟斷等情況時(shí)，如果政府配置資源比市場(chǎng)配置資源更有效率時(shí)，就應(yīng)該政府以行政手段配置資源。當(dāng)然，政府有時(shí)候出于公共目的，也會(huì)行政配置資源。但是政府直接配置資源存在尋租和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，容易造成礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益流失。十八大以來，有13個(gè)地方政府被中央巡視組指出存在涉礦腐敗問題，占比達(dá)41.9%，且都是礦產(chǎn)資源富集的地區(qū)[3]。大量被調(diào)查礦產(chǎn)資源配置領(lǐng)域腐敗問題，多數(shù)都和政府配置有關(guān)。

2.2　5種礦業(yè)權(quán)出讓方式的地質(zhì)規(guī)律特征。

2.2.1以地質(zhì)規(guī)律和工作程度劃定找礦風(fēng)險(xiǎn)，以找礦風(fēng)險(xiǎn)決定出讓方式

從地質(zhì)規(guī)律來看，一般認(rèn)為內(nèi)生型(火山型)礦產(chǎn)為找礦風(fēng)險(xiǎn)較高的礦產(chǎn)，外生型(沉積型)礦產(chǎn)為找礦風(fēng)險(xiǎn)較低礦產(chǎn)。砂石土為無風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)。12號(hào)文件，按照地質(zhì)規(guī)律，將礦產(chǎn)的找礦難度劃分為高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和無風(fēng)險(xiǎn)。高風(fēng)險(xiǎn)探礦權(quán)申請(qǐng)?jiān)谙?，低風(fēng)險(xiǎn)探礦權(quán)招、拍、掛出讓，無風(fēng)險(xiǎn)直接招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓采礦權(quán)。同時(shí)明確了國務(wù)院、省政府對(duì)部分項(xiàng)目協(xié)議出讓的配置權(quán)力，增加了礦業(yè)權(quán)人基于政策和地質(zhì)規(guī)律申請(qǐng)協(xié)議出讓的入口。12號(hào)文件以地質(zhì)規(guī)律為基礎(chǔ)，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來確定礦業(yè)權(quán)的出讓方式的，核心是以風(fēng)險(xiǎn)決定出讓方式，具有開創(chuàng)意義，在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要作用。

從工作程度來看，提高工作程度會(huì)降低找礦風(fēng)險(xiǎn)。12號(hào)文件規(guī)定，第一類礦產(chǎn)(高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn))中，已進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查工作并獲可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地或以往采礦活動(dòng)顯示存在可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地，應(yīng)招、拍、掛出讓探礦權(quán)。第一類(高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn))、第二類礦產(chǎn)(低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn))，探礦權(quán)滅失，但礦產(chǎn)勘查工作程度已經(jīng)達(dá)到詳查(含)以上程度并符合開采設(shè)計(jì)要求的礦產(chǎn)地，采礦權(quán)滅失或以往有過采礦活動(dòng)，經(jīng)核實(shí)存在可供開采礦產(chǎn)儲(chǔ)量或有經(jīng)濟(jì)價(jià)值礦產(chǎn)資源的礦產(chǎn)地，均應(yīng)該以招、拍、掛出讓采礦權(quán)。這條規(guī)定就是對(duì)于做工作降低了找礦風(fēng)險(xiǎn)的第一類礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)要招、拍、掛出讓，對(duì)于做過工作降低了風(fēng)險(xiǎn)的第二類礦產(chǎn)探礦權(quán)，達(dá)到采礦要求，直接以采礦權(quán)出讓。

應(yīng)該說這個(gè)規(guī)定的確按照地質(zhì)規(guī)律對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓方式做了精細(xì)的技術(shù)設(shè)計(jì)，在當(dāng)時(shí)情況具有重要意義，但是隨著實(shí)踐的發(fā)展，又出現(xiàn)了一些新的問題。

2.2.2地質(zhì)規(guī)律是無限的，地質(zhì)找礦的不確定性強(qiáng)

高低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)的分類，情況復(fù)雜，很難合理分類。由于地質(zhì)規(guī)律本身還在不斷完善，地質(zhì)規(guī)律是無限的，地質(zhì)找礦的風(fēng)險(xiǎn)不確定性強(qiáng)。這就使得風(fēng)險(xiǎn)劃分存在認(rèn)識(shí)論的困境，在實(shí)踐操作上具有一定的難度。如煤炭，一般算低風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)，但是福建省、江西省一帶，煤層埋藏深度大，福建省還在火山巖下找到煤炭，風(fēng)險(xiǎn)就比較高；沉積變質(zhì)型的鐵礦就有可能是低風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)生矽卡巖型的內(nèi)生礦床，就有可能是高風(fēng)險(xiǎn)。

因此，隨著地質(zhì)規(guī)律認(rèn)知的加強(qiáng)，管理部門多次調(diào)整礦產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分類：如《國土資源部關(guān)于印發(fā)<土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工作若干意見>的通知》(國土資發(fā)〔2010〕144號(hào))文件就將沉積變質(zhì)型和沉積型鐵礦外的其他鐵礦從第二類礦產(chǎn)調(diào)整為第一類礦產(chǎn)，國土資規(guī)〔2015〕9號(hào)將離子型稀土從第一類礦產(chǎn)調(diào)整為第二類礦產(chǎn)。此外，在《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》(國土資發(fā)〔2011〕55號(hào))文件中，國土資源部提出省級(jí)國土資源部主管部門有權(quán)細(xì)化完善勘查風(fēng)險(xiǎn)分類。即“省級(jí)國土資源主管部門可結(jié)合本地實(shí)際，依據(jù)12號(hào)文件中‘礦產(chǎn)勘查開采分類目錄’，綜合考慮礦床類型、勘查深度和地質(zhì)工作程度等因素，提出調(diào)整完善的建議，經(jīng)專家論證、社會(huì)公示、報(bào)部批準(zhǔn)后予以實(shí)施”。這些規(guī)定都是對(duì)傳統(tǒng)勘查風(fēng)險(xiǎn)分類的修正完善。

風(fēng)險(xiǎn)分類除了考慮地質(zhì)規(guī)律外，還要考慮工作程度，增加了管理難度?！兜V業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》讓市場(chǎng)判斷風(fēng)險(xiǎn)，決定出讓收益，將政府判斷勘查風(fēng)險(xiǎn)的歷史做法交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)判斷風(fēng)險(xiǎn)，往前走了一大步。解決了因政府對(duì)地質(zhì)規(guī)律認(rèn)識(shí)不深刻不全面不真實(shí)而帶來的管理不科學(xué)問題，也有利于規(guī)避政府人為調(diào)控勘查風(fēng)險(xiǎn)分類帶來的尋租和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.3　5種礦業(yè)權(quán)出讓方式的經(jīng)濟(jì)規(guī)律特征

礦業(yè)權(quán)出讓包括申請(qǐng)?jiān)谙?、招?biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議五種方式，體現(xiàn)了不同的理論特征。

2.3.1招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓屬于市場(chǎng)配置，需要逐步擴(kuò)大

招標(biāo)、拍賣、掛牌屬于市場(chǎng)配置沒有爭(zhēng)論。因?yàn)榈V業(yè)權(quán)出讓的主體是政府,礦業(yè)權(quán)投資者通過投標(biāo)、競(jìng)拍和掛牌的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)出讓的對(duì)價(jià)，能夠充分實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的價(jià)值，保障礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益。

2.3.2申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎寣儆谑袌?chǎng)配置，但是需要一定的條件

申請(qǐng)?jiān)谙葘儆谑袌?chǎng)配置存在爭(zhēng)論。但是他們都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，沒有政府干預(yù),都是市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尵褪窍壬暾?qǐng)者先登記。在市場(chǎng)上，誰先來誰得到。在一個(gè)理想的市場(chǎng)上，申請(qǐng)?jiān)谙葻o疑屬于市場(chǎng)配置。目前，不少西方礦業(yè)國家保留著申請(qǐng)?jiān)谙全@得探礦權(quán)的方式。由于中國國情的特點(diǎn)，不再保留申請(qǐng)?jiān)谙全@得探礦權(quán)的規(guī)定，符合實(shí)際情況。

2.3.3協(xié)議出讓屬于行政配置，應(yīng)逐步嚴(yán)格

協(xié)議出讓，就是政府將市場(chǎng)資源配置給特定的主體。我國1986～1998年間以申請(qǐng)審批方式無償授予的礦業(yè)權(quán)，其本質(zhì)就是一種協(xié)議出讓。2003年197號(hào)文件第十條不得以招標(biāo)、掛牌方式授予的第二款、第三款規(guī)定，也是協(xié)議出讓的情形。2006年12號(hào)文件正式提出了協(xié)議出讓的4種情況。2011年國土資源部出臺(tái)55號(hào)文件，協(xié)議出讓增加了整合可以協(xié)議出讓的情形，此后國土資源部2012年出臺(tái)80號(hào)文件，2015年出臺(tái)3號(hào)文件，協(xié)議出讓的范圍持續(xù)縮小，出讓程序進(jìn)一步嚴(yán)格。2017年《礦業(yè)出讓制度改革方案》將協(xié)議出讓限定在國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部，進(jìn)一步縮小了協(xié)議出讓的范圍。這些項(xiàng)目都是現(xiàn)有受讓主體，然后政府組織出讓程序，進(jìn)行協(xié)議出讓。

協(xié)議出讓的范圍持續(xù)縮小，說明行政配置資源的空間持續(xù)縮小，廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低，公共利益得到更好的保障。從確定的三種情形來看，國務(wù)院確定的特點(diǎn)勘查開采主體主要是六大稀土產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，特定的礦種主要是放射性礦產(chǎn)，都是出于公共利益，為保障行業(yè)集中度，確保國家對(duì)關(guān)鍵資源的掌控。大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部主要是為降低市場(chǎng)交易成本，避免礦業(yè)權(quán)重疊，保障礦山開發(fā)安全，更大程度的增進(jìn)社會(huì)福利。

3　礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇的國際變化和中國基礎(chǔ)

3.1　礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇的國際新趨勢(shì)

以前談礦業(yè)權(quán)出讓方式，一個(gè)基本的印象是國外的探礦權(quán)就是申請(qǐng)?jiān)谙?。但是申?qǐng)?jiān)谙热〉锰降V權(quán)是有條件的。一般來講，國外的申請(qǐng)?jiān)谙戎饕窒拊诳瞻讌^(qū)。認(rèn)真梳理發(fā)現(xiàn)，凡是有價(jià)值的、重要礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)都要競(jìng)爭(zhēng)出讓；此外，國外的探礦權(quán)也是一個(gè)申請(qǐng)?jiān)谙炔粩嗫s小，招、拍、掛出讓逐漸擴(kuò)大的過程。

3.1.1國外招標(biāo)、拍賣、出讓礦業(yè)權(quán)的基本原則

1) 具有一定價(jià)值的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊必然招標(biāo)、拍賣出讓，主要包括下列4種情況：①國家投資形成有價(jià)值的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊要招標(biāo)出讓，蒙古國、秘魯、阿爾及利亞都有相似規(guī)定；②被社會(huì)投資者追捧、有相當(dāng)?shù)耐顿Y價(jià)值礦業(yè)權(quán)區(qū)塊，如澳大利亞對(duì)于存在競(jìng)爭(zhēng)的探礦權(quán)要競(jìng)爭(zhēng)出讓；③地質(zhì)資料豐富的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊要招標(biāo)出讓，委內(nèi)瑞拉、土耳其、莫桑比克、秘魯、澳大利亞對(duì)于有過礦業(yè)活動(dòng)的區(qū)域出讓都要招標(biāo)出讓[4]；④砂石土礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊招標(biāo)、拍賣出讓，美國專門設(shè)定了可銷售礦(salable minerals)的礦業(yè)權(quán)，類似我國第三類礦產(chǎn)。

2) 戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊盡可能招標(biāo)拍賣出讓。目前，美國的煤、陸地石油和天然氣一律以招標(biāo)形式競(jìng)標(biāo)出租。越南對(duì)油氣及黃金項(xiàng)目探礦權(quán)也采取拍賣的出讓方式。安哥拉對(duì)鉆石、黃金和放射性礦物的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)招標(biāo)出讓。

3) 政府可以在申請(qǐng)審批區(qū)調(diào)整出招標(biāo)、拍賣區(qū)。如坦桑尼亞2012年《礦業(yè)法》規(guī)定，部長出于公共利益，可以指定任何空置區(qū)用于招標(biāo)出讓。西澳大利亞《1994海上礦產(chǎn)法》將礦區(qū)分為保留區(qū)(reserved block)、招標(biāo)區(qū)(tender block)、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)(standard block)、離散區(qū)。保留區(qū)是用于劃定招標(biāo)區(qū)的范圍，招標(biāo)區(qū)一般在保留內(nèi)。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)是指保留區(qū)以外的區(qū)域。政府有關(guān)部門可以宣布海上某一區(qū)域?yàn)楸Ａ魠^(qū)，對(duì)保留區(qū)實(shí)行招標(biāo)的方式授予探礦權(quán)或采礦權(quán)[5]。

3.1.2美國礦業(yè)權(quán)出讓是一個(gè)申請(qǐng)審批不斷縮小，招標(biāo)、拍賣日漸擴(kuò)大的歷史進(jìn)程

美國的礦業(yè)權(quán)出讓可以分為以下幾個(gè)階段。第一階段，全部申請(qǐng)授予。1872年，美國政府在《通用礦業(yè)法》中對(duì)幾乎所有礦產(chǎn)采取申請(qǐng)授予出讓方式。所有的礦產(chǎn)都是即可標(biāo)定礦(locatable minerals)。第二階段，1920年的礦產(chǎn)租賃法及其修正案將可租賃礦的已知礦產(chǎn)地招標(biāo)出讓。將“可標(biāo)定”礦產(chǎn)縮小到包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產(chǎn)和石膏、金剛石、寶石等非金屬礦產(chǎn)；從礦產(chǎn)中劃出可租賃礦(leasable minerals)，都必須繳納租金，對(duì)于已知礦產(chǎn)地，用競(jìng)標(biāo)的方法出讓礦業(yè)權(quán)，中標(biāo)的申請(qǐng)者繳納租約紅利(lease bonus)后才能取得該礦業(yè)權(quán)；未知礦產(chǎn)地申請(qǐng)取得。第三階段，1947年礦物材料法及其修正案進(jìn)一步劃出可銷售礦(salable minerals)，通過招標(biāo)或拍賣出讓。可銷售礦主要是從可租賃礦中劃分出來的?？射N售礦不存在未知礦產(chǎn)地的問題，申請(qǐng)礦產(chǎn)范圍進(jìn)一步縮小。第四階段，美國正通過立法逐步縮小可標(biāo)定礦產(chǎn)的范圍，擴(kuò)大可租賃礦產(chǎn)范圍。1993年以來，啟動(dòng)了礦法修改，試圖對(duì)可標(biāo)定礦產(chǎn)管理進(jìn)行大幅度的改革，但因認(rèn)識(shí)不一致，一直沒有通過。美國最新的立法動(dòng)向是，準(zhǔn)備把金、銀、鉛、鋅、銅、鈾、鉬7個(gè)礦種劃為可租賃礦種，征收租金和不低于銷售收入5%的權(quán)利金。效仿對(duì)煤礦的做法，對(duì)所有金屬礦產(chǎn)征收廢棄礦山治理費(fèi)，專項(xiàng)用于歷史形成的無主廢棄金屬礦山治理。[6]

可以看出，美國兩百年左右的礦業(yè)權(quán)出讓歷程，就是一個(gè)申請(qǐng)?jiān)谙确秶诳s小，招標(biāo)、拍賣不斷擴(kuò)大的過程。

3.1.3部分國家的礦業(yè)權(quán)原則上一律以招標(biāo)或拍賣出讓

俄羅斯和阿富汗礦業(yè)權(quán)一級(jí)出讓市場(chǎng)基本以招標(biāo)和拍賣為主。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源使用許可制度條例》第十條規(guī)定，礦產(chǎn)資源使用許可證的獲取通過投標(biāo)和競(jìng)拍的方法進(jìn)行[4]。俄羅斯進(jìn)行了大量的地質(zhì)勘查工作。筆者認(rèn)為，這也是俄羅斯不采取申請(qǐng)?jiān)谙热〉玫V業(yè)權(quán)的主要原因。阿富汗《礦產(chǎn)法》(2010)規(guī)定，“礦業(yè)權(quán)是通過投標(biāo)獲取的，按照本法第6條的規(guī)定，招標(biāo)程序、期限、條款和條件以及與招標(biāo)有關(guān)的其他事項(xiàng)應(yīng)得到授權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。招標(biāo)出讓具有一定的靈活性。

可以說，所謂“國外的探礦權(quán)都是申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尅笔钦静蛔∧_的。

3.2　中外礦業(yè)權(quán)出讓的三個(gè)差異決定了中國不應(yīng)再申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)

3.2.1歷史背景和資源管理體制機(jī)制不同

中國找礦是從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用轉(zhuǎn)變，外國是市場(chǎng)主導(dǎo)的同時(shí)，政府作用逐步加強(qiáng)。自1949年新中國建立以來，我國建立了百局千隊(duì)百萬地質(zhì)大軍，在政府主導(dǎo)下開展地質(zhì)找礦工作，1998年后，地勘單位屬地化，社會(huì)資金和外資開始找礦，形成了當(dāng)前國有地勘單位和各類礦業(yè)公司共同找礦的局面。在管理體制上，就是一個(gè)從政府主導(dǎo)逐步向市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用轉(zhuǎn)變的過程。外國是草根找礦，社會(huì)找礦，民間找礦，政府服務(wù)。一開始，政府是弱勢(shì)政府。當(dāng)然現(xiàn)在國外逐步開始投入公益地質(zhì)勘查。如朱振芳等[7]指出，近年來，澳大利亞加強(qiáng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前瞻性的地質(zhì)調(diào)查工作，實(shí)施一系列大型公益性地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃或礦產(chǎn)勘查促進(jìn)計(jì)劃，獲得大量新的基礎(chǔ)地質(zhì)信息和勘查信息，有效地促進(jìn)礦產(chǎn)勘查工作。市場(chǎng)主導(dǎo)向政府逐步加強(qiáng)作用轉(zhuǎn)變。

3.2.2歷史勘查投入和地質(zhì)工作基礎(chǔ)差異決定了中國不具有申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)的基礎(chǔ)地質(zhì)工作條件

有專家說，我國的地質(zhì)工作程度是全球最高的。據(jù)高兵等統(tǒng)計(jì)，2001～2016年中國累積地質(zhì)調(diào)查投入近4 000億元，同期，全球礦產(chǎn)勘查投入1 450億美元，折合人民幣9 900億元[8]。這意味著16年來，中國每平方千米國土面積上(扣除沙漠水面以及3 000 m雪線以上，有效可工作面積以600萬km2計(jì)算)的固體礦產(chǎn)勘查累計(jì)投入為5萬元人民幣。對(duì)比全球，包括澳大利亞、加拿大這些比較成熟的礦業(yè)發(fā)達(dá)國家，其礦產(chǎn)勘查投入為4～6美元/km2[8]。中國的單位面積地質(zhì)勘查投入是澳大利亞、加拿大的一千多倍。因此，有專家說，中國是全球地質(zhì)工作程度最高的國家。即便按照申請(qǐng)?jiān)谙鹊脑瓌t配置探礦權(quán)，恐怕也找不到國土資發(fā)〔2016〕年12號(hào)文件說的嚴(yán)格意義上“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)”了。

3.2.3地質(zhì)信息和地質(zhì)資料市場(chǎng)差異決定了中國不具有申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎屘降V權(quán)的市場(chǎng)條件

外國的地質(zhì)信息和地質(zhì)資料絕大部分都是市場(chǎng)主體自發(fā)積累的，所以這些資料和信息無論是保留在政府手里，還是企業(yè)手里，產(chǎn)權(quán)主體會(huì)保衛(wèi)和實(shí)現(xiàn)信息的價(jià)值。政府主導(dǎo)的地質(zhì)工作，導(dǎo)致了市場(chǎng)上的大部分地質(zhì)信息實(shí)際都是國家投入產(chǎn)生的。而好些信息掌握在個(gè)人的手里。這是一個(gè)百萬人的隊(duì)伍半個(gè)多世紀(jì)的工作，很難保障每個(gè)人都把地質(zhì)資料和信息都交到國家手里。所以，市場(chǎng)主體在信息上就不是公平的。那么，2006年12號(hào)文件說的“雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請(qǐng)?jiān)谙燃聪壬暾?qǐng)者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)”，對(duì)于“未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地”就存在較大的認(rèn)證空間，和管理風(fēng)險(xiǎn)。如果不能真實(shí)認(rèn)證，申請(qǐng)?jiān)谙染蜁?huì)讓這種信息不公平扭曲市場(chǎng)，掌握信息的人實(shí)現(xiàn)暴富。

如果說“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)”和“雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)”都存在疑問，那么申請(qǐng)?jiān)谙鹊膬蓚€(gè)前提條件就都不是充分條件。因此，在中國，也就不存在對(duì)探礦權(quán)進(jìn)行申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎尩幕A(chǔ)條件。此外，一個(gè)值得參考的實(shí)踐就是，根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國已經(jīng)有三分之二以上的省份以省內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件主動(dòng)停止了探礦權(quán)申請(qǐng)?jiān)谙瘸鲎??？梢哉f，實(shí)踐是理論的先聲。

總之，申請(qǐng)?jiān)谙入m然是探礦權(quán)出讓的一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，但是中國已經(jīng)不具備申請(qǐng)?jiān)谙热〉酶唢L(fēng)險(xiǎn)探礦權(quán)的地質(zhì)工作條件和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件，因此應(yīng)該停止申請(qǐng)?jiān)谙?。同時(shí)，對(duì)于市場(chǎng)確認(rèn)確實(shí)存在的所謂“空白區(qū)”，即流拍和流標(biāo)后的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊，也可以通過掛牌來解決，從而真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

4　結(jié)　語

總體來看，當(dāng)前礦業(yè)權(quán)出讓制度改革在礦業(yè)權(quán)出讓方式上，擴(kuò)大了競(jìng)爭(zhēng)性出讓，減少了協(xié)議出讓，嚴(yán)格了協(xié)議出讓程序，順應(yīng)歷史潮流，符合中國實(shí)際，滿足了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，尤其是協(xié)議出讓的相關(guān)規(guī)定，更好地發(fā)揮了政府作用。對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓方式的改革具有里程碑意義。但是改革要在6個(gè)省區(qū)試點(diǎn)，僅就出讓方式的改革來講，應(yīng)該盡快全面推進(jìn)。