多中心治理下的城市生態(tài)環(huán)境治理機制的分析

陶容

【摘 要】當(dāng)前，由于經(jīng)濟和社會發(fā)展，能源消耗急速上升加之忽視環(huán)保的重要性，由此引發(fā)的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境治理形勢嚴(yán)峻。本文基于對宜春市城市環(huán)境治理的研究，通過典型案例分析，針對宜春市的城市環(huán)境保護出現(xiàn)的問題，提出了在宜春市進行城市環(huán)境進行多中心治理的的思路。在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，“多中心治理”剛好與宜春市環(huán)境治理問題相契合，將政府、企業(yè)、社會公眾三方主體結(jié)合，形成平等、博弈、相互制約為特征的“多中心”治理機制，實現(xiàn)科學(xué)決策，有利于進一步完善多中心治理體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境和諧共處。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理；城市環(huán)境；多中心治理

案例

2016年4月3日，宜春中安實業(yè)有限公司在暴雨期間，將廠區(qū)的含有大量重金屬的廢液偷排入袁河中，造成袁河及仙女湖造成水嚴(yán)重污染，鎘、鉈、砷等重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，河水不能正常使用，由于新余市第三水廠是從仙女湖取水的，不得不停止取水，造成新余市部分城區(qū)長時間停水，給人民群眾生產(chǎn)生活帶來極大的不便，破壞了正常的生產(chǎn)生活秩序。

事件演進

4月3日至12日，新余市飲用水嚴(yán)重短缺。4月3日下午5點左右，源頭在武功山的袁河，部分死魚出現(xiàn)在分宜縣所轄的水域。新余市仙女湖位于這條河的下游區(qū)域，新余第三水廠將該水域作為取水的區(qū)域之一。相關(guān)部門為了分析原因，采集水樣并進行化驗，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)大量鎘元素存在于仙女湖水域中，該區(qū)域水質(zhì)超標(biāo)。幾天之后，我們從監(jiān)測報告中發(fā)現(xiàn)，鎘超標(biāo)現(xiàn)象出現(xiàn)在該區(qū)域，并且形勢愈加嚴(yán)重。當(dāng)時第三水廠的取水點并未出現(xiàn)水質(zhì)污染現(xiàn)象，但隨后晚些時候新余停止了向仙女湖供水。7日凌晨重金屬濃度數(shù)值出現(xiàn)較大的變化，因此供水一直處于停頓狀態(tài)。隨后，環(huán)境保護部針對處于鎘超標(biāo)嚴(yán)重的新余市仙女湖水污染停水事件，啟動了針對環(huán)境污染事件的調(diào)查程序。環(huán)境保護部抽調(diào)精兵強將組成調(diào)查組趕赴污染發(fā)生地指導(dǎo)當(dāng)?shù)卣_展應(yīng)急處置工作，并在此基礎(chǔ)上進行了污染源排查、應(yīng)急處置和供水保障工作，最大程度降低污染事件帶來的不利后果。2016年4月12日，新余市將環(huán)境污染事件處置完畢，開始正常供水，結(jié)束了停水的臨時措施。出動消防車為受影響居民供水。 江西省檢察院向江西省環(huán)境保護處了解到肇事企業(yè)已經(jīng)關(guān)停的企業(yè)，它的名字叫宜春中安實業(yè)有限公司歸屬于宜春市轄區(qū)。通過調(diào)查，今年3月6日至4月5日，為了規(guī)避相關(guān)部門的監(jiān)管，中安實業(yè)有限公司隔一定的時間排放未經(jīng)處理的污水，造成重金屬嚴(yán)重超標(biāo)的污水排出，造成相關(guān)水域鎘、鉈、砷等元素嚴(yán)重超標(biāo)，造成水質(zhì)污染，直接導(dǎo)致新余市第三水廠無法從仙女湖正常取水，該市部分城區(qū)由此無法正常供水。從省人民檢察院了解到江西省三級檢察機關(guān)已經(jīng)介入到該事件的調(diào)查中，盡快得出調(diào)查結(jié)論，并根據(jù)結(jié)論依法依規(guī)對相關(guān)單位和人員進行追責(zé)。環(huán)境污染事件引起的風(fēng)波已經(jīng)平息了，這起由相關(guān)涉事企業(yè)通過偷排污水引發(fā)的環(huán)境污染事件，讓人深思，直接使下游城市飲用水出現(xiàn)異常并造成長時間的停水，嚴(yán)重影響了社會生產(chǎn)生活秩序。雖然政府相關(guān)部門緊急制定了一系列的應(yīng)對措施，果斷處置了水污染事件，在較短時間內(nèi)恢復(fù)供水，但污染事件也給城市帶來了較大的痛苦。相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜以诳偨Y(jié)這次突發(fā)事件的時候，覺得事件帶來的教訓(xùn)深刻，要求城市要加強供水和凈水公共設(shè)施建設(shè)，提升應(yīng)對環(huán)境污染突發(fā)事件的能力。并且要時刻保持警覺，對容易造成環(huán)境污染的微小事件保持警惕，防微杜漸，樹立預(yù)防污染是最好的應(yīng)對這一理念。

問題

這是一起典型的以企業(yè)偷排污水導(dǎo)致的污染水源的環(huán)境污染事故。

綜合分析

政府：政府有發(fā)展經(jīng)濟和維護生態(tài)環(huán)境的重任，但是在巨大的經(jīng)濟發(fā)展壓力下，會忽視環(huán)境保護的責(zé)任，陷入唯GDP論的錯誤政績觀中。具體表現(xiàn)為環(huán)境應(yīng)急事故監(jiān)測能力不足、用于開展環(huán)境監(jiān)測工作的資金缺口大、部門之間缺乏聯(lián)動合作、信息發(fā)布形式過于分散，只重視發(fā)揮政府部門的作用。企業(yè)：企業(yè)對利潤的極度追求，加之違反環(huán)保法規(guī)的成本比較低，處罰較輕，讓企業(yè)無視環(huán)保問題，偷排污水致使水污染事件發(fā)生。公共大眾：雖然有維護自己合法權(quán)益的動力，但是由于群眾因為他們的監(jiān)督權(quán)沒有切實地履行，加之監(jiān)督的力度不足，無法維護自己的合法權(quán)益。

針對性的對策

政府層面：

1、政府要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，切實讓生態(tài)環(huán)境處于健康狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境具有公共性，良好的生態(tài)環(huán)境是地方發(fā)展的基礎(chǔ)，是最基本的民生工程。要遏制環(huán)境污染嚴(yán)重的趨勢、提高打擊環(huán)境污染行為的力度、拿出壯士斷腕的決心，切實治理好環(huán)境污染問題，推動環(huán)境污染治理問題得到根本改善。堅持可持續(xù)發(fā)展，必須堅持科學(xué)發(fā)展，著力構(gòu)建健康的生產(chǎn)生活方式，切實減輕環(huán)境負擔(dān)，維護良好的自然環(huán)境。促進人類和自然和諧相處、積極打造生態(tài)環(huán)境良好的示范區(qū)，推動建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，推行低碳、節(jié)約和循環(huán)使用的理念，重點查處環(huán)境污染事件，震懾少數(shù)破壞環(huán)境的犯罪分子，提升環(huán)境治理能力、建設(shè)好生態(tài)防護工程，著重從以下幾個方面入手，為維護生態(tài)安全指明前進方向。在經(jīng)濟社會發(fā)展各方面的布局中要體現(xiàn)生態(tài)文明，并且在在制定各級各類規(guī)劃和完成各項工作中要牢固樹立保護環(huán)境的意識，書寫好推動高質(zhì)量發(fā)展這篇大文章。始終堅持可持續(xù)發(fā)展，堅持綠色發(fā)展，維護好良好的生態(tài)環(huán)境，為子孫后代留下青山綠水。切實讓綠色指標(biāo)在全部指標(biāo)中的權(quán)重提高，推動建立綠色GDP的體系，讓綠色發(fā)展的理念在各地開花結(jié)果。讓保障人民健康和改善環(huán)境質(zhì)量成為有約束力的指標(biāo)，為綠色發(fā)展提供制度保證。實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，切實保證水資源在內(nèi)的一切資源的安全，杜絕發(fā)生重大環(huán)境污染事故。建立省以下環(huán)保機構(gòu)實行垂直管理制度，依法依規(guī)保障他們執(zhí)法權(quán)的獨立性。切實推行包括空氣、水資源、土地污染防治計劃在內(nèi)的各項行動計劃，實施生態(tài)修復(fù)工程，切實遏止生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭，堅守維護良好生態(tài)的底線。保護與發(fā)展并不是非此即彼的關(guān)系。我們要加深對規(guī)律的認識，切實意識到，綠水青山也是重要資源，在保護生態(tài)環(huán)境中發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保護生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)保障。切實重視綠色發(fā)展、推動循環(huán)發(fā)展、堅持低碳發(fā)展理念，是未來的發(fā)展方向，具有光明的發(fā)展前景。發(fā)展?jié)摿薮?，我們要高度重視，切實把看不見的?yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的資源，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2、改變官員考核機制。出臺了《關(guān)于開展“四風(fēng)”突出問題專項整治和加強制度建設(shè)的通知》，堅決糾正“唯GDP論英雄”。從這一點上說，重申糾正唯GDP論，是對于現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展的及時糾偏。唯GDP論，重點不在GDP而在于唯。反對唯GDP論，不是說明經(jīng)濟增長不重要，而是要平衡好經(jīng)濟增長和社會利益的關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的平衡，真正做到改善民生。毋容置疑，經(jīng)濟發(fā)展在考核體系中的指標(biāo)過大，會出現(xiàn)不少問題，導(dǎo)致面子工程的產(chǎn)生，導(dǎo)致大量重復(fù)建設(shè)，加劇環(huán)境污染的形勢等，使得經(jīng)濟增長而產(chǎn)生的效益極大降低。由此可知，唯GDP論下的人事管理制度，阻礙了政府職責(zé)的有效行使。所以，要積極糾偏，推動政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。打破唯GDP論不是最終結(jié)果，我們最終是要建立一套科學(xué)的官員考核評價體系，實現(xiàn)對政府工作人員的業(yè)績考核。要實現(xiàn)讓民眾成為官員任職和工作考核的主考官。形成一套更具多元化、開放化、科學(xué)化的官員績效考核評價體系。讓唯GDP論成為過去，淡化GDP在官員考核評價中的權(quán)重，為改革發(fā)展創(chuàng)造機會。它不只是一個考核權(quán)重的變更，更是觀念的轉(zhuǎn)變，打破傳統(tǒng)的由上至下的考核評價模式，變?yōu)楦佣嘣?、民主的官員綜合考核評價體系。最近，多個地方響應(yīng)號召，破除唯GDP論，創(chuàng)立了公民幸福指數(shù)、綠色GDP、民生發(fā)展指數(shù)等新的考核指標(biāo)。雖然這些改革嘗試有一些成效，但建立科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，積極暢通民意表達渠道，真正實現(xiàn)讓人民群眾說了算才是最終目標(biāo)。讓民意的分量在官員心中形成如山的壓力，才能讓政府成為公共利益的保衛(wèi)者和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者，切實讓糾正“唯GDP論英雄”活動真正成為推動改革，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的強大動力。

3、嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境的行為。將打擊破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪行為作為服務(wù)美麗宜春建設(shè)的重要抓手，堅持依法從嚴(yán)打擊，認真履行責(zé)任和職能，依法辦理涉嫌污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法違規(guī)行為，形成對生態(tài)違法犯罪行為的高壓態(tài)勢。對于黨和政府高度關(guān)注、群眾反映強烈、社會影響惡劣的重大案件，可以實行掛牌督辦、提前介入等措施。對給國家、集體財產(chǎn)造成損失的，要依法提起刑事附帶民事訴訟，切實用果斷、剛性的硬舉措來遏制環(huán)境污染活動。同時，相關(guān)部門要積極開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事訴訟法律監(jiān)督工作，組織開展破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督行動，切實防止和糾正有案不立、有罪不究、立而不偵、以罰代刑、降格處理等問題，確保法律的權(quán)威性和可執(zhí)行性。

4、發(fā)揮科技的作用，對排污口進行在線檢測。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進步和經(jīng)濟社會快速發(fā)展，給社會群體帶來巨大改善。為解決這些問題，污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)運而生并發(fā)揮著巨大的作用。污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)由自動監(jiān)控設(shè)備和監(jiān)控中心組成。其中，在線監(jiān)控智能設(shè)備是安裝在污染源所在地用于可以監(jiān)控污染物排放情況的設(shè)備、流量計、污染治理設(shè)施運行記錄和數(shù)據(jù)采集傳輸儀等儀器、儀表，是污染物防治設(shè)施的組成部分；監(jiān)控中心是指環(huán)境保護部門通過通信傳輸線路與自動監(jiān)控設(shè)備連接用于對重點污染源設(shè)施自動監(jiān)控的計算機軟件和設(shè)備等。其具有自動、實時、在線等特性，可以實時提供海量可靠的排污口監(jiān)測數(shù)據(jù)信息，保障其在環(huán)保檢測工作中充分發(fā)揮“千里眼、順風(fēng)耳”的作用。要高度重視它的作用，充分利用其所具有的準(zhǔn)確性、及時性以及海量性等特點，緊密結(jié)合并運用到現(xiàn)場執(zhí)法檢查、實地檢測以及排污費征收等重點領(lǐng)域，同時要配備完善的移動監(jiān)控執(zhí)法系統(tǒng)，做到實時在線數(shù)據(jù)人人關(guān)注、治污設(shè)施運行準(zhǔn)確掌握。要增加相關(guān)人員培訓(xùn)機會和實踐經(jīng)驗，掌握其使用范圍、運行原理和注意事項，能夠及時準(zhǔn)確掌握系統(tǒng)應(yīng)用范圍，處理在日常運維中可能出現(xiàn)的問題。通過跟隨運維公司不間斷開展日常安裝維護和在線數(shù)據(jù)比對能夠熟練掌握存在的問題。要加大執(zhí)法監(jiān)管力度，重點檢查采樣點放置是否準(zhǔn)確、管線布置是否合理以及是否有其它不明顯偷排口，切實杜絕可能存在的通過暗溝暗渠偷排等途徑來逃避在線監(jiān)控管理現(xiàn)象。強化對運維商的監(jiān)管教育，對發(fā)現(xiàn)的改動設(shè)備數(shù)據(jù)、錯時運維以規(guī)避檢查等問題要嚴(yán)格從重查處，多角度多層面合理規(guī)范化運維自動監(jiān)控系統(tǒng)。站在環(huán)保大格局建設(shè)的角度上，加強培訓(xùn)教育和實踐鍛煉，加強與安裝企業(yè)和運維商的溝通交流，加強現(xiàn)場檢查和考核監(jiān)督力度，并加大推廣應(yīng)用范圍，借助這一高度信息化平臺，改變基層環(huán)保事多人少忙不過來的現(xiàn)象，通過不間斷地在線監(jiān)控和不定時突擊檢查，真正將基層環(huán)保工作推上一個更高的高度，提升環(huán)保監(jiān)管水平。

5、加快升級城市排水設(shè)施設(shè)備，著力提升城市應(yīng)對突發(fā)環(huán)境污染事件的本領(lǐng)。就加強城市供排水設(shè)施建設(shè)和治污設(shè)施建設(shè)，提升城市排污治污能力，為應(yīng)對污染突發(fā)事件提供物質(zhì)基礎(chǔ)。加強城市應(yīng)急備用水源地建設(shè)，統(tǒng)籌考慮本地水與外調(diào)水、地下水與地表水，按照滿足7天以上應(yīng)急供水需求，認真制定建設(shè)方案。完善城市供水管網(wǎng)體系，改造管材落后、管道銹蝕老化、跑冒漏水嚴(yán)重的老舊供水管網(wǎng)，采用抗震性、抗壓性、耐腐蝕性好的新材料、新工藝，降低管網(wǎng)漏損率。供水水質(zhì)不達標(biāo)或供水系統(tǒng)不完善的市、縣，要提升制水工藝，完善水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備，構(gòu)建從源頭到用戶的供水安全保障體系。

企業(yè)層面：

加強環(huán)保檢測，要嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事。切實履行環(huán)保第一責(zé)任人的責(zé)任，購買先進儀器對環(huán)境污染進行檢測和治理，并自覺接受政府相關(guān)部門的管理和社會公眾的監(jiān)督。發(fā)生環(huán)境污染事件時，要立即采取必要措施，防止污染范圍擴大，并積極向政府有關(guān)部門報告，請求支援和幫助。并積極協(xié)助他們處理環(huán)境事故，事故處理后，要積極查明原因，總結(jié)教訓(xùn)，并制定有針對性的措施防止事故再次發(fā)生。制定完善工廠涉及環(huán)境保護的規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行，并加強日常的監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的行為要嚴(yán)肅處理，絕不姑息，本著對政府和人民高度負責(zé)的態(tài)度，將工作做細做實，切實履行好自己的責(zé)任，做到盡責(zé)盡職。

公眾層面：

發(fā)揮群眾的主體作用，新上馬的污染企業(yè)要征詢?nèi)罕姷囊庖?。處于社會大調(diào)整、大變革時期的中國，國家發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾日益激化。而這是現(xiàn)時中國的實際情況，并不是危言聳聽，在和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覝贤ń涣骱髮ξ覈h(huán)境污染的現(xiàn)狀有著清晰的認識，困難很多。中國正經(jīng)歷著大部分國家工業(yè)化過程中必經(jīng)的陣痛。環(huán)境保護形勢緊張：環(huán)境污染事件不斷出現(xiàn)，環(huán)境保護工作處于忙于應(yīng)對時期，工作主動性、積極性不強，許多危害群眾健康的環(huán)境問題沒有從根本上得到解決。從社會大眾維度來看，民眾的環(huán)保意識和環(huán)保知識都需要大幅度提高。在環(huán)境治理這個難題上，政府、企業(yè)、公眾三者的缺乏必要的互動?？梢愿爬橐韵聨c。首先，沒有落實公眾的環(huán)境知情權(quán)。政府、民眾、企業(yè)之間的信息互動性差，企業(yè)的環(huán)境治理信息沒有進行有效公開。讓環(huán)保信息定期公開披露，讓公眾知情權(quán)寫進法律法規(guī)中，讓環(huán)境公共事務(wù)上的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)意識進入社會大眾的心上。其次，切實落實公眾的環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)。要讓公眾參與才能發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題之所在，只有讓公眾自由表達自己的環(huán)保訴求，才能維讓自己的合法權(quán)益得到維護。最后，要不斷完善環(huán)保組織，專業(yè)的非政府組織可以提供專業(yè)的環(huán)保服務(wù)，但要不斷在數(shù)量、影響力、規(guī)范性方面提高我國的民間環(huán)保組織的能力。要切實保障公眾的合法權(quán)利，讓他們有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。要把環(huán)保信息公開制度做好，通過電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體和QQ、微信、抖音等新媒體，形成不同的環(huán)境信息公開體系。要為公眾參與影響環(huán)境的重大項目決策創(chuàng)造條件，建立健全重大項目環(huán)境保護的公眾咨詢制度，積極探索建立公眾參與環(huán)境保護的新途徑、新方式、新制度。要建立環(huán)保問題的信訪投訴機制和公益訴訟機制。要建立和完善社會力量參與環(huán)境保護的工作機制，鼓勵發(fā)展民間環(huán)保組織，積極壯大環(huán)保志愿者隊伍。吸引高水平的環(huán)保人才，也要調(diào)動關(guān)注環(huán)保的各階層人們的熱情。激發(fā)全社會關(guān)注環(huán)保工作的熱度，讓所有人公民都來關(guān)心、愛護環(huán)境，真正讓大家重視環(huán)境保護，督促企業(yè)履行第一責(zé)任人的責(zé)任、讓政府履職盡責(zé)，做到各負其責(zé)、各盡其職，才能切實解決環(huán)境保護這個問題。

在當(dāng)前環(huán)保形勢嚴(yán)峻的情況下，中央強化環(huán)保督查，加大對地方政府的問責(zé)力度，涉及到的利益相關(guān)者們要通力協(xié)作，形成合力，政府、企業(yè)、公眾要進行互動，大家團結(jié)起來為了同一個目標(biāo)而努力。在法律法規(guī)的軌道下，進行合理博弈，以實現(xiàn)各方利益最大化，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，推動綠色發(fā)展，促使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性互動。

【參考文獻】

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