關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的探究

盛潔

【摘 要】改革開放以來，中央各省市根據(jù)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，特別是城鎮(zhèn)改革的試點(diǎn)工作，多次推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。本文分析了我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題及原因分析，我們提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，主動(dòng)擴(kuò)大權(quán)利下放，明確職責(zé)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)；二是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革建議創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化編制資源配置；三是理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，形成管理合力；四是推行綜合執(zhí)法，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，搭建綜合監(jiān)管平臺(tái)，提高運(yùn)行效率。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理體制；改革

一、前言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)行政體制的基本層級(jí)，是實(shí)施各項(xiàng)改革政策的前沿陣地，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、服務(wù)于“三農(nóng)”建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革開放以來，中央各省市根據(jù)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，特別是城鎮(zhèn)改革的試點(diǎn)工作，多次推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。2017知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革初步建立了統(tǒng)一、規(guī)范、高效、便捷的基層管理體制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題及原因分析

目前，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制運(yùn)行非常困難，具體而言，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制在制度設(shè)置、政府職能、財(cái)政狀況、人事制度等方面存在這一重要問題。

（一）我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難一直是一個(gè)突出的問題。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)纏身，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了各種混亂的金融現(xiàn)象。這種情況極大地影響了當(dāng)前公用事業(yè)的建設(shè)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)比較臃腫

為了聯(lián)系縣級(jí)部門、安置人員、開展工作等原因，全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛細(xì)化部門設(shè)置，設(shè)立不同類型的機(jī)構(gòu)。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置越來越龐大，出現(xiàn)了嚴(yán)重的空閑狀況。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理混亂

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織數(shù)量相對(duì)較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事管理非常混亂。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理和出入境制度不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了大量的閑置機(jī)構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏全面的文化素養(yǎng)和能力、素質(zhì)，阻礙了政府職能的有效實(shí)施。同時(shí)由于干部隊(duì)伍人數(shù)冗余超編，使得本來就經(jīng)濟(jì)困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力更大，支加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的情況。還有一些干部拒絕去偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，致使很多偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)空編的現(xiàn)象，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行機(jī)制受阻。

（二）我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

1.不科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置規(guī)劃

政府職能與政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)是政府行政系統(tǒng)正常運(yùn)行的保證。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能規(guī)劃的不科學(xué)，導(dǎo)致政府職能缺乏合理的定位，使得舊體制不斷擴(kuò)大，新體制不斷壯大，行政體制的諸多矛盾進(jìn)一步加劇。

2.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革認(rèn)識(shí)不夠

改革開放以來，雖然許多領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到行政體制改革的重要性，但一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行政體制改革的認(rèn)識(shí)還很膚淺，只是從體制改革的角度來考慮個(gè)人利益，沒有從大局方面思考問題，只關(guān)注自己利益的得失。所以，每一次改革都會(huì)有一些意識(shí)薄弱的領(lǐng)導(dǎo)干部，阻礙行政改革。

3.黨和政府和政治事務(wù)的較為常態(tài)

目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人“不分黨政”，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府出現(xiàn)一人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。同時(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)沒有明確界定自己的職能，一味服從上級(jí)調(diào)度，已成為上級(jí)機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革配套措施不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革配套措施的不完善也是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的是要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行配套改革。例如：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，重視權(quán)力之間的監(jiān)督作用，目的是做好配套設(shè)施更加有效地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民在政府事務(wù)中有更多的參與權(quán)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，主動(dòng)擴(kuò)大權(quán)利下放，明確職責(zé)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國(guó)的五級(jí)管理體制中發(fā)揮著特殊的作用。一般來說，它具有服務(wù)邊界、管理第一站和執(zhí)法的特點(diǎn)。圍繞上述職責(zé)，城市應(yīng)加強(qiáng)高層次設(shè)計(jì)，明確深化改革的重點(diǎn)。第一，突出為百姓服務(wù)的便利性。推進(jìn)試點(diǎn)城鎮(zhèn)管理體制改革，需要整合和優(yōu)化市級(jí)一鎮(zhèn)和其他九個(gè)試點(diǎn)城鎮(zhèn)的服務(wù)資源，將審批窗口統(tǒng)一到便利服務(wù)大廳內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)。二是要體現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)化”。結(jié)合行政審批制度改革，建立有些地方及時(shí)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)表，進(jìn)一步規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)作，明確縣鄉(xiāng)職責(zé)界限。初步轉(zhuǎn)變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)責(zé)不對(duì)等”“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)狀。三是要強(qiáng)化“管控力”。根據(jù)新形勢(shì)下基層安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管和執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)，有力提高了基層安全監(jiān)管水平。另外要主動(dòng)擴(kuò)權(quán)放權(quán)，擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限。

在抓好相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)的同時(shí)，注重放大改革效應(yīng)，總結(jié)復(fù)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)各縣市區(qū)改革試點(diǎn)全覆蓋。一是科學(xué)擬定放權(quán)目錄。二是強(qiáng)化放權(quán)指導(dǎo)培訓(xùn)。通過舉辦放權(quán)操作規(guī)程專題培訓(xùn)班等形式，做到放權(quán)時(shí)限、放權(quán)形式、承接單位、操作規(guī)程、雙方責(zé)任“五明確”，確保放權(quán)事項(xiàng)“接得住”。三是跟進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化。定期梳理下放事權(quán)，對(duì)“水土不服”“零辦件”等事項(xiàng)，一律退回縣里。對(duì)個(gè)別部門放責(zé)不放權(quán)、明放暗不放等現(xiàn)象，及時(shí)督促糾正，確保放權(quán)事項(xiàng)“用得好”。

（二）進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革建議創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化編制資源配置

第一，要理順縣鄉(xiāng)關(guān)系。要明確黨委上級(jí)政府及其部門所承擔(dān)的責(zé)任不應(yīng)移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)理順縣鄉(xiāng)財(cái)政資源配置，改進(jìn)評(píng)價(jià)方法，提高財(cái)政資源配置效率。應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展的政治學(xué)研究。二是設(shè)立機(jī)構(gòu)和崗位。為開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套試點(diǎn)工作，建議將行政機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體，統(tǒng)一配置人員，實(shí)行分類管理。三是創(chuàng)新人事管理制度。例如，縣級(jí)組織部門委派的下級(jí)干部，委托到試點(diǎn)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委相關(guān)的干部，可以試行一定的任免制度。城鎮(zhèn)黨委根據(jù)工作需要部署和使用中層干部，這樣極大地調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)長(zhǎng)自主創(chuàng)業(yè)的積極性。要科學(xué)核定編制。按照省定標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝?、?cái)政總收入、行政區(qū)域面積等因素，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，科學(xué)核定了人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。要完善職能配置。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政協(xié)工作力量，完善了建設(shè)工程質(zhì)量、道路交通安全等監(jiān)管職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置更為科學(xué)合理。

另外，我們建議放寬機(jī)構(gòu)設(shè)置限額，探索推行N+X模式。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展階段的不同和管理服務(wù)職能的不斷拓展，提出以下建議：一是適當(dāng)放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的定額，探索和實(shí)施“N”特征的組織模式，賦予地方政府更多的管理自主權(quán)，以適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。第二，擴(kuò)大下放權(quán)限范圍，提高基層服務(wù)水平。根據(jù)行政審批制度改革和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)要求，為進(jìn)一步滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求，建議：一是在前期擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，將縣級(jí)管理權(quán)限下放的范圍擴(kuò)大到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)而從面上減少管理層級(jí)、優(yōu)化審批服務(wù)。二是選擇部分經(jīng)濟(jì)、人口達(dá)到一定規(guī)模的重點(diǎn)鎮(zhèn)推行“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)，從省級(jí)層面依法直接賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)部分行政審批和執(zhí)法權(quán)限，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)水平。第三，重新核定人員編制，滿足事業(yè)發(fā)展需求。隨著新型城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”建設(shè)的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象和工作重點(diǎn)均發(fā)生了較大變化，建議：根據(jù)基層發(fā)展實(shí)際，按照中央深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新精神，調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制，進(jìn)一步優(yōu)化基層編制資源配置。

（三）理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，形成管理合力

第一，縣級(jí)權(quán)力下放。根據(jù)試點(diǎn)城鎮(zhèn)管理體制改革的要求，縣區(qū)組織通過委托、授權(quán)等方式，可以集中、分散了一些發(fā)展基層建設(shè)急需的管理權(quán)限，以便繼續(xù)為人民服務(wù)。二是加強(qiáng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理。按照2017年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的精神，建議進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與居民機(jī)構(gòu)相互支持和協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的考核實(shí)行條塊結(jié)合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其主要負(fù)責(zé)人的任免需事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意。三是完善一線執(zhí)法配合。結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革，各縣區(qū)在組建綜合性執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐了執(zhí)法中隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室作為基層執(zhí)法平臺(tái)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度區(qū)域內(nèi)執(zhí)法力量，與派駐執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)了基層管控合力。第四，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。作為基礎(chǔ)管理層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活一線，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)是發(fā)展趨勢(shì)，建議根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食藥監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域工作需要，下達(dá)一部分專項(xiàng)編制，用于解決基層執(zhí)法力量不足問題。建議省級(jí)層面完善制度安排，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的統(tǒng)一培訓(xùn)，切實(shí)提高基層執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)。堅(jiān)持好事讓基層組織去辦、好人讓基層干部去當(dāng)、待遇向基層一線傾斜，積極探索建立農(nóng)村村干部、村民小組長(zhǎng)、“四老”人員、宗教人士、協(xié)警員、十戶長(zhǎng)及民兵等“七支隊(duì)伍”管理新模式，努力打造嚴(yán)密有力的基層組織體系。制定并推廣了“七支隊(duì)伍”人員實(shí)名、崗位職責(zé)分別制定、配套制度統(tǒng)一執(zhí)行、考核管理主體明確、工資報(bào)酬集中發(fā)放、村黨支部一攬子統(tǒng)籌的“七支隊(duì)伍”管理新模式，得到了上級(jí)認(rèn)可，取得了明顯成效。

（四）推行綜合執(zhí)法，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，搭建綜合監(jiān)管平臺(tái)，提高運(yùn)行效率

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的難點(diǎn)和難點(diǎn)，建議積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的“7+X”模式，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、環(huán)境保護(hù)、安全等七個(gè)方面的執(zhí)法權(quán)力。建立“聯(lián)合管理”綜合管理體系。例如，在各個(gè)城市街道設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，在城市街道設(shè)立綜合執(zhí)法辦公室，建立“綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法”的監(jiān)督體系。第一，規(guī)范事業(yè)單位的建立。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有關(guān)要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位設(shè)置進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，建議去改革“七站八所”的混亂格局，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置更為精干高效。根據(jù)基層管理服務(wù)實(shí)際，建議對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)行“鎮(zhèn)區(qū)一體”管理模式，切實(shí)減少管理層級(jí)，提高服務(wù)效率。二是利用好政策優(yōu)勢(shì)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。要重視發(fā)揮政策的聚合作用。在土地政策方面，應(yīng)每年為試點(diǎn)城鎮(zhèn)預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，并根據(jù)項(xiàng)目情況制定各配套的土地指標(biāo)。財(cái)政政策方面，對(duì)財(cái)政收入超收返還、規(guī)費(fèi)和土地出讓金留成等，加大在試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜力度；項(xiàng)目建設(shè)方面，優(yōu)先安排試點(diǎn)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先納入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目庫；園區(qū)建設(shè)方面，在試點(diǎn)鎮(zhèn)集中建設(shè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，享受有關(guān)優(yōu)惠政策，等等。

四、結(jié)束語

總之，本文從改革開放30年來我國(guó)行政體制改革中存在的問題入手，闡明了改革過程中存在的問題，以及導(dǎo)致中國(guó)行政體制改革不徹底的主客觀因素。理順行政體制改革的思路和方法，認(rèn)清當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，也為正確認(rèn)識(shí)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大戰(zhàn)略以及當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制提出了新的要求。要牢固樹立“服務(wù)型政府”和“企業(yè)型政府”的理念，按照穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)、因地制宜、實(shí)事求是、淘汰的原則進(jìn)行創(chuàng)新改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行事管理的法治改革。

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