法律規(guī)制視域下權(quán)力清單后評估制度研究

高麗虹

摘要：權(quán)力清單實(shí)施后的評估包括第三方評估機(jī)構(gòu)評估、行政機(jī)關(guān)自身評估、學(xué)者評估等評估方式，各種評估方式均對權(quán)力清單實(shí)施后的情況進(jìn)行一次客觀的評價。本文主要利用信息數(shù)據(jù)梳理，從學(xué)術(shù)的角度分析目前權(quán)力清單實(shí)施過程中存在的清單制定依據(jù)、行政行為的類型及權(quán)力項(xiàng)目數(shù)量、權(quán)力清單實(shí)施實(shí)效、權(quán)力清單監(jiān)督制度構(gòu)建等問題。解決評估過程中存在此類問題需要制定高位階規(guī)范、建立權(quán)力清單精細(xì)化設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、明確權(quán)力清單性質(zhì)、確立救濟(jì)方式、強(qiáng)化權(quán)力清單監(jiān)督制度實(shí)施細(xì)則，從而達(dá)到權(quán)力清單后評估制度的要求。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；后評估；制度；保障

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0098-005

2015年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，對于地方各級人民政府提出推行權(quán)力清單的要求。權(quán)力清單制度產(chǎn)生之初是黨和政府對如何行使行政權(quán)力確立的一項(xiàng)新的制度形式，旨在通過一個文本對行政權(quán)進(jìn)行梳理，將行政機(jī)關(guān)及其職能部門所享有的職權(quán)進(jìn)行明確列舉，也是對公眾知情權(quán)的一個回應(yīng)。至今該制度已實(shí)施兩年，如何有效評估政府的權(quán)力清單制度，是權(quán)力清單后評估制度法律規(guī)制需要解決的問題。本文通過對安徽省16市權(quán)力清單實(shí)施狀況進(jìn)行分析，試圖建立后評估制度法律規(guī)制體系，從而保障該項(xiàng)制度的進(jìn)一步推進(jìn)和實(shí)施。

一、研究現(xiàn)狀與研究方法

（一）研究現(xiàn)狀

基于權(quán)力清單制度實(shí)施時間較短，因此學(xué)界對其評估制度體系的建構(gòu)研究不多，目前大多對權(quán)力清單的質(zhì)量進(jìn)行質(zhì)性或量化分析，對權(quán)力清單研究主要集中在權(quán)力清單價值研究、權(quán)力清單的實(shí)現(xiàn)路徑研究和權(quán)力清單的監(jiān)督完善機(jī)制研究。

我國權(quán)力清單制度的推行已有明確規(guī)定，但對于實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施后的評估制度等學(xué)界有爭議部分未予以明示。由于國家政權(quán)性質(zhì)的多樣性和政府管理方式的多元化，不同國家行政權(quán)力行使的評估模式不同。國外學(xué)者對于行政權(quán)力監(jiān)督評估建立了相對完善的體系，但未有權(quán)力清單的提法。美國沒有建立權(quán)力清單制度，但對于行政立法的評估制度研究較為深入，其評估核心是行政部門利用評估工具對現(xiàn)行有效的規(guī)章進(jìn)行逐頁評估。[1]歐盟著重于對行政立法在某一方面的效果進(jìn)行評估。[2]英國最先引入以成本評估為重點(diǎn)的行政效果評估。荷蘭則采用事前評估和效果評估。綜上所述，國外關(guān)于行政立法評估已開展多年，形成了比較完善的評估體系和評估程序，這為我國權(quán)力清單后評估制度的建立提供了有益的借鑒。

（二）研究方法

本文所用信息來源于安徽省16個市政府信息公開網(wǎng)中行政權(quán)力和責(zé)任清單欄目（不同市政府該欄目稱呼略有不同）所梳理的行政權(quán)力事項(xiàng)和行政權(quán)力種類。通過來自于安徽省16個市政府信息公開網(wǎng)中獲取的信息和數(shù)據(jù)，運(yùn)用量化或者質(zhì)化的分析方法，從獲得的信息中探究權(quán)力清單在實(shí)踐中的制定依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、行為類型、實(shí)施績效、事后監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容，從而對權(quán)力清單的質(zhì)量及實(shí)施狀況從目前已公開信息的角度進(jìn)行一次整理、歸納與分析，針對權(quán)力清單的實(shí)施狀況站在學(xué)者學(xué)術(shù)研究的角度進(jìn)行評估。

二、實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題

（一）權(quán)力清單的制定依據(jù)

如表1所梳理，在安徽省16個市政府公開的關(guān)于實(shí)施權(quán)力清單的規(guī)范性文件中，針對權(quán)力清單的制定依據(jù)可以分為五個方面：1.法律、行政法規(guī)。法律是全國人大及人大常委會制定，行政法規(guī)是國務(wù)院制定，按照立法效力等級的規(guī)定，除憲法之外，它們具有最高的法律效力，效力及于全國。在制定權(quán)力清單時，其成為當(dāng)然依據(jù)。2.規(guī)章，包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。縱觀表1，只有亳州市對規(guī)章做了區(qū)分，并將依據(jù)中規(guī)章的制定主體在權(quán)力清單適用中予以限定。其他地方未作詳細(xì)規(guī)定，是否意味著權(quán)力清單制定過程中，各類規(guī)章均作為其依據(jù)？那就意味著不同市政府由于其制定規(guī)章不同，因而行使不同行政權(quán)力。筆者認(rèn)為此類問題，需要由同一規(guī)定予以明示。3.“三定”等規(guī)范性文件?！叭ā钡纫?guī)范性文件這里是指所有有關(guān)“三定”規(guī)定（1）的規(guī)范性文件，抑或是除了“三定”規(guī)定還包括其他規(guī)范性文件？已公開的政府文件未能清晰表達(dá)。4.參照省廳及其他市的做法。筆者認(rèn)為在權(quán)力清單的依據(jù)中予以此種規(guī)定并不妥當(dāng)。參照執(zhí)行是針對具體行政行為所采取的一項(xiàng)措施，將其運(yùn)用到制度的制定中，掩蓋了權(quán)力清單制定機(jī)關(guān)的主體性，從而損害其制定內(nèi)容的權(quán)威性，同時也增強(qiáng)其制定內(nèi)容的不確定性。

（二）行政行為的類型及權(quán)力項(xiàng)目數(shù)量

16個市政府已公布的權(quán)力清單內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)關(guān)于權(quán)利清單中所涉及的行政行為主要包括10類行政權(quán)力：行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力。如表2所示，筆者統(tǒng)計(jì)了2016年16市的權(quán)力清單目錄中各市市級行政權(quán)力總數(shù)。從該統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，每個市行政權(quán)力總數(shù)都不相同。筆者隨機(jī)對行政權(quán)力總數(shù)最多的亳州市政府和行政權(quán)力總數(shù)最少的合肥市政府的具體行政權(quán)力目錄進(jìn)行了分析。市級政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，根據(jù)國務(wù)院《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定，地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立報(bào)上級政府批準(zhǔn)。因此在其設(shè)置的機(jī)構(gòu)數(shù)量中，其總量由上級政府進(jìn)行控制，差別不大，即使有數(shù)量的差別，在其行使的行政權(quán)力數(shù)量上也不應(yīng)該有大的差別。因?yàn)槁殭?quán)數(shù)一定，所不同的是由這個機(jī)關(guān)行使，還是由別的機(jī)關(guān)行使的問題。合肥市由51個行政機(jī)關(guān)制定權(quán)力清單，亳州市也由51個行政機(jī)關(guān)制定權(quán)力清單，其權(quán)力清單的數(shù)量卻相差了近1倍。

筆者進(jìn)一步選擇了其中一個機(jī)關(guān)——市教育局進(jìn)行比較，如表3所示。在表3所列的行政處罰內(nèi)容中，合肥市教育局針對民辦高中階段學(xué)校的處罰達(dá)到5項(xiàng)，而亳州市教育局是概括性地描述民辦學(xué)校發(fā)生管理混亂、嚴(yán)重影響教育教學(xué)情形的處罰1項(xiàng)。這表明在進(jìn)行行政職權(quán)梳理時，兩行政機(jī)關(guān)在技術(shù)規(guī)范上無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，兩者在處罰事項(xiàng)上也存在差別，合肥市教育局針對高中階段學(xué)校教師品行不良、侮辱學(xué)生的行為進(jìn)行處罰，而亳州市教育局無此項(xiàng)規(guī)定只規(guī)定針對弄虛作假、騙取教師資格的行為處罰。由此看出兩行政機(jī)關(guān)梳理職權(quán)時在規(guī)范內(nèi)容的設(shè)定上也無統(tǒng)一規(guī)定。筆者也隨機(jī)統(tǒng)計(jì)了其他市的權(quán)力清單中相同部門的行政職權(quán)梳理情況，大都存在此類問題。endprint

（三）權(quán)力清單實(shí)施實(shí)效

針對企業(yè)而言，通過調(diào)研，多數(shù)企業(yè)認(rèn)為通過權(quán)力清單的實(shí)施，企業(yè)運(yùn)營成本降低，提高了辦事效率。以亳州市級行政審批項(xiàng)目為例，其由395項(xiàng)減少為84項(xiàng)，同時其公布的權(quán)力流程圖給予企業(yè)以明確的指引。根據(jù)亳州統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，其地區(qū)生產(chǎn)總值與全部財(cái)政收入累計(jì)增長率分別為8.9%和13.2%。多數(shù)企業(yè)認(rèn)為權(quán)力清單尤其是行政審批制度改革，已經(jīng)成為增強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)總值和增加財(cái)政收入的關(guān)鍵之一。

針對個人而言，通過調(diào)研，多數(shù)社會公眾認(rèn)為此種行為是政府管理方式的變化，是法治政府的建設(shè)要求，其明確看到權(quán)力清單公示，但對于行政職權(quán)本身并無深入了解，而當(dāng)涉及自身事件時，其認(rèn)為現(xiàn)行的權(quán)力清單是法律法規(guī)具體體現(xiàn)，以前無該項(xiàng)公示，僅能說明政府行為存在暗箱操作空間，政府行為違法。因此，社會公眾對該種行為反應(yīng)較為淡漠，部分公眾甚至并不知曉該項(xiàng)制度存在。

對于參與該項(xiàng)清單編制和修訂工作的政府工作人員而言，針對該項(xiàng)行為的觀點(diǎn)分為兩派：一種觀點(diǎn)認(rèn)為該項(xiàng)行為是一項(xiàng)有效的行政行為，通過對權(quán)力清單的梳理，政府自身明確行政職權(quán)制定監(jiān)管細(xì)則等。這表明權(quán)力清單的推進(jìn)對行政機(jī)關(guān)來說是硬性指標(biāo)。

（四）權(quán)力清單監(jiān)督制度的構(gòu)建

如表4所示，每個市對權(quán)力清單的監(jiān)督制度均有規(guī)定，對權(quán)力清單的運(yùn)行監(jiān)管主要表現(xiàn)為以下幾個方面：1.對權(quán)力清單實(shí)施動態(tài)調(diào)整。針對每年權(quán)力清單數(shù)量的變動建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時更新權(quán)力清單的內(nèi)容，有效實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，明晰政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，有效適應(yīng)市場機(jī)制的變化要求。2.明確權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管流程和內(nèi)容。大多數(shù)市的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理辦法均對權(quán)力保留事項(xiàng)、權(quán)力取消轉(zhuǎn)移事項(xiàng)、權(quán)力下放事項(xiàng)及權(quán)利流程變更事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，有效明晰監(jiān)管關(guān)系，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管。同時在監(jiān)督中構(gòu)建事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督制度。3.明確責(zé)任追究制度。雖然不同市對責(zé)任追究的細(xì)化程度不同，但均規(guī)定對于權(quán)力清單的不良實(shí)施應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

16個市雖然對權(quán)力清單的監(jiān)督運(yùn)行有規(guī)定，但仍存在一定問題：1.缺乏具體監(jiān)督程序。針對權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整，每個市均作了具體的規(guī)定，但在何時遵循何種程序進(jìn)行調(diào)整，規(guī)定并不明確，有些是每個職能部門的調(diào)整，有些是全市統(tǒng)一調(diào)整，并無完整的程序性規(guī)定。同時對于權(quán)力運(yùn)行中事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督程序的設(shè)定，沒有一個市有明確的設(shè)定。2.監(jiān)督內(nèi)容規(guī)定不明確。針對權(quán)力清單的監(jiān)督制度，有些市規(guī)定由機(jī)構(gòu)編制部門督促指導(dǎo)，監(jiān)察部門責(zé)任追究，法制部門進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，政務(wù)部門負(fù)責(zé)權(quán)力運(yùn)行流程監(jiān)管，如淮北市，但具體監(jiān)督事項(xiàng)并未進(jìn)行明確列舉。有些市僅規(guī)定由各部門負(fù)責(zé)本部門的權(quán)力行使監(jiān)督工作，由編制部門督導(dǎo)，法制部門法制監(jiān)督，監(jiān)察部門責(zé)任追究，如蚌埠市。由本部門自己監(jiān)督自己，他部門監(jiān)督又未作出具體規(guī)定，因此監(jiān)督效果難以保證。3.缺少責(zé)任追究力度。針對權(quán)力清單實(shí)施的責(zé)任追究制度，每個市規(guī)定不盡相同。如合肥市對于責(zé)任追究規(guī)定得較為具體，而亳州市僅規(guī)定嚴(yán)格責(zé)任追究，并未規(guī)定具體追究內(nèi)容。

三、結(jié)論及啟示

（一）制定高位階依據(jù)

我國關(guān)于權(quán)力清單的制定具體依據(jù)主要有兩個政策和一個行政規(guī)范性文件（2），這是目前關(guān)于權(quán)力清單制定的最高依據(jù)。但究其性質(zhì)，在立法效力層級上并非處于立法效力的最高位階，因而此種設(shè)置有損權(quán)力清單的權(quán)威。根據(jù)行政法的合法性原則，行政機(jī)關(guān)的行為必須有明確的法律依據(jù)，法無明文規(guī)定不得為，如若行政機(jī)關(guān)依清單行為，則該清單的來源必須有明確的上位法依據(jù)，而對于不同的行政機(jī)關(guān)，行政行為的合法性依據(jù)紛繁復(fù)雜，領(lǐng)域眾多，若是普通社會公眾很難對于行政機(jī)關(guān)如此繁多的行政職權(quán)進(jìn)行明確的梳理，而行政機(jī)關(guān)本身的梳理行為即權(quán)力清單的制定既對自身行政職權(quán)予以明確，同時又對失效過時的規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，該種行為對于行政機(jī)關(guān)來說是有益行為。但由于行政機(jī)關(guān)自身業(yè)務(wù)范圍、工作人員能力區(qū)別，在進(jìn)行權(quán)力清單的制定時依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、梳理范圍等不可避免存在差異性，因而對于權(quán)力清單的梳理制定國家層面的法律法規(guī)是合理的。

（二）明確精細(xì)化設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

16個市政府的權(quán)力清單中涉及的行政行為大約包含10個種類，但每種行政行為的具體表現(xiàn)均不相同，出現(xiàn)這種現(xiàn)象一方面為國家層面缺乏建立權(quán)力清單的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也表明行政機(jī)關(guān)對于行政行為的梳理享有較大的裁量權(quán)。此種情況下，權(quán)力清單的合法性審查變得尤為必要，而對于權(quán)力清單進(jìn)行合法性審查目前仍存在審查主體、審查依據(jù)、審查內(nèi)容等方面規(guī)范缺失的狀況，因此為避免審查程序難以推進(jìn)，需要對權(quán)力清單的明確精細(xì)化設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。該種精細(xì)化設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)將行政行為類型化，同時對每一類型行政行為進(jìn)行分解將其歸為某項(xiàng)職權(quán)，并對某項(xiàng)職權(quán)進(jìn)行細(xì)化，將其直接適用于某個領(lǐng)域的社會現(xiàn)象，從而將同一層級政府部門的權(quán)利事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化，基本做到省市縣三級政府權(quán)力清單中涉及行政行為的具體內(nèi)容基本一致，針對區(qū)域化特色行為內(nèi)容可以通過審核備案制度予以完善。

（三）厘清權(quán)力清單性質(zhì)

“權(quán)力清單的法律效力是權(quán)力清單制度的核心問題。”[3]筆者認(rèn)為，公布權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)行使的一種方式，即頒布行政規(guī)范性文件的行政行為。當(dāng)企業(yè)、個人因該規(guī)范的頒布，其合法權(quán)益受到侵害，可以針對具體行政行為提起行政復(fù)議和行政訴訟，并可一并提出對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。對于政府自身而言，將權(quán)力清單納入行政規(guī)范性文件，一方面促使行政機(jī)關(guān)認(rèn)真制定權(quán)力清單，規(guī)范行政職權(quán)的行使，另一方面給予權(quán)力清單以規(guī)范效力，成為政府信息公開的一種表現(xiàn)形式，并賦予相對人司法救濟(jì)途徑，可以促使政府及時公開信息，使行政權(quán)力的行使納入相互聯(lián)系與制約的法律規(guī)范體系中，為建立透明政府提供法律保障。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)每個市均建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，基本一年一次對于其目錄清單進(jìn)行調(diào)整，因此將權(quán)力清單的性質(zhì)定義為行政規(guī)范性文件更為適宜，其動態(tài)調(diào)整屬于規(guī)范性文件的更新，由于在效力層級上未賦予其較高的效力，這也給予其提供調(diào)整空間，與政府行政管理領(lǐng)域的多樣化相適應(yīng)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督制度實(shí)施細(xì)則

從行政法視角看，權(quán)力清單制度以規(guī)范和控制行政權(quán)為目標(biāo)。[4]安徽省16市均出臺對于權(quán)力清單的監(jiān)督規(guī)定，尤其是權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制正是對權(quán)力清單進(jìn)行監(jiān)督的另一種表現(xiàn)方式。這種現(xiàn)象表明，我們在發(fā)展權(quán)力清單制度的同時已建立對其監(jiān)督制約制度。針對目前監(jiān)督領(lǐng)域存在問題，筆者認(rèn)為首先上位法明確監(jiān)督程序，對于事前監(jiān)督，事中監(jiān)督，事后監(jiān)督作出明確而具體的程序規(guī)定，程序正義是保證實(shí)體正義的重要手段，此舉是將權(quán)力清單納入法治化的重要途徑。其次明確監(jiān)督內(nèi)容，對于行政機(jī)關(guān)何種部門進(jìn)行哪一領(lǐng)域的監(jiān)督明確規(guī)定，無論是行政機(jī)關(guān)編制部門的監(jiān)督，還是法制部門監(jiān)督及監(jiān)察部門監(jiān)督，由于監(jiān)督內(nèi)容不同，共同構(gòu)成監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。最后建立責(zé)任追究制度，明確規(guī)定責(zé)任追究主體、適用程序、責(zé)任范圍、責(zé)任對象，建立完善的責(zé)任追究體系。通過對于權(quán)力清單監(jiān)督制度的細(xì)則化規(guī)定，逐步減少在權(quán)力清單制度實(shí)施中存在的矛盾，推動法治政府的發(fā)展。

注釋：

（1）“三定”規(guī)定（方案）是國務(wù)院和縣級以上地方人民政府各部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是政府部門對外履行職責(zé)，對內(nèi)實(shí)施管理的重要依據(jù)。

（2）兩個政策是指黨的十八屆三中全會和四中全會分別提出的“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”和“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。一個行政規(guī)范性文件是指中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。

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（責(zé)任編輯 丹 若）endprint