從形成機(jī)理和治理成本角度考察去產(chǎn)能

韓心靈

[摘要]我國產(chǎn)能過剩難以治理的原因在于特殊的形成機(jī)理——地方政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)形成了利益共同體。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下治理產(chǎn)能過剩較以往更加困難，因?yàn)楫?dāng)前政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)面臨更高的治理成本與風(fēng)險(xiǎn)。從短期看去產(chǎn)能要充分考慮各方的承受性，做好相關(guān)制度設(shè)計(jì)，減少推動(dòng)阻力，穩(wěn)步有序推進(jìn)；從長期看，必須破解產(chǎn)能過剩形成的特殊機(jī)理。

[關(guān)鍵詞]去產(chǎn)能 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 特殊機(jī)理

[中圖分類號(hào)]F264[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623（12017）105-0064-04

一、我國產(chǎn)能過剩形成的特殊機(jī)理

本文擬建立一個(gè)由政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)合力推動(dòng)產(chǎn)能過剩的“三位一體”分析框架。

首先，政府制定發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)企業(yè)投資方向。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須有所作為，要有一系列的體制和制度作為保證。第一是制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把各級(jí)干部思想和行動(dòng)統(tǒng)一到政府的規(guī)劃中；同時(shí)也是向社會(huì)宣布未來國家鼓勵(lì)的投資方向。一般情況下，中央政府在規(guī)劃上做頂層設(shè)計(jì)，地方規(guī)劃要根據(jù)本地比較優(yōu)勢(shì)做適當(dāng)調(diào)整，但是實(shí)際上地方規(guī)劃往往與中央規(guī)劃高度雷同，這就為產(chǎn)業(yè)過剩埋下了伏筆。以“十三五”發(fā)展規(guī)劃為例，中央的發(fā)展規(guī)劃把節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、生物技術(shù)、高端裝備制造等七個(gè)產(chǎn)業(yè)作為未來重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)31個(gè)省、市、自治區(qū)公布的地方發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間31個(gè)省份要發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)，30個(gè)省份要發(fā)展生物與高端裝備制造業(yè)，26個(gè)省份要發(fā)展信息與新能源產(chǎn)業(yè)，把節(jié)能環(huán)保與新能源汽車列為發(fā)展目錄的分別達(dá)24個(gè)和21個(gè)省份，把全部七個(gè)新興產(chǎn)業(yè)列為發(fā)展重點(diǎn)的有12個(gè)省份。如果統(tǒng)計(jì)的范圍擴(kuò)大到200多個(gè)地級(jí)市的發(fā)展規(guī)劃，相信產(chǎn)業(yè)雷同程度更高。國家發(fā)展規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、前瞻性和指導(dǎo)性，但是每個(gè)地方發(fā)展規(guī)劃不應(yīng)該是國家規(guī)劃的簡(jiǎn)單復(fù)制和細(xì)化，而應(yīng)該根據(jù)本地資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)有選擇的發(fā)展。第二是制定以GDP為主政績考核標(biāo)準(zhǔn)。這種考核機(jī)制必然激勵(lì)地方官員動(dòng)用一切資源發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。地方政府通過招商引資等方式加大投資力度，難免只關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量而忽視結(jié)構(gòu)優(yōu)化。第三，出臺(tái)激勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策。為了加快規(guī)劃項(xiàng)目落地、吸引企業(yè)投資，地方政府競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，如為企業(yè)提供低成本的土地、水、電、氣等重要生產(chǎn)要素，另外企業(yè)還會(huì)享受稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方面的好處。

其次，大中企業(yè)在政策誘導(dǎo)下投資，中小企業(yè)跟風(fēng)投資。國有大中型企業(yè)、知名民營企業(yè)、跨國公司是政府招商引資的首選，對(duì)大中型企業(yè)來說，選擇與政府合作會(huì)帶來更高、更穩(wěn)定的收益。對(duì)于大量的中小企業(yè)而言，它們承受風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，很難把握投資方向，大企業(yè)的投資給中小企業(yè)以“示范”和“啟發(fā)”，它們更愿意緊跟政府和大企業(yè)的投資方向，容易形成投資的“羊群效應(yīng)”和“潮涌現(xiàn)象”。光伏投資熱期間，全國建立了200多家光伏示范區(qū)，政府提供土地、電價(jià)補(bǔ)貼、金融扶持等，僅江西賽維就涉及16個(gè)省市33個(gè)多晶硅投資項(xiàng)目。在它們的示范下，幾百家中小企業(yè)涉足了光伏產(chǎn)業(yè)，短短幾年時(shí)間內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)就出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。

再次，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。在我國直接融資比較困難，從銀行間接融資成為企業(yè)借貸的主渠道。如果沒有銀行的貸款支持，企業(yè)很難擴(kuò)大投資規(guī)模，特別是鋼鐵、水泥、房地產(chǎn)等資金密集型行業(yè)。㈩于利益考慮，銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)更愿意給政府招商的大企業(yè)融資，可以說沒有銀行的鼎力支持，產(chǎn)能過剩不可能形成現(xiàn)實(shí)。

在產(chǎn)能過剩形成過程中，地方政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)盡管承擔(dān)的角色不同，但是它們的利益是一致的，這是產(chǎn)能過剩難以治理的根本原因。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中去產(chǎn)能的成本與風(fēng)險(xiǎn)

我國產(chǎn)能過剩治理的困境不僅在于其特殊的形成機(jī)理，而且在于治理的成本與風(fēng)險(xiǎn)高于以往任何時(shí)期。這里的治理成本不限于顯性的財(cái)務(wù)成本，還包括由于去產(chǎn)能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)穩(wěn)定造成的壓力和威脅等隱性成本。

（一）去產(chǎn)能的宏觀治理成本與風(fēng)險(xiǎn)

中央政府是宏觀調(diào)控主體和制度的頂層設(shè)計(jì)者，治理產(chǎn)能過剩的決心和動(dòng)力取決于中央政府所能承受的成本與風(fēng)險(xiǎn)。

首先，治理產(chǎn)能過剩要充分考慮對(duì)經(jīng)濟(jì)增長造成的影響。今后幾年保持中高速經(jīng)濟(jì)增長對(duì)于我國來說至關(guān)重要。2020年幾千萬貧困人口要全部脫貧、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，必須不折不扣的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前產(chǎn)能過剩行業(yè)如鋼鐵、有色、煤炭、電解鋁等都是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)于地方的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入舉足輕重，短期內(nèi)對(duì)這些行業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)增速大幅下降。這一點(diǎn)在一些省份已經(jīng)出現(xiàn)，如產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重的山西、河北、東北三省等經(jīng)濟(jì)增速明顯低于全國平均水平。經(jīng)濟(jì)增速的下降導(dǎo)致政府財(cái)政收入的下滑，而財(cái)政支出如人員工資、基本公共服務(wù)等都是剛性支出，對(duì)于地方財(cái)政是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

其次，去產(chǎn)能會(huì)對(duì)就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定造成影響。當(dāng)前治理產(chǎn)能過剩和僵尸企業(yè)的政策主要通過關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等行政和法律方式，必然會(huì)導(dǎo)致企業(yè)人員失業(yè)或轉(zhuǎn)崗。根據(jù)人社部提供的資料顯示，化解煤炭和鋼鐵系統(tǒng)產(chǎn)能過剩需安置人員分流約180萬人，其中煤炭系統(tǒng)130萬人、鋼鐵系統(tǒng)50萬人。另據(jù)學(xué)者張杰、宋志剛（2016）的推算，煤炭、水泥、鋼鐵、電解鋁等四大行業(yè)去產(chǎn)能可能造成的直接失業(yè)人數(shù)為150萬至300萬，而由此造成的間接失業(yè)人員很難估計(jì)。這些行業(yè)員丁年齡偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、家庭負(fù)擔(dān)較重，一旦他們失業(yè)，家庭生活就會(huì)陷入窘境，同時(shí)培訓(xùn)再就業(yè)的難度比較大。因而，這批人的再就業(yè)問題以及由此引發(fā)的社會(huì)安全穩(wěn)定必須引起足夠重視。

再次，去產(chǎn)能可能造成的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)問題。產(chǎn)能過剩企業(yè)負(fù)債累累，它們主要依賴銀行貸款和影子銀行借貸生存，行業(yè)整體杠桿率較高。短期內(nèi)大量的產(chǎn)能清理整頓必然會(huì)造成企業(yè)債務(wù)的違約，銀行的相關(guān)貸款就會(huì)變成呆壞賬，同時(shí)造成影子銀行的資金鏈斷裂。因此，如果操之過急，去產(chǎn)能、去杠桿等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施對(duì)金融安全的潛在影響不可小覷。endprint

（二）去產(chǎn)能的微觀治理成本與風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于產(chǎn)能過剩企業(yè)而言，它們面臨的選擇有兩種：一是堅(jiān)決執(zhí)行去產(chǎn)能政策，淘汰落后設(shè)備、辭退職工、兼并重組、破產(chǎn)清算，然后引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備或者對(duì)原有設(shè)備、工藝等升級(jí)改造。但是一些已經(jīng)負(fù)債累累的企業(yè)很難承受由此產(chǎn)生的成本。首先是巨額的沉沒成本損失。企業(yè)的沉沒成本主要源于某些資產(chǎn)專用性，這些資產(chǎn)一旦使用就很難在其他地方使用，包括物質(zhì)資產(chǎn)專用性、人力資本的專用性等。同時(shí)，企業(yè)還要承擔(dān)升級(jí)改造的費(fèi)用，如采購新的固定資產(chǎn)投資、搬遷改造、人才引進(jìn)、技術(shù)研發(fā)、市場(chǎng)開拓等；除此之外企業(yè)還要承擔(dān)轉(zhuǎn)型升級(jí)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，除非萬不得已，很少由企業(yè)愿意主動(dòng)去產(chǎn)能。二是抱有僥幸心理，繼續(xù)借債生產(chǎn)、保持觀望。企業(yè)到底是選擇去產(chǎn)能還是保持原樣硬挺過去，這取決于它們對(duì)成本與收益的比較。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，由于已經(jīng)為產(chǎn)能過剩企業(yè)提供大量的貸款，如果這些企業(yè)不倒閉，至少還能借舊債換新債或者支付利息，那么這些貸款就不能算作不良資產(chǎn)；如果企業(yè)破產(chǎn)倒閉，這些貸款就直接變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)，銀行不但會(huì)損失資本金，還會(huì)提高不良貸款率。

因此，去產(chǎn)能能否取得預(yù)期效果取決于三方面因素：一是中央政府能頂住經(jīng)濟(jì)下行和社會(huì)穩(wěn)定壓力將去產(chǎn)能政策貫徹到底；二是地方政府是否有動(dòng)力和能力執(zhí)行中央決策；三是企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)能否承受去產(chǎn)能的損失。這三個(gè)因素產(chǎn)生的合力決定去產(chǎn)能政策的執(zhí)行力度。從以往中央治理產(chǎn)能過剩經(jīng)歷來看，往往治理政策因財(cái)政金融壓力或其他阻力半途而廢，沒有達(dá)到預(yù)期效果；地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行或變相執(zhí)行中央政策沒有受到嚴(yán)厲處罰，中央政策的權(quán)威性沒有得到應(yīng)有的重視。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中去產(chǎn)能的對(duì)策建議

堅(jiān)決徹底地消除過剩和落后產(chǎn)能是中央的既定政策，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。治理產(chǎn)能過剩能否成功，取決于能否打破地方政府、企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)結(jié)成的利益共同體，取決于中央、地方、金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)能否承擔(dān)去產(chǎn)能的成本與風(fēng)險(xiǎn)。從短期來看，去產(chǎn)能政策要充分考慮各方的承受性，做好相關(guān)制度設(shè)計(jì)，減少各方阻力，穩(wěn)步有序推進(jìn)；從長期看，要有效防止出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，必須理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控的權(quán)威。

一是要把握去產(chǎn)能、去杠桿的力度和節(jié)奏，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。去產(chǎn)能與去杠桿具有內(nèi)在一致性，都是結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。但是，我國的產(chǎn)能過剩與高杠桿不是一天形成的，因而去產(chǎn)能與去杠桿也不是一蹴而就的事，需要較長時(shí)間來逐漸消化。如果操之過急，短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)制去除大量過剩產(chǎn)能、降低杠桿率會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成較大傷害，甚至?xí)鹣到y(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)濟(jì)衰退。中央政府要根據(jù)產(chǎn)能過剩總量、地區(qū)分布、行業(yè)結(jié)構(gòu)等，分階段、分行業(yè)、有步驟地部署丁作進(jìn)程；地方政府要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、就業(yè)情況制定相應(yīng)的治理進(jìn)度。

二是完善企業(yè)產(chǎn)能退出的制度設(shè)計(jì)，降低企業(yè)退市震動(dòng)。治理產(chǎn)能過剩應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)依法辦事，使用行政命令強(qiáng)制破產(chǎn)清算容易引起社會(huì)震動(dòng)。要完善破產(chǎn)法，企業(yè)破產(chǎn)清算不但要保護(hù)投資者和債權(quán)人的合法利益，同時(shí)也要確保工人的正當(dāng)權(quán)益；要完善證券法、合同法、公司法等法律，規(guī)范企業(yè)的兼并重組行為。建立統(tǒng)一的長效資金保障機(jī)制，以保證去產(chǎn)能過程中產(chǎn)生的職丁安置、債務(wù)處置等費(fèi)用。完善社會(huì)保障制度，提高基本公共服務(wù)水平，減少下人失業(yè)、轉(zhuǎn)崗的生活壓力。

三是完善官員政績考核機(jī)制，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在政績考核中降低經(jīng)濟(jì)總量的權(quán)重，提高公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、食品安全、社會(huì)保障等指標(biāo)權(quán)重，弱化官員通過投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)，引導(dǎo)政府由建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)做“有限有為”的政府，不能取代市場(chǎng)的決定性作用，把投資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題交給市場(chǎng)。政府在出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，任何產(chǎn)業(yè)從萌芽、產(chǎn)生、成長、成熟到衰亡都有自身的客觀發(fā)展規(guī)律，政府不能拔苗助長；政府制定產(chǎn)業(yè)政策之前要做充分的市場(chǎng)調(diào)研，準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃只是引導(dǎo)企業(yè)投資方向，而不是強(qiáng)制企業(yè)投資，更不能規(guī)定硬性的發(fā)展速度、投資規(guī)模、發(fā)展水平等。對(duì)于企業(yè)投資，政府要做的是事前的合規(guī)性審查和事后的監(jiān)督檢查，政府關(guān)注的應(yīng)該投資是否安全環(huán)保、節(jié)能降耗，而不是企業(yè)的投資規(guī)模、投資收益，這是企業(yè)自己應(yīng)該關(guān)注的事情。最后，為了防止嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，政府應(yīng)該利用自身信息、統(tǒng)計(jì)等方面的權(quán)威優(yōu)勢(shì)，及時(shí)準(zhǔn)確地公布產(chǎn)能利用率、投資收益率、市場(chǎng)景氣指數(shù)等重要數(shù)據(jù)，以供企業(yè)投資參考。

四是完善生產(chǎn)資料價(jià)格形成機(jī)制，減少政府行政干預(yù)。政府能夠誘導(dǎo)企業(yè)投資的重要手段就是提供低于市場(chǎng)價(jià)格的土地、水電氣等重要生產(chǎn)資料，還有財(cái)政補(bǔ)貼、稅后優(yōu)惠、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等政策。當(dāng)前政府對(duì)于重要生產(chǎn)資料價(jià)格有相當(dāng)?shù)目刂颇芰?，?yīng)該進(jìn)一步完善生產(chǎn)要素價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制，政府不得干預(yù)要素市場(chǎng)價(jià)格；明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，提高征地成本。政府應(yīng)該大力發(fā)展股票、債券等直接融資市場(chǎng)，減少企業(yè)對(duì)銀行融資的依賴性，分散和轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行要完善公司治理結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)營的獨(dú)立性，制約地方政府對(duì)銀行的干預(yù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要完善微觀審慎和宏觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管框架，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、產(chǎn)能過剩行業(yè)的資金監(jiān)管，切實(shí)管住銀行高杠桿冒險(xiǎn)經(jīng)營。

最后，中央政府要加強(qiáng)政策實(shí)施的權(quán)威性，壓縮地方政府的博弈空間。從以往去產(chǎn)能政策執(zhí)行的教訓(xùn)看，中央制定的政策沒有得到有效地貫徹執(zhí)行，地方政府的博弈行為抵消政策效果，致使政策未能發(fā)揮應(yīng)有的效果。為此，應(yīng)該加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控的權(quán)威性和公信力。中央應(yīng)該建立巡視監(jiān)察制度，定期不定期地檢查政策執(zhí)行情況；強(qiáng)化行政問責(zé)制度，對(duì)于執(zhí)行不力的政府和官員嚴(yán)肅處罰；充分發(fā)揮新聞媒體和人民公眾的監(jiān)督作用，對(duì)于檢舉揭發(fā)政府違規(guī)投資行為給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提高違規(guī)成本。endprint