能源轉型中的財稅政策創(chuàng)新

凌蕓+王婕+孟凡達

[摘要]能源財稅政策改革對于推動中國能源轉型、促進清潔能源生產消費具有重要作用，現行的能源財政政策體系具有進一步優(yōu)化空間。建議建立完善具有資源能源導向性、反映生態(tài)與環(huán)境效益的能源稅制；構建系統(tǒng)性強、預期明確的財稅優(yōu)惠政策體系；完善政府綠色采購制度，增強示范效應；完善利益分配機制，調動地方政府發(fā)展積極性，進而推動能源生產和消費革命，加速我國能源轉型進程。

[關鍵詞]能源財稅政策 能源轉型 能源稅制 財政補貼

[中圖分類號]F206[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2017）05-0034-05

目前，政府仍然是能源結構轉型的主要推動主體，價格與成本依然是制約清潔能源推廣應用的主要瓶頸，市場機制調配資源的力量有待更進一步的發(fā)揮。這就需要理順能源體系的價格機制，降低清潔能源相關的生產、運輸成本，降低清潔能源的終端價格，突出清潔能源利用的經濟效益與環(huán)境效益。為實現此目標，我國能源財稅領域亟待深化改革，為成長期的清潔能源產業(yè)構建良好的財稅體制環(huán)境，提供適宜的財稅優(yōu)惠政策。

一、現行能源財稅政策改革的必要性

從體制建設看，能源稅費體系是影響能源轉型的長期性制度變量，從具體財稅政策看，稅收優(yōu)惠、財政補貼以及政府購買是政府促進清潔能源發(fā)展的主要工具。目前，我國能源領域財稅政策存在一定問題，部分財稅政策存在進一步優(yōu)化空間，部分財稅政策則遲滯甚至阻礙能源轉型目標的推進，能源財稅政策改革十分必要。

（一）能源財稅政策優(yōu)化助力能源轉型的作用機制

能源財稅政策貫穿能源生產與消費的全環(huán)節(jié)，財稅政策優(yōu)化有利于新能源開發(fā)利用，有利于維系新能源領域企業(yè)成長期的生產經營，并最終理順能源比價關系，推動清潔能源的市場化應用。能源財稅政策在如下領域發(fā)揮調控扶持作用：能源開發(fā)和生產環(huán)節(jié)，政府可以通過稅收、補貼等財稅手段，減輕企業(yè)在清潔能源開發(fā)生產過程中的成本。如頁巖氣、煤層氣等的非常規(guī)天然氣開發(fā)的投資回收期較長，光電、風電設備初期投資較大，企業(yè)投建及運營初期成本負擔較重，政府通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等手段將有效降低企業(yè)成本，降低企業(yè)運營風險，加速企業(yè)產能投建與技術改造，從而幫助企業(yè)盡快實現市場化經營。能源消費環(huán)節(jié)，政府可以通過稅率調整與稅收優(yōu)惠等手段影響清潔能源終端售價，可以通過消費補貼促進清潔能源產品推廣使用，也可以通過政府購買直接促進清潔能源消費，如新能源汽車推廣過程中，政府通過消費補貼的形式降低新能源汽車購買成本，部分地方政府通過公務用車政府采購的方式提高新能源汽車銷量。此外，通過對稅費體系的改革，政府可以有效影響能源品種間的比價關系，從而提高清潔能源使用的經濟效益，如征收碳稅將增加石油、煤炭等傳統(tǒng)化石能源的使用成本，有利于天然氣、可再生能源等的推廣。

（二）現行能源財稅政策存在的問題

目前，我國對清潔能源的財稅優(yōu)惠政策力度不斷加大，但能源財稅政策體系及具體政策內容還存在一定問題，影響了政策效果。

一是能源稅費體系缺乏主體稅種，稅制設計定位不明確。與能源有關的現行稅種主要有資源稅、消費稅中的部分征稅品目、車船使用稅、車輛購置稅，增值稅、企業(yè)所得稅中還有部分與能源生產消費或投資有關的稅收優(yōu)惠政策。另外，還包括探礦權采礦權使用費及價款、石油特別收益金等非稅收入。從目前的環(huán)保稅制度設計看，主要是在原有排污費制度基礎上進行的費改稅改革。總體看，我國能源稅制起步較晚，目前尚未形成一套以保護環(huán)境和節(jié)約能源為主要目標，各稅種、稅制要素相互配合、相互聯系和制約的稅制體系。能源生產方面，資源稅以調節(jié)級差收入為主的功能定位不合理，稅制設計未能較好體現資源的稀缺性與生態(tài)環(huán)境效益。在能源消費與能源環(huán)境方面的主體稅種缺失，影響稅收促進節(jié)能環(huán)保作用的有效發(fā)揮。

二是財稅優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性，形式相對單一。隨著環(huán)境壓力加重，政府重視對清潔能源的發(fā)展，財稅優(yōu)惠政策范圍不斷擴大，政策力度不斷加強。但政策缺乏系統(tǒng)性，形式相對單一，從而影響了相應財政支出的政策效果。就能源稅收優(yōu)惠政策看，稅收優(yōu)惠方式單一，主要限于減稅和免稅，缺乏稅收抵免、加速折舊等方面的優(yōu)惠政策使用，手段應用的局限導致稅收政策丁具難以充分發(fā)揮其調節(jié)作用；優(yōu)惠政策碎片化，主要散見于增值稅、所得稅等稅種，導致政策缺乏統(tǒng)籌，企業(yè)受益不均，也影響了政策執(zhí)行效果。就財政補貼情況看，政府對清潔能源發(fā)展提供了較大力度的財政補貼，起到了對光伏、風電等清潔能源利用的推廣作用，近年來吸取政策執(zhí)行中反饋的教訓，逐漸呈現由事前補貼轉向事后補貼，由生產補貼轉向消費補貼的趨勢，但政策設計與執(zhí)行過程中仍存在諸多問題。如優(yōu)惠政策工具選擇上缺乏系統(tǒng)性，在光電、風電領域財政政策集中在財政補貼工具上，對低息貸款等其他政策工具利用不足，財政負擔過重，補貼資金滯后、拖欠現象嚴重。財政補貼政策設計本身不完整，缺乏適當的退出機制。各級政府補貼政策安排缺乏系統(tǒng)性考量，下級政府跟風出臺優(yōu)惠政策，如新能源汽車推廣中，購置車輛環(huán)節(jié)多級補貼導致補貼過度現象，而應用環(huán)境建設等領域支持則明顯不足。

三是優(yōu)惠政策執(zhí)行的配套機制不足。如對新能源汽車、生物質能的補貼政策，缺乏切實的財政監(jiān)督機制，導致大量的騙補問題，造成大量財政資金浪費，影響了政策執(zhí)行效果。補貼政策與各地產能規(guī)劃投建銜接不足，一方面導致地方項目集中上馬，造成盲目投資，重復建設，另一方面導致財政補貼壓力在時間軸上分布失衡，加重了補貼資金滯后、拖欠現象。此外，政策間的配套銜接也存在優(yōu)化空間，以可再生能源電價補貼政策為例，實行以可再生能源電價附加收入籌集資金補貼可再生能源發(fā)電的制度設計①，但實際執(zhí)行中電價附加收入不足以覆蓋電價補貼需求，補貼缺口嚴重，對該項優(yōu)惠政策的優(yōu)化存在兩種路徑，一是提高電價附加征收標準，一是加大財政資金投入，但目前政策尚未作出調整，政策成本通過滯后、拖欠補貼的方式由企業(yè)承擔。

四是政策設計與調整的精準度不夠。以新能源汽車購車補貼為例，2010年開始，我國開始對私人購買新能源汽車提供補貼，由于對新領域了解不夠充分，補貼政策缺乏安全技術標準、排放標準、行駛里程等規(guī)定，門檻較低，因此在促進我國新能源汽車產業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，也造成部分汽車企業(yè)的“騙補”問題。針對該項政策疏漏，2016年底對新能源汽車補貼撥付方式進行調整，增加了針對非個人用戶購車，累計行駛里程須達三萬公里的補貼申請標準①。但“三萬公里”的一刀切政策加重了新能源車企的經營負擔，三萬公里的行駛里程對于新能源出租車、長途客運車輛及公交客車較為適宜，但對于租賃用途的新能源乘用車、通勤用途的客車、物流車等，則門檻標準過高。endprint

五是利益分配機制失衡，地方政府存在向清潔能源產業(yè)加負行為。從稅費體系看，現行資源稅、礦產資源補償費、兩權使用費和價款等征收對象集中為礦產資源及礦業(yè)權，稅費收入高度集中在資源所在地的省級政府，而資源開發(fā)地的縣級以下政府和當地居民所承載的資源、環(huán)境代價與獲得的利益不平衡，從而在某種程度上加劇了地方政府攤派、收費的行為。以光伏發(fā)電企業(yè)為例，為獲得規(guī)模指標，企業(yè)需向地方政府支付“開發(fā)費用”或“路條費”，此外，政府攤派、土地成本等費用增加也推高了項目的非技術成本。能源財稅政策的國際經驗

（一）優(yōu)化基礎稅制，強調能源稅制的生態(tài)導向

相對于我國能源稅制偏重于能源生產環(huán)節(jié)，德國、日本等國家在能源消費與能源環(huán)境方面的稅制設計值得我國借鑒。德國于1999年開始實施生態(tài)稅改革，旨在減少化石燃料消耗，改革做法具有如下特征：一是改革具有漸進性，1999年生態(tài)稅初始標準為汽油0.06馬克/升、加熱燃料0.04馬克/升、天然氣0.032馬克/千瓦時、電費0.02馬克/千瓦時，2000年至2003年間，每年汽油增加0.06馬克/升，電費增加0.005馬克/千瓦時，此后生態(tài)稅征收標準保持在2003年水平；二是改革注意對部分群體的補償，如2003年德國政府出臺生態(tài)稅的相應補償措施，如增加對通勤者的稅收減免，制造業(yè)僅需交納電力、燃油生態(tài)稅的20%等。日本于2007年開征實質上的碳稅②，征稅對象為煤炭、石油、天然氣，2012年在原有碳稅征收基礎上開設新稅種并分階段提高碳稅稅率。目前日本實行的碳稅并未對電力課稅，但以煤炭、石油、天然氣為燃料的電力公司可以將碳稅轉嫁給消費者。

（二）財稅優(yōu)惠形式多樣，直接補貼相對較少

財稅優(yōu)惠政策是各國促進節(jié)能減排以及新能源發(fā)展的常用手段，其中，美國優(yōu)惠政策的多樣化使用應為我國借鑒。在稅收優(yōu)惠方面，美國綜合使用減免稅、稅收抵免、加速折舊等形式。如美國所得稅方面優(yōu)惠主要是稅收抵免政策，優(yōu)惠覆蓋企業(yè)和個人，包括生產稅收抵免、投資稅收抵免、個人可再生能源稅收抵免以及其他所得稅減免政策。美國還利用固定資產加速折舊政策，允許1986年以后投入使用的風能、太陽能和地熱能在5年內折舊，2008年2月頒布的“2008年聯邦經濟刺激法案”規(guī)定2008年獲得并投入使用的可再生能源系統(tǒng)可一次性提取50%的折舊準備金。貸款擔保也是美國的常用扶持手段。區(qū)別于我國，美國直接給予企業(yè)資金支持的政策較少。此外，德國政府補貼下的固定電價（FIT）法對于我國可再生能源電價補貼政策具有重要的參考價值。

（三）政策制定系統(tǒng)性強

美、德等發(fā)達國家在政策制定上系統(tǒng)性更強，注重政策的退出機制，優(yōu)惠政策可以同其他政策搭配選擇。以美國為例，所得稅稅收抵免政策在可再生能源發(fā)展成熟后，其抵免額度會逐漸降低，2015、2016年開始建造的風電項目可獲0.023美元/每千瓦時的全價生產稅收抵免，2017-2019年建設的項目采取逐年遞減20%的抵免政策，投資稅收抵免從2017年30%的基礎上每年逐步減少20%直到2019年。又如2009年的《美國恢復和再投資法案》規(guī)定，符合抵免條件的納稅人可以選擇與稅收抵免等額的聯邦基金，用于后續(xù)可再生能源的投資活動。

（四）重視政府采購對清潔能源利用的促進作用

從全球情況來看，政府采購對于產品的市場份額和消費者取向具有重要影響，一方面大額采購保障了扶持產業(yè)的市場份額，另一方面政府采購也可以形成較好的示范效應。通過制定政府綠色采購方案或修正采購方案的綠色相關標準，是各國政府促進清潔能源發(fā)展的較為普遍的扶持政策。20世紀90年代后，美國開始加強在政府采購方面綠色標準的提升，以支持節(jié)能降耗，鼓勵清潔能源發(fā)展，主要形式為制定政府綠色采購清單，代表計劃如能源之星計劃、環(huán)境友好產品采購計劃等。日本通過制定《綠色采購法》，規(guī)定了政府等公共機構采購環(huán)保產品及服務的基本標準，通過由政府率先購買環(huán)保產品（辦公用品為主）推動企業(yè)開發(fā)節(jié)能環(huán)保技術。德國更早在1979年便推行綠色采購計劃，要求政府采購優(yōu)先選擇具有環(huán)保標志的產品。

三、能源財稅政策助力能源轉型的政策建議

（一）建立完善具有資源能源導向性、反映生態(tài)與環(huán)境效益的能源稅制

一是要深化資源稅改革。完善資源稅體系，明確資源稅定位，強化資源稅設計中對資源稀缺性、生態(tài)環(huán)境效益的反映。擴大資源稅征收范圍，將關系到國計民生和可持續(xù)發(fā)展的資源納入資源稅體系，逐步將資源稅擴展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)領域。優(yōu)化從價定率征收方式，根據資源稟賦、資源開發(fā)利用外部性情況，推行差別化稅率結構。深化清費立稅改革，將礦產資源補償費等收費目的與資源稅定位重合的費用歸并到資源稅中。

二是推進成品油消費稅改革。目前我國成品油消費稅屬于中央稅，在生產環(huán)節(jié)征收，從量計征，雖然最終稅負會轉嫁給消費者，但征稅與銷售的時間差導致生產企業(yè)較大的資金壓力。同時，稅收征管機制不完善，部分企業(yè)偷逃稅現象嚴重，也造成市場的不公平競爭。建議成品油消費稅改革分為兩步走，近期著重完善稅收征管機制，強化稅收征管技術，堵住稅收漏洞。長期看，當市場環(huán)境與征管能力成熟后，著力推進成品油消費稅改革，納稅環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)向批發(fā)與消費環(huán)節(jié)移動，推進價稅分離改革，實現從量計征向從價計征轉變，在央地利益分配方面建議改為央地共享稅或地方稅，理順利益分配關系。

三是建立并完善環(huán)境保護稅制度。按照重在調控、清費立稅、循序漸進、合理負擔、便利征管的原則①，采取系統(tǒng)設計與分步實施戰(zhàn)略。長期看，我國環(huán)境稅體系設計應包含兩方面主要內容，即污染排放和生態(tài)保護。環(huán)保稅制度構建可劃分為兩階段。第一階段，排污費改稅，征收以污染排放稅為主的環(huán)境保護稅，本輪環(huán)境保護稅的改革即為該階段成果。第二階段，環(huán)境保護稅納入生態(tài)補償內容，建立生態(tài)補償機制，生態(tài)補償稅費的目的是通過經濟手段調節(jié)環(huán)境行為，將企業(yè)行為的環(huán)境外部性內部化。endprint

四是完善碳交易市場，適時開征碳稅。從碳排放交易的市場制度建設著手，推動自愿減排交易市場的發(fā)展，最終逐步過渡到全國總量控制的強制碳排放權交易市場。隨著國際上碳稅呼聲的日益高漲以及我國能源和環(huán)境與社會經濟可持續(xù)發(fā)展的需要，開征碳稅是我國未來發(fā)展低碳經濟的必然之路，因此從長期來看，我國應該擇機開征碳稅，改革設立緩沖期，在一定階段內逐步提高稅率標準。碳稅開征以煤炭、原油、天然氣為征稅對象，以能源消耗量為計稅依據，征稅環(huán)節(jié)放在消費環(huán)節(jié)。

（二）構建系統(tǒng)性強、預期明確的財稅優(yōu)惠政策體系

我國現有的財稅政策缺乏系統(tǒng)性、長期性的支持體系，建議參考國際經驗，綜合運用多樣化優(yōu)惠形式，構建系統(tǒng)性強、預期明確的財稅優(yōu)惠政策。在稅收優(yōu)惠政策方面，建議加強稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)籌，綜合采用企業(yè)所得稅研發(fā)加計扣除和生產抵免、投資抵免、降低增值稅稅率、進口關稅減免和出口退稅優(yōu)惠等多種方式，更好地鼓勵新能源產業(yè)的發(fā)展；加大稅收優(yōu)惠幅度與范圍，適當延長稅收優(yōu)惠期限，增強對清潔能源產業(yè)的激勵作用。在財政優(yōu)惠政策方面，加強對清潔能源研發(fā)項目的補貼力度，提高貸款擔保、財政貼息等非直接向企業(yè)給予資金的政策應用比重，擴大財政貼息范圍，對于前期投入巨大的企業(yè)適當延長貼息期限。優(yōu)化可再生能源發(fā)電的電價補貼機制，完善電價構成，將生態(tài)成本納入電價，推動可再生能源發(fā)電平價上網。

此外，應建立對低收入群體及部分行業(yè)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策，減少能源財稅改革對企業(yè)及居民帶來的短期沖擊。對于受到改革沖擊的部分行業(yè)，如制造業(yè)相關領域，可根據對行業(yè)發(fā)展的支持情況適度調整增值稅、所得稅的稅收優(yōu)惠力度，減輕企業(yè)負擔。對于低收人群體的基本能源消耗，建議建立定向直接補貼制度，減輕居民負擔。

（三）完善政府綠色采購制度，增強示范效應

建議進一步完善我國的綠色采購制度。建立與國際標準相接軌的綠色采購標準，完善政府綠色采購清單，健全綠色采購清單內產品的認定標準，可編制政府綠色采購的負面清單，強化政府綠色采購示范效應。增加政府綠色采購額度，如提高公務用車采購中新能源汽車比重，加強政府公共建筑對分布式能源系統(tǒng)的示范應用。此外，在符合采購標準情況下，加強對中小型企業(yè)、民營企業(yè)的傾向性。

（四）完善利益分配機制，調動地方政府發(fā)展積極性

應以資源的合理開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境的保護以及省與縣之間的資源收益平衡和著力改善資源地民生為原則，盡快明確環(huán)境稅收入在地方政府之間的分配比例；同時，應加大資源稅費、成品油消費稅和環(huán)保稅費對資源地的補償力度，一方面有利于提高當地財稅部門足額收繳稅費的積極性，另一方面也符合彌補當地資源開發(fā)和環(huán)境損害的原則。

①按照現行規(guī)定，我國對可再生能源發(fā)電實行標桿電價，高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分，通過在全國征收的可再生能源電價附加來解決。

①2017年3月在四部委聯合會簽的《關于開展2016年-度新能源汽車補貼資金清算工作的通知》中要求，“非個人用戶購買新能源汽車申請補貼，累計行駛里程須達到三萬公里（作業(yè)類專用車除外），目前行駛里程尚不達標的新能源汽車，應在達標之后申請補貼”。

②日本2007年1月開征的“環(huán)境稅”以及2011年10月開征的“全球氣候變暖對策稅”，均是針對二氧化碳排放征收的稅種，實質上都是國際通稱的“碳稅”。endprint