社會治理視域下公物行政權(quán)的法治解構(gòu)

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

在多元共治的社會治理模式下，行政主體代表國家在經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、人與自然和諧相處等方面發(fā)揮著重要的主導(dǎo)性作用。面對日益復(fù)雜而多樣化的公眾訴求與福利期待，行政權(quán)的職能內(nèi)容已不只是消極地應(yīng)對公共安全與秩序穩(wěn)定，而是更加積極主動地為增進公共福祉、實現(xiàn)全民幸福而提供多樣化的供給與服務(wù)。隨著給付行政內(nèi)容的逐漸增加，公物管理不再被視為行政主體的內(nèi)部行為，因為其通過對公物使用規(guī)則的制定或重置而實際地影響著公民使用人權(quán)利的實現(xiàn)，故這一利益相關(guān)性便要求公物上行政權(quán)的行使應(yīng)受到法律的規(guī)范與控制。

一、社會治理中的公物使用與限制

一般而言，以公物的管理和使用為調(diào)整關(guān)系的法律統(tǒng)稱為公產(chǎn)法，公產(chǎn)法不僅調(diào)整人們在日常生活中接受并享有的公共供給和服務(wù)，也同時調(diào)整行政主體為履行其職責(zé)而必需支配和借助的物力手段，它關(guān)涉國家對公民履行生存照顧責(zé)任的最廣泛領(lǐng)域，是當(dāng)代社會治理目標(biāo)下回應(yīng)社會多元利益需求與規(guī)范行政權(quán)合法、正當(dāng)行使的法治實踐場域。

(一)社會治理中的公物及其一般使用

對公物概念的界定最早可追溯至大陸法系的羅馬法，其將一切的“非私有物”均歸類為公物，既包括萬民共有的人類生存之物(空氣、陽光等)，也包括國家所有的公民共有之物(山體、河流等)，還包括政府所有的公民共用之物(公園、圖書館等)。在羅馬法公物理論的影響下，同為大陸法系的法國、德國和日本均發(fā)展并完善了公物理論。相較于他國較為系統(tǒng)的公物框架體系，我國的行政法學(xué)界對公物概念及系統(tǒng)理論的構(gòu)建尚有較大空缺，學(xué)者們因研究視角的差異而對公物概念的界定并未達成一致意見。就社會治理語境下的公物內(nèi)涵而論，它是指處于國家或行政主體的支配之下，直接用于公共利益的實現(xiàn)或維護，以確保公民社會權(quán)利的實現(xiàn)，且事實上被公眾普遍一般性使用的財產(chǎn)或物的總稱。社會治理中的公物既包括由行政主體向公眾提供，由公眾自己直接使用的共用公物[注]共用公物是指公眾直接使用公產(chǎn)，而非以公產(chǎn)管理機關(guān)提供的服務(wù)為最終利用目的，該類公產(chǎn)既包括自然而成的為公眾直接利用的資源，如海洋、河川，又包括經(jīng)人力加工的建筑，如道路、橋梁等。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第298-299頁。，也包括由行政主體自身直接使用，作為執(zhí)行公務(wù)所需的公用公物[注]公用公物則是直接為行政主體所使用專門或主要用于執(zhí)行某種公務(wù)的物品和資源。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社，2003年版，第298-299頁。。公物不僅存在形式豐富多樣，且其兼具行政主體執(zhí)行公務(wù)的物之手段和代表國家履行公民生存照顧職責(zé)之內(nèi)容的雙重屬性。

社會治理中公物存在的終極目的是向社會提供公用，它是提升全社會整體福利指數(shù)的重要手段，也是代表國家治理水平的重要物化形式。新時代的社會治理，為了提高全體國民的生活品質(zhì)，更好地履行國家對公民的照顧義務(wù)，增進社會公共福祉，政府有責(zé)任和義務(wù)不斷增加公物供給，人民也同時享有按照法律規(guī)定和公共治理需要而平等、自由、合理使用公物的權(quán)利。公民“徑行利用行政公產(chǎn)是現(xiàn)代服務(wù)型政府下公民自由權(quán)的體現(xiàn)，對于一般的行政公產(chǎn)，只要沒有具體的法律、法規(guī)對公民的利用權(quán)進行明確限制，公民就可以進行利用?！盵1]即在社會治理下，公民作為多元主體參與社會共治的其中一方，其社會權(quán)利的實現(xiàn)和確保需要借助一定的物力手段和內(nèi)容，故其在社會交往中對公物享有一般使用權(quán)，無需法律、法規(guī)等規(guī)范性文件對其作出任何額外或特別的權(quán)利賦予，只要合乎公物目的，公民均可毫無限制而平等地對公物加以利用。這是當(dāng)代法治文明對公民基本權(quán)利實現(xiàn)發(fā)展的必然內(nèi)容，之所以確認(rèn)社會治理中公民對公物的一般使用權(quán)，是因為隨著社會的發(fā)展進步，個人對國家和社會的依賴程度反而會愈發(fā)增強，國家在公民權(quán)利實現(xiàn)過程中所擔(dān)當(dāng)?shù)淖饔靡脖阌釉龃?，行政機關(guān)將承擔(dān)更多的公物供給與管理職責(zé)。在法治與社會治理語境下，公民對公物所享有的一般使用權(quán)，不應(yīng)看作是國家或行政機關(guān)對公民給予的一種“施舍”，而是公民基于對國家公共物品和資源上的依賴而要求其必須承擔(dān)和履行的義務(wù)與責(zé)任。為了維護公民憲法及法律權(quán)利、實現(xiàn)全民幸福，國家或行政機關(guān)向社會提供并交付公物而由公眾一般使用，是公民生存與發(fā)展的基本保障，是具有公民身份之主體憲法地位的要求和體現(xiàn)，既無需事先獲得許可，也不得被歧視對待、無故限制或者剝奪。社會治理進程中，公物以基礎(chǔ)性設(shè)施或公共服務(wù)的形式由行政主體提供并予以管理，公眾則通過對公物的一般使用進而作為實現(xiàn)其各項基本權(quán)利的手段和途徑，是確保充分實現(xiàn)人權(quán)、實現(xiàn)全民享受更高質(zhì)量生活的基礎(chǔ)和保障。

(二)社會治理中公物一般使用的相對性

社會治理中公民對公物的一般使用具有基本權(quán)利的價值屬性——通常情況下不應(yīng)被限制和消減，但作為一種資源形式，公物又不可能由每個公民完全按照個人意愿而絕對地恣意使用和支配，即需要行政機關(guān)代表國家對公物的一般使用進行合法有效的規(guī)范和管理，公物的一般使用因而產(chǎn)生了相對性。正如法學(xué)名家王名揚所述：“共用公產(chǎn)的自由使用，不是一個絕對的原則，必須受到一些必要的限制。公產(chǎn)的使用必須符合法律或法規(guī)中所制定的管理規(guī)則。”[2]331在社會治理下，公物存在的價值和意義就是通過向不特定的公眾提供并由其利用，以確保治理目標(biāo)與社會公益的實現(xiàn)。雖然公物本身作為一種公共產(chǎn)品其使用并不具有排他性，但其作為有限的資源供給，因社會上不斷增加的不特定使用人而終將出現(xiàn)超負(fù)荷使用的難以承載情況，不僅每個實際使用人的需求滿足程度會因此降低，公物利用的整體效益也會遭致嚴(yán)重減損，導(dǎo)致公物設(shè)置的公益目的偏離和治理目標(biāo)的落空。社會治理中，公物的設(shè)置和提供不僅在于確保公民基本權(quán)利的實現(xiàn)，更以實現(xiàn)社會整體效益最大為目標(biāo)和根本，因此國家或行政主體不僅有義務(wù)向社會提供公物，更有責(zé)任在增進公共福祉中將公物管理好。代表國家的政府對公物具有合法的管理權(quán)和使用分配權(quán)，為避免因公民個人的不當(dāng)使用或者超負(fù)荷使用而違背公益目的、影響治理目標(biāo)實現(xiàn)情形的發(fā)生，公權(quán)力主體有必要事先設(shè)定公物使用規(guī)則，并據(jù)此對公物一般使用進行管理和必要的支配。

社會治理下的公物使用如果缺少使用規(guī)則和管理規(guī)范必將使社會發(fā)展和公共治理陷入困境，公共道路的擁堵癱瘓、生態(tài)環(huán)境的污染惡化、霧霾沙塵的頻繁爆發(fā)等不僅嚴(yán)重降低了公民的幸福指數(shù)，更影響了國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。這些治理難題的破解，需要國家或行政主體對公物的使用范圍、方式等進行必要、合理的規(guī)定，以確保公物整體效益的最大化實現(xiàn)，最終實現(xiàn)全民的幸福與社會和諧發(fā)展。公物的一般使用本是公民的一項基本權(quán)利，但隨著公物利用狀況、社會公共環(huán)境等因素的變化，公物的使用規(guī)則會因此而進行適時的增加或縮減。公物在社會治理中的使用是相對的也是不確定的，它既要考慮多元利益需求而為每一位不特定的公民提供服務(wù)和便利，又不能不受限制地完全滿足每一個主體的任意個性化需求。公物的一般使用規(guī)則本是憲法和法律事先予以規(guī)定的，但在社會治理的現(xiàn)實運行中，公物管理主體可以根據(jù)公物利用關(guān)系的變化而裁量作出一定的調(diào)整和改變。公物一般使用及管理應(yīng)以無法定原因不得減損全體公眾的自由使用為基本，以滿足多元主體的多樣化需求為導(dǎo)向，以完成社會治理目標(biāo)、實現(xiàn)整體效益最大化為宗旨。

二、社會治理中的公物行政權(quán)

福利國家的興起，要求國家或行政主體將公物的供給作為一項重要職責(zé)而必須履行，同時為了有效保障和維護公民的公物一般使用權(quán)益，實現(xiàn)公物的公益性價值，代表國家的政府又被授權(quán)享有對公物的管理和使用分配權(quán)，這便在現(xiàn)實的社會治理中，在公物上產(chǎn)生了合法、合理行使行政權(quán)的問題。

(一)公物上的行政管理權(quán)

就行政權(quán)產(chǎn)生和存在的目的與價值而論，行政作為一種公權(quán)力，其以維護國家公共安全與秩序、履行管理社會公共事務(wù)職責(zé)、為個人生存和發(fā)展提供便利并增進社會福利為宗旨和使命。正是因為每個公民都是獨立的個體，根本無法解決因外部效應(yīng)所帶來的，私人不愿提供也無法解決的公益物品及其短缺問題，因此在權(quán)力分工中主要承擔(dān)管理職責(zé)的政府代表國家對社會承擔(dān)此項義務(wù)則成為一項必然的選擇。在社會治理中，為了確保公物整體效益的最大化，行政主體需要對提供于社會普遍使用的公物加以有效地管理和合理的支配，這種建立于公物之上的概括性行政權(quán)能即是公物上的行政管理權(quán)。從行政權(quán)行使的對象而言，公物上的行政管理權(quán)與一般行政權(quán)力的行使方式較為不同，它并不直接針對行政管理的相對方——行政相對人實施，而是通過借由在公物上設(shè)置一定的公物使用規(guī)則，以影響或限制公民對公物自由使用的間接方式，產(chǎn)生對使用人權(quán)利實現(xiàn)的效果。就行政權(quán)行使的內(nèi)容而言，一般的行政權(quán)力是根據(jù)行政行為的種類來確定其履行方式和手段，每個種類的行政權(quán)基本具有同一的行使條件和要求，但公物上的行政管理權(quán)，卻因公物的千差萬別和公物公益目的特殊性差異，不同公物上的行政管理權(quán)力內(nèi)容與實現(xiàn)方式均會因公物屬性與用途的差異而區(qū)別較大，呈現(xiàn)出多樣且復(fù)雜的特點。為了能有效控制社會治理中公物上行政權(quán)的違法濫用，也為積極促進公物上行政權(quán)對社會治理目標(biāo)實現(xiàn)發(fā)揮積極主導(dǎo)性作用，我們一般把公物上的行政管理權(quán)能劃分為兩大方面，一方面包含行政主體為使公物達成公益目的，而需要對公物予以提供、修護、看管等基本管理；另一方面也包含行政主體為防止、排除公物達成公益目的過程中的阻礙情形而對公物一般使用設(shè)置審查、課以必要使用人責(zé)任等的特殊管理。

(二)公物上的行政警察權(quán)

雖然公民對公物的一般使用具有基本權(quán)利的法律屬性，但作為一項私權(quán)，卻也不乏存在濫用或過度使用的情形，甚至在社會治理中有時也會出現(xiàn)因公物的使用而給社會公共安全與秩序造成妨害的危險。為切實完成公共治理的任務(wù)使命、確保社會公益的最大化實現(xiàn)，法律賦予行政主體在上述情形已經(jīng)或可能發(fā)生時，可以行使包含限制或禁止公民公物使用行為的警察權(quán)力予以預(yù)防、排除不利危險情況的出現(xiàn)，如非常時期實施的道路通行管制行為等，此即為公物上的行政警察權(quán)。就公物上警察權(quán)發(fā)生的原因和行使的原則要求來看，其與一般社會治理中的警察權(quán)沒有任何區(qū)別，均是以公共安全和秩序的維護與保障為宗旨和目的，因此該權(quán)力就其實質(zhì)而言，并非一項獨立的行政權(quán)力類型，更不是針對公物管理和使用而特別配置的專門性權(quán)力，而是一般行政警察權(quán)在公物領(lǐng)域的一種表現(xiàn)形式而已，只是恰好其發(fā)生的作用對象與公物具有關(guān)聯(lián)罷了。所以，公物上的行政警察權(quán)，是為防止公物一般使用行為可能或已經(jīng)對公共安全和社會秩序造成妨害而實施的預(yù)防與鎮(zhèn)壓行為，它雖然在客觀上發(fā)生了對公物使用產(chǎn)生限制或者禁止的現(xiàn)實效果，但仍然只是一般意義的警察權(quán)。

公物警察權(quán)雖然不是一種獨立的行政權(quán)類型，但它的運用卻與公物管理權(quán)一樣均以公物為介子，故在社會治理中，當(dāng)行政主體從管理的目標(biāo)任務(wù)出發(fā)而需要對公物使用行為行使行政權(quán)干預(yù)時，權(quán)力主體很容易模糊兩個權(quán)力的行使界限而造成對公物使用權(quán)的不當(dāng)處置。尤其是當(dāng)某個公物使用行為既構(gòu)成公物效用最大化目的障礙又可能妨害公共安全或秩序時，由此產(chǎn)生的公物管理權(quán)與警察權(quán)競合，更對法律規(guī)范公物上行政權(quán)的行使提出了嚴(yán)峻而現(xiàn)實的考驗。從本質(zhì)上分析，公物警察權(quán)是出于對公共安全和秩序的維護以預(yù)防和排除危害事實發(fā)生為宗旨而實施的行政行為，它以消極的權(quán)力行使方式維持公物使用關(guān)系之秩序穩(wěn)定，是管制行政的典型內(nèi)容。而公物管理權(quán)是基于實現(xiàn)公益和增進公共福祉為目的，以對公物予以提供、修護、解除公物目的障礙而實施的行政行為，它以積極的權(quán)力行使方式促進公物的充分使用與效能發(fā)揮，是給付行政的重要方面。在社會治理中，公物管理權(quán)和公物警察權(quán)都有可能基于法定原因而對公民實施限制或剝奪公物使用的措施和行為，但因兩種行為行使的目的和啟動原因存在差異，故應(yīng)遵循不同的權(quán)力規(guī)范和行使規(guī)則。

三、社會治理語境下公物行政權(quán)的法治解構(gòu)

“行政法治存在于一個國家的法治體系中，也存在于一個國家的社會治理機制之中。通常情況下，行政法治都與一個國家的特定時代相對應(yīng)，是這個國家特定時代的產(chǎn)物?！盵3]在新時代社會主義社會治理目標(biāo)模式下，公物的提供與管理不再只是行政權(quán)得以作用的對象和手段，而是國家或行政主體保障公民權(quán)益、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的法定職責(zé)，成為代表社會文明與法治進步水平的重要標(biāo)志。

(一)公物行政權(quán)的行使應(yīng)采用非嚴(yán)格法律主義

從法理上看，公物一般使用是公民對社會共有資源所享有的權(quán)利內(nèi)容和要求，公物管理基于公物利用效能最大化的宗旨需要對公物的使用條件、范圍等作出適當(dāng)?shù)南拗苹蛳鳒p，雖然后者具有公益目的，但卻因為其客觀上發(fā)生了對行政相對人使用公物權(quán)益的影響，構(gòu)成了行政權(quán)力對公民權(quán)利的克減而需要法律控制。根據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的行政法治原則，行政權(quán)的行使必須以法律規(guī)定授權(quán)為基礎(chǔ)和前提，這從本質(zhì)上是“一種法律對行政的控制性、防御性邏輯”[4]。然而作為國家權(quán)力重要組成部分的行政權(quán)，其最具有彰顯時代特征和社會發(fā)展的屬性，當(dāng)行政的時代機能已聚焦為增進社會公共福祉、謀求社會治理的整體效益最大時，形成良好的公共治理政策便成為現(xiàn)代行政所追求并積極完成的法治目標(biāo)和使命。在新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)背景下，法治原則之于社會治理中的公物使用和管理已然有了嶄新的價值要求和時代回應(yīng)。新時代中國特色社會主義社會治理下的行政法治亦應(yīng)緊隨時代變遷而作出理性調(diào)整，其所遵循的法治原則應(yīng)確立為非嚴(yán)格法律主義。即社會治理中公物上行政權(quán)的行使應(yīng)受兩大因素控制：“一系法律，二系公益。蓋行政作用需遵守法律之規(guī)定，于例外情形或可不受法律之拘束，但無法免于公益之考慮”[5]43。眾所周知，行政管理所面對的治理現(xiàn)實總是復(fù)雜且多樣的，公共利益與公民權(quán)益的協(xié)調(diào)與沖突總是最經(jīng)常、最普遍地廣泛發(fā)生在社會治理的發(fā)展推進過程中，故此古老法治原則的嚴(yán)格法律主義在福利國家、服務(wù)行政的演進背景下必須適時地作出例外性補充——公益考量。在法國，最高行政法院認(rèn)為，“只要管理規(guī)則遵守公產(chǎn)的共用使命，不絕對禁止公眾對公產(chǎn)的使用，相對的禁止使用如果符合公共利益，即使沒有法律規(guī)定也可實行[2]331”。社會治理中行政主體為達到實現(xiàn)公益、增進公共福祉的目的，必須要將公物按其管理目標(biāo)進行相應(yīng)的管理和支配，同時基于社會發(fā)展、時代變遷和公共政策變化等因素考量，又需對公物的管理和使用規(guī)則進行適時的調(diào)整或重置。所以從總體而言，社會治理下公物上的行政法治應(yīng)采用非嚴(yán)格的法律主義更為理性和恰當(dāng)。即公物上行政權(quán)的行使，除應(yīng)堅持遵循法律、法規(guī)和規(guī)章的基本規(guī)定外，可在法規(guī)未明確規(guī)定公物管理和使用規(guī)則的情況下，以公物公用的公益價值為根本作以裁量處置。

如前已述，在社會治理中，建立于公物之上的行政權(quán)既有為實現(xiàn)公物目的、增進社會公共福祉的公物管理權(quán)，又有涉及為預(yù)防、排除因公物使用而危害社會公共安全、秩序的公物警察權(quán)，但兩者對公物使用進行干預(yù)而行使的權(quán)力來源、范圍和目的卻均有所不同，故對公物上行政權(quán)應(yīng)遵循的非嚴(yán)格法律主義適用也不可同一而論。公物管理權(quán)源于行政主體對公物公用目的和價值實現(xiàn)與促進的憲法責(zé)任，其所實施的限制或禁止是犧牲部分個人利益以實現(xiàn)更大、更長遠公共利益的給付行政范疇，故對使用人應(yīng)適用“法無禁止即自由”的原則來加以管理。公物警察權(quán)源于行政主體對社會公共安全和秩序的維護而對相對人采取的限制或禁止使用公物的措施和行為，屬于管制行政的范疇，故其必須在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)才可行使，應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為”的嚴(yán)格法律主義原則。在日本曾經(jīng)發(fā)生的一起典型公物使用行政案例[注]該案例的主要爭議焦點是對公物理論框架的解釋，關(guān)涉對公物上行政權(quán)法治原則的闡釋。按照法律上的公物理論框架，警察機關(guān)可以從維持交通和秩序的角度，在框架之內(nèi)對道路利用加以限制，但僅限于在危險情況處于持續(xù)狀態(tài)之中時，且原則上該限制僅具有臨時性的特點。爭議案件中，道路警察以道路狹窄為由，從交通安全角度考慮，為了實現(xiàn)步行者對該段道路的利用，于是決定在該段公路上禁止使用汽車通行。裁判法官認(rèn)為，警察對道路采取了持續(xù)性的管理措施而限制了公民對道路的利用，從本質(zhì)來看，警察所行使的行政權(quán)是廢止乃至限制公路公用開始行為的措施，其本應(yīng)屬于道路管理者的權(quán)限，而非警察機關(guān)。故除非警察機關(guān)所采取的限制措施限于臨時性，否則就是違反道路管理法保留原則。，值得我們借鑒和反思，在現(xiàn)實社會治理中，與公物管理權(quán)對一般使用的改變和限制相區(qū)別，我們更應(yīng)加強對公物警察權(quán)的規(guī)范和控制，以切實有效地在公物領(lǐng)域貫徹落實行政法治。

(二)公物行政權(quán)的行使應(yīng)堅持公益至上

行政權(quán)對公物一般使用及其限制或改變必須始終遵循合乎公物公用目的之基本準(zhǔn)則，這是社會治理中公物使用的目的性原則，也是行政主體實施公物管理的最根本宗旨，任何情況下均不得違背、改變或有例外。公物的存在以公用為其特定的價值和使命，公物的配置以公用為其存在的前提和基礎(chǔ)，任何缺乏或者減損公物公用特性的行政決定都是手段打敗目的的行為，都將遭致法律的絕對性否定，是對行政法治原則的違背。公物作為公用之物，無論國家是否制定專門的《公產(chǎn)法》，公物由國家或行政主體向社會的不確定個人提供，由全體公民普遍、一般地使用的基本權(quán)利屬性在各國都是得到憲法和法律肯定的，即便是基于社會治理現(xiàn)實的考量而需對公物的使用和管理規(guī)則做以適時的修改或調(diào)整，那么這種對公物的限制或禁止也必須符合公共利益。因此從這個意義上而言，“公共利益就是治理的唯一利益或核心利益”[6]我們也可以說公益價值是公物上行政權(quán)行使的最高準(zhǔn)則。社會治理目標(biāo)模式下，行政管理的任務(wù)是旨在追求并實現(xiàn)社會的整體最優(yōu)化發(fā)展，如管理主體作出對公物一般使用進行限制或改變的決定，也必須首先考量限制使用比不限制使用是否具有更大、更廣泛的公共價值這一公益因素。我國臺灣地區(qū)對此已有較為成功的司法經(jīng)驗可供我們學(xué)習(xí)參照，他們提出“為維護行政措施之合法性，使其不致因為違反法律保留原則而無效，行政法院于少數(shù)案例中，以公益或公共利益之必要作為合法性理由”[5]67。“公共利益至上”是一切公物管理行為的指南和使命，行政對公物管理及使用規(guī)則的設(shè)定與改變，以公益性考量作為證成行政權(quán)在社會治理中行使是否合法、合理的終極標(biāo)準(zhǔn)。按照法治主義的法律保留原則要求，公物一般使用是公民的基本權(quán)利和自由，以法律規(guī)定為界不得限制或禁止，但在行政管理中只有基于維護、實現(xiàn)更為重要的公共利益之目的價值時才可例外，只有基于公益考量而對公物使用作出限制或改變的行政行為才符合行政法治的根本要求。

(三)公物行政權(quán)的行使應(yīng)遵循平等對待原則

公物行政權(quán)行使中的平等對待，其實是憲法之平等原則在公物管理領(lǐng)域的具體要求和體現(xiàn)。從公物一般使用的權(quán)利屬性分析，它是憲法和法律予以確認(rèn)、保障和維護的一項基本權(quán)益，任何機關(guān)和組織均不得在違背法律規(guī)定和公益目的的情況下，對公物使用采取限定、取消亦或為某個特定人專為使用的行為或措施，即公物一般使用及限制或改變的行政行為應(yīng)遵循符合普遍正義要求的平等對待。所謂平等對待，就是要求行政主體在對公物行使法律授予的管理權(quán)和支配權(quán)時，應(yīng)始終堅持不偏私、不歧視、不搞特權(quán)的基本準(zhǔn)則，對全體公眾不得以性別、身份、地位、民族、種族等為原因而加以區(qū)別處理，國家或行政主體也有義務(wù)和責(zé)任無差別地確認(rèn)和保護每一名公眾以平等的資格和身份使用其向社會提供或配置的公物；當(dāng)基于社會治理的公益要求而需要對公物一般使用實施限制、改變或取消的措施時，應(yīng)一視同仁、不可因人而異，更不能對確定或不確定的個別人設(shè)定特權(quán)。公物管理中的平等對待作為一項原則和要求，它是以實現(xiàn)社會正義為根本目標(biāo)追求的，行政主體在對公物設(shè)定使用范圍和具體規(guī)則時所要貫徹的平等對待不應(yīng)只是單純地追求形式平等，更應(yīng)突出并強調(diào)實質(zhì)平等。故公物上行政權(quán)行使時所應(yīng)遵循的平等對待原則不是一個絕對原則，它不表示對全社會的一切使用者均設(shè)置相同的使用規(guī)則即為平等，而是必須區(qū)別不同的事實情況予以差別處置才能確保公平正義。平等對待原則要求在社會治理中行政主體行使公物管理權(quán)應(yīng)根據(jù)使用者對公物的使用方式、依賴程度、可選擇性和使用中對公物的占用及排他情況等進行綜合分析而采取不同情況的區(qū)別對待?！袄纾航馆d重汽車在某些道路或某些時間通行，授予牧師對于教堂比一般信徒更多的支配權(quán)等都不違背平等使用原則。相反地，對于相同情況的使用者適用不同的制度，違背平等使用原則?！盵2]332如果行政主體在履行公物管理職責(zé)時，一味地追求相同處理而忽視個體使用者使用事實的差異，不能綜合分析使用類型差異而可能帶來的公物公用目的實現(xiàn)的影響，那么便是違背公物管理與使用實質(zhì)平等原則的做法，是不符合行政法治要求的。公物使用的平等對待原則既要杜絕社會治理中公物上行政權(quán)行使的“特權(quán)”式管制，也要預(yù)防行政管理中的“一刀切”式治理，不能只看形式平等，而在事實上造成“弱勢”使用者對公物使用權(quán)利和自由的喪失，最終導(dǎo)致公物公用目的的偏離和落空。

(四)公物行政權(quán)的行使應(yīng)合乎比例

比例原則是世界各國現(xiàn)代行政法發(fā)展所確立的一項重要的基本原則，“現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府、平權(quán)型政府”[7]在社會治理中要求公物上行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)合乎比例是為防止行政主體可能采取超越公物管理和支配的必要性措施，而侵害公民公物一般使用權(quán)利和自由的濫用職權(quán)行為，它是確保行政行為恰當(dāng)、合理的基本準(zhǔn)則，是對公物上行政權(quán)實現(xiàn)法治的更高要求。按照公物行政法治的比例原則，行政主體在社會治理的公物管理和支配中，所設(shè)置的公物使用規(guī)則或采取的行政管理措施必須具備實現(xiàn)社會治理目的的恰當(dāng)性，在符合法律規(guī)定可采取的諸多手段和方式中，應(yīng)選擇對公民一般使用公物的權(quán)利自由減損或阻礙最小的那一種，即公物行政管理權(quán)的實施與公物公用目的間利益的衡量應(yīng)該合乎比例。雖然社會治理有欲實現(xiàn)的目標(biāo)利益，但隨著福利國家、服務(wù)行政時代的到來，行政機關(guān)的治理行為早已更多表現(xiàn)為給付行政類型，行政主體必須通過公物的提供和設(shè)置而代表國家履行好對公民生存與發(fā)展基本權(quán)利的確認(rèn)和照顧義務(wù)，比例原則恰好為公物上行政權(quán)行使時遭遇的公益維護與私益保障之間矛盾的協(xié)調(diào)確立了衡量取舍標(biāo)準(zhǔn)。按照比例要求，只有在社會治理的目標(biāo)利益遠遠大于公物一般使用的公民利益時，行政主體才可對公物的使用進行限制或改變，否則便缺少了實施該行政行為的恰當(dāng)性基礎(chǔ)。即便是基于社會治理的更大公益目的而需對公物一般使用進行限制或改變，除了要求行政主體所采取的措施應(yīng)該選擇給公民使用權(quán)益造成損害最小的方案外，同時也要求行政主體對不得不放棄或被削減使用權(quán)的公民給予適當(dāng)、合理的補償，以防止行政權(quán)的任意或不客觀衡量利益等不符合法治要求行為的發(fā)生。因此，公物上行政權(quán)行使的合乎比例，是一種在社會治理中對公物限制或禁止使用而帶來的目標(biāo)利益與公民公物一般使用的基本權(quán)益、削減公民公物一般使用而獲取的實際利益與為彌補權(quán)利被克減而支出的公共成本間進行利益權(quán)衡比較的分析原則。該原則強調(diào)在發(fā)揮行政的主導(dǎo)作用去完成社會治理目標(biāo)時，不得為達至目的而不擇手段，更不能為實現(xiàn)暫時的治理效果而以犧牲或損害公民的基本自由與權(quán)利為成本和代價，公物管理措施的選擇要從根本上必須符合并遵循目的適當(dāng)、權(quán)利限制必要、手段合乎比例的法治要求。

城市發(fā)展與社會治理中建構(gòu)于公物之上的行政權(quán)，不僅只是關(guān)涉行政主體與公物之間的單純管理關(guān)系，更關(guān)涉行政主體與公民之間的公物管理與公物使用——公益實現(xiàn)與私益保障的平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系?！吧鐣卫淼陌l(fā)展對國家現(xiàn)代化的程度和水平有著重要的影響”[8]只有公權(quán)力行使始終堅持法治的價值精神，以公共利益的實現(xiàn)和社會治理秩序的維護為根本，并能在時代發(fā)展、社會變遷、政策調(diào)整等情境下進行適時的合理調(diào)整或重置，才能確保國家對公民生存、發(fā)展基本權(quán)益的保障，才能最終實現(xiàn)人民幸福與社會和諧穩(wěn)定。