基層社區(qū)治理格局的新架構(gòu)：多元治理主體的視角

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(1.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590；2.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“社會(huì)治理”的研究取向大致分為“規(guī)范式”研究和“解釋式”研究?！耙?guī)范式”研究關(guān)注的是頂層制度設(shè)計(jì)，“解釋式”研究關(guān)注的是微觀具體問(wèn)題的學(xué)術(shù)探討[1]。但是這兩種研究取向大多有一個(gè)共同的假設(shè)前提，即以西方成熟的治理理論視角和治理對(duì)策作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)治理的路徑做出評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。本文試圖以這種不現(xiàn)實(shí)性為切入點(diǎn)，選擇當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理的重心——社區(qū)進(jìn)行分析。在對(duì)理想的、靜態(tài)的社區(qū)治理格局進(jìn)行架構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前社區(qū)治理困境，從社區(qū)治理的主體角度對(duì)“誰(shuí)來(lái)參與社區(qū)治理”做解讀，并以結(jié)構(gòu)化的方式展現(xiàn)社區(qū)多元治理主體的關(guān)系模式。

一、西方治理理論在我國(guó)基層社會(huì)治理中的適應(yīng)性探討

西方現(xiàn)代治理理論架構(gòu)在國(guó)家和社會(huì)利益二元對(duì)立的格局中，國(guó)家權(quán)威的穩(wěn)定、社會(huì)結(jié)構(gòu)的專業(yè)化整合以及公民參與的擴(kuò)大，使得公共事務(wù)和公共價(jià)值在多元治理主體的平等化協(xié)商進(jìn)程中得以實(shí)現(xiàn)。而我國(guó)長(zhǎng)期的封建集權(quán)專制所形成的“國(guó)權(quán)不下縣”的實(shí)際控制范式，形成自上而下的君主專制的等級(jí)機(jī)構(gòu)和以家庭為中心的輻射的“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)并存的態(tài)勢(shì)，這也構(gòu)成了我國(guó)古代社會(huì)松散的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系。在這種關(guān)系下，國(guó)家結(jié)構(gòu)和權(quán)威對(duì)基層社會(huì)的滲透是不徹底的，再加上我國(guó)社會(huì)強(qiáng)烈的家庭觀念，造成了我國(guó)民眾只知家庭不知有社會(huì)的意識(shí)，社會(huì)層面缺少與國(guó)家權(quán)力互動(dòng)的政治組織和政治力量。這種國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的格局是不利于直接構(gòu)建現(xiàn)代治理理論所倡導(dǎo)的治理體系的，或者說(shuō)我國(guó)要構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)主義治理體系必須要有一個(gè)過(guò)渡期，在這個(gè)過(guò)渡期內(nèi)治理主體的缺失、治理客體的混同、治理邊界的模糊以及治理意愿的低迷都是要調(diào)整的中心議題[2]。

隨著現(xiàn)代公共行政理念的確立，我國(guó)公民參與公共事務(wù)和利益訴求的愿望日益強(qiáng)烈，而近代“單位制”的解體導(dǎo)致公民集體行動(dòng)組織資源的缺失，民間“蜂窩狀”自組織結(jié)構(gòu)也隨著城市化進(jìn)程繼續(xù)分化卻無(wú)法有效整合。在官僚制權(quán)力運(yùn)行的政治結(jié)構(gòu)中，我們不得不把一直以來(lái)關(guān)注的中央和地方的關(guān)系轉(zhuǎn)移到國(guó)家和民眾的關(guān)系上。從當(dāng)代社會(huì)治理的規(guī)范性研究角度看，通過(guò)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、培育社會(huì)組織參與社會(huì)治理和激發(fā)基層群眾自治意愿是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理研究中主流的政策建議和價(jià)值判斷。這種政策思路根源還在于對(duì)西方治理實(shí)踐的借鑒，即在國(guó)家和社會(huì)二元博弈結(jié)構(gòu)下，普通公民通過(guò)高度發(fā)展的社會(huì)組織，在公民社會(huì)運(yùn)行框架下表達(dá)利益訴求、參與公共事務(wù)。顯然，我國(guó)的社會(huì)主義制度決定了國(guó)家和社會(huì)二元體制不存在根本利益的矛盾和沖突，對(duì)于國(guó)家權(quán)力和社會(huì)力量的互動(dòng)分析不能直接套用簡(jiǎn)化的博弈論模型。這是西方治理理論在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理格局中所面臨的第一個(gè)本土化困境。

西方治理理論在我國(guó)所面臨的第二個(gè)本土化困境是基層組織的結(jié)構(gòu)化和制度化困境。按照塞繆爾·亨廷頓的觀點(diǎn)，在公民、社會(huì)團(tuán)體和組織還不能自發(fā)的處理彼此間關(guān)系時(shí)，貿(mào)然的推進(jìn)政治參與的擴(kuò)大將會(huì)帶來(lái)政治秩序的不穩(wěn)定[3]。沒(méi)有集體行動(dòng)的組織化，政治參與最終將成為運(yùn)動(dòng)式治理的犧牲品。后發(fā)展國(guó)家面臨一個(gè)政府力量的邏輯悖論，即實(shí)踐派所驗(yàn)證的“小政府、大社會(huì)”理論，在政治現(xiàn)代化的理論學(xué)派看來(lái)應(yīng)該是強(qiáng)大政府論。后發(fā)展國(guó)家在試圖通過(guò)分解權(quán)力，擴(kuò)大參與的過(guò)程中忽略了權(quán)威的穩(wěn)定和鞏固，在權(quán)威未形成核心的前提下，試圖依托國(guó)家和個(gè)人間不穩(wěn)固的中介層面形成政治結(jié)構(gòu)的離散來(lái)增進(jìn)權(quán)力的細(xì)分和政治參與的擴(kuò)大。推動(dòng)治理主體范圍的擴(kuò)大，單純的“自上而下”的推動(dòng)和“自下而上”的發(fā)動(dòng)都容易形成權(quán)力對(duì)接的“斷層”。在社會(huì)中介層面組織力量缺失的情況下，社會(huì)治理格局的構(gòu)建要從國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面解決。國(guó)家層面?zhèn)戎夭季趾蛻?zhàn)略、個(gè)人層面?zhèn)戎亍皣?guó)民士氣”和“公共精神”的培育，而中介層面則要側(cè)重政治結(jié)構(gòu)的組織化、結(jié)構(gòu)化和制度化。這也是我們解決當(dāng)前社會(huì)治理主體困境的現(xiàn)實(shí)路徑選擇，國(guó)家政治權(quán)力要進(jìn)一步向基層社會(huì)滲透，繼續(xù)通過(guò)自上而下的權(quán)力統(tǒng)治對(duì)當(dāng)前政治組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行有效控制和扶持，而不是直接從個(gè)體層面進(jìn)行政治動(dòng)員和擴(kuò)大政治參與。

西方治理理論在我國(guó)所面臨的第三個(gè)本土化困境是多元治理主體地位的平等性問(wèn)題。按照黨的十八大要求，要盡快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、法治保障的社會(huì)管理體制。顯然，“領(lǐng)導(dǎo)”“負(fù)責(zé)”等字樣的出現(xiàn)決定了在實(shí)踐操作上不可能存在絕對(duì)意義上的平等性。正如上文表述，在現(xiàn)階段社會(huì)力量尚需在上層政治組織的扶持下才得以成立和發(fā)展，扶持方和被扶持方的絕對(duì)平等關(guān)系又如何成立？因此在其后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)社會(huì)治理的格局可以出現(xiàn)多元主體，但不會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)平等意義上的平等主體；可以是網(wǎng)絡(luò)治理，但各網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的地位是不同的，在一定時(shí)期內(nèi)需要有一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中心組織協(xié)作。在這一背景中，國(guó)家一方面讓渡權(quán)力，一方面自上而下的培育社會(huì)力量承接這部分權(quán)力，并進(jìn)一步通過(guò)這些社會(huì)力量聚集個(gè)體的力量，使他們通過(guò)有組織、有程序的集體行動(dòng)表達(dá)訴求。

因此，對(duì)西方治理理念的借鑒并不等同于對(duì)其治理路徑的借鑒。著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為制度變遷所致的報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，會(huì)在制度變遷過(guò)程中不斷自我強(qiáng)化，并有可能做出方向性改變[4]。換言之，我國(guó)國(guó)家治理體系和機(jī)制的建立，在經(jīng)濟(jì)和政治制度變遷的影響下也會(huì)對(duì)傳統(tǒng)有著較強(qiáng)的依賴性?；谖覈?guó)政府和人民利益的一致性，我國(guó)不會(huì)出現(xiàn)西方國(guó)家和社會(huì)的利益博弈，我國(guó)當(dāng)代的社會(huì)治理本質(zhì)上是將國(guó)家權(quán)力的委托——代理關(guān)系明確化和低成本化，通過(guò)多元治理主體的加入，將中央和地方關(guān)系中的非正式委托和非正式代理的生存空間壓縮。

二、我國(guó)基層社區(qū)治理格局構(gòu)建的新思考：社區(qū)自治組織功能的再定位

傳統(tǒng)社會(huì)中，我國(guó)社會(huì)管理形成了等級(jí)制結(jié)構(gòu)模式和“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)模式上下呼應(yīng)的管理格局，隨著“單位制”的解體，鏈接等級(jí)制結(jié)構(gòu)和“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)的中介層面一直處于缺位狀態(tài)。理論上有兩條路徑可以彌補(bǔ)這一缺位：一是自上而下的等級(jí)制結(jié)構(gòu)下沉，二是自下而上的“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)上探。在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，傳統(tǒng)等級(jí)制結(jié)構(gòu)充滿了強(qiáng)烈的下沉愿望和動(dòng)力，但資源稀缺性導(dǎo)致了其滲透能力有限；而基層社會(huì)“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)雖然上探意愿強(qiáng)烈卻略顯動(dòng)力和能力的匱乏。選擇成立或改造一個(gè)鏈接組織便成了我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中的基本共識(shí)，以我國(guó)近幾十年的社會(huì)管理實(shí)踐來(lái)看，在不對(duì)當(dāng)前等級(jí)結(jié)構(gòu)做重大改變的情況下，以社區(qū)為載體運(yùn)行的組織便是這種組織的最優(yōu)選擇。從這個(gè)角度看，我國(guó)社會(huì)治理的切入點(diǎn)是社區(qū)，社區(qū)治理格局即是國(guó)家治理格局在社會(huì)層面的映射，同時(shí)又是推動(dòng)國(guó)家治理格局轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。國(guó)家通過(guò)社區(qū)自治組織為其扶持社會(huì)力量提供平臺(tái)，同時(shí)又通過(guò)社區(qū)自治組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)基層群眾的管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的滲透。

在這一運(yùn)行邏輯框架內(nèi)，原有的一元管理主體——政府，需要主動(dòng)構(gòu)建平臺(tái)，扶持社會(huì)力量參與分享公共權(quán)力和公共資源。那么政府主動(dòng)出讓權(quán)力和資源并扶持社會(huì)力量的驅(qū)動(dòng)性究竟是什么？當(dāng)前政府急需扶持社會(huì)力量的原因在于有大量公共事務(wù)和公共服務(wù)的最優(yōu)提供者并不是政府，政府有意愿要減壓。另外隨著公民參與意識(shí)的增強(qiáng)和參與渠道的擴(kuò)大，個(gè)體公民由于所享受的公共服務(wù)還有優(yōu)化的空間，也有參與集體行動(dòng)、承接權(quán)力的意愿。從政府的角度分析，需不需要扶持社會(huì)力量、何時(shí)扶持社會(huì)力量取決于政府對(duì)公民參與集體行為意愿的強(qiáng)弱以及集體行為所展現(xiàn)的組織化程度。筆者認(rèn)為當(dāng)前對(duì)社會(huì)主義制度下公民集體行為的組織性可做以下模式分析，具體見(jiàn)表1。

在該分析框架中，人民社會(huì)是社會(huì)主義國(guó)家社會(huì)治理的最優(yōu)境界(注：王紹光、胡鞍鋼等學(xué)者提出中國(guó)社會(huì)建設(shè)的方向是以勞動(dòng)大眾為主體的人民社會(huì)，有別于西方的公民社會(huì))[5，6]。個(gè)體強(qiáng)烈的政治參與愿望和社會(huì)力量的高度組織化，使國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人在利益統(tǒng)一的前提下合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)協(xié)商的政治過(guò)程完成公共利益的最大化。當(dāng)國(guó)家有強(qiáng)有力的社會(huì)組織力量，而個(gè)體卻無(wú)參與意愿時(shí)，可接受的合理解釋是個(gè)體對(duì)國(guó)家進(jìn)行的委托非常滿意，無(wú)須個(gè)體力量質(zhì)疑和改進(jìn)，因此沒(méi)有參與組織的動(dòng)力。而國(guó)家要圓滿完成代理工作，最優(yōu)的選擇就是無(wú)需再產(chǎn)生一個(gè)層次的委托—代理關(guān)系，因此結(jié)構(gòu)單一化社會(huì)下的社會(huì)力量大多由國(guó)家機(jī)構(gòu)本身及其派出力量來(lái)承擔(dān)。反之，如果國(guó)家缺少能代表自身在社會(huì)層面進(jìn)行組織和動(dòng)員的社會(huì)組織，而個(gè)體公民組織意愿偏低、組織能力低下，所顯示的社會(huì)結(jié)構(gòu)是高度分散化的。不同于高度分散化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，如果出現(xiàn)個(gè)體主動(dòng)和強(qiáng)烈的參與意愿而社會(huì)力量又薄弱的話，國(guó)家可以通過(guò)扶持社會(huì)力量來(lái)承接部分委托—代理關(guān)系，而不再是發(fā)展國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)完成這一目標(biāo)，因?yàn)楹笳邘?lái)的是行政成本的急劇增加和行政效率的低下。

社區(qū)自治組織當(dāng)前具有的“行政性”和“自治性”與上述分析框架中的“組織性”和“目的性”呼應(yīng)，使其順理成章的成為國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人協(xié)商共贏的平臺(tái)。以往的社區(qū)改革實(shí)踐中，“行政性”高于“自治性”一直被視作社區(qū)自治組織的弊端，因此社區(qū)自治組織的“去行政化”成為基層社會(huì)改革的熱點(diǎn)[7]，基層政府一度通過(guò)成立社區(qū)工作站、街道辦事處改革、社區(qū)工作清單等工作試圖將社區(qū)自治組織與行政事務(wù)剝離，但是作為國(guó)家公共事務(wù)和公共服務(wù)的末梢，實(shí)踐證明社區(qū)自治組織短期無(wú)法徹底擺脫行政事務(wù)，因?yàn)樾姓聞?wù)承擔(dān)者的缺位比自治事務(wù)承擔(dān)者缺位帶來(lái)的后果更為嚴(yán)重。

現(xiàn)代社區(qū)作為“單位制”的替代存在于國(guó)家和個(gè)人之間的空間，面臨著政府權(quán)力的讓渡、基層群眾和社會(huì)組織參與的高漲雙重“擠壓”，社區(qū)組織自身也面臨著自身定位重塑以及多元治理伙伴的結(jié)構(gòu)式關(guān)系的建立等一系列問(wèn)題，而這些問(wèn)題也是基層社區(qū)治理格局架構(gòu)中無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)。面對(duì)這些問(wèn)題，我們不禁思考：社區(qū)自治組織的“行政性”與“自治性”選擇一定是二選一的選擇嗎？社區(qū)自治組織與其它社會(huì)治理主體相比，在政治和社會(huì)領(lǐng)域中凸顯的優(yōu)勢(shì)能否成為其功能定位的現(xiàn)實(shí)依據(jù)？

多個(gè)治理主體在基層社區(qū)范圍內(nèi)展開(kāi)協(xié)商對(duì)話需要特定的運(yùn)行平臺(tái)，社區(qū)自治組織以其特有的“行政性”和“自治性”鏈接了斷層的國(guó)家、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)自治組織的這種鏈接性質(zhì)的平臺(tái)作用使我們跳出了居委會(huì)“去行政化”的怪圈——一個(gè)在理論上可以論證卻在實(shí)踐中無(wú)法有效推行的策略。鏈接式平臺(tái)的定位暫時(shí)擱置了社區(qū)自治組織“行政性”和“自治性”的爭(zhēng)議，使社區(qū)自治組織以“自治性”為本色開(kāi)展平臺(tái)業(yè)務(wù)，以“行政性”為優(yōu)勢(shì)整合和優(yōu)化公共資源：基層社區(qū)黨組織、基層政府、社區(qū)自治組織、市場(chǎng)化社會(huì)組織、社區(qū)居民五個(gè)社區(qū)治理主體在社區(qū)這一載體中對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商，促進(jìn)社區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展。這種理想式社區(qū)治理格局在對(duì)社區(qū)自治組織功能重新定位的基礎(chǔ)上，也回應(yīng)了基層社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)治理多元主體的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

因此，理想的社區(qū)治理格局是在基層社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，基層政府及派出機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織以社區(qū)為載體，搭建基層公共事務(wù)運(yùn)行平臺(tái)、社會(huì)組織運(yùn)作平臺(tái)以及居民參與社會(huì)事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)平臺(tái)[8]。這是結(jié)果導(dǎo)向的理想式社區(qū)治理模式架構(gòu)，但這一架構(gòu)僅是社區(qū)治理的運(yùn)行結(jié)果狀態(tài)，并不是路徑選擇。要達(dá)到這種理想化的運(yùn)行結(jié)果，對(duì)現(xiàn)實(shí)的改造和重塑是不可或缺的環(huán)節(jié)。

首先，社區(qū)層面的治理架構(gòu)應(yīng)該秉承中央對(duì)社會(huì)治理的布局，即：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、法治保障的社會(huì)治理體制。這種對(duì)國(guó)家層面全局性的架構(gòu)在社區(qū)這一特定載體內(nèi)，又有自身具體特征。第一，各種力量的不均衡性決定社區(qū)治理格局各要素作用不同。第二，協(xié)同機(jī)制離不開(kāi)工具性要素的支持。協(xié)同注重的是協(xié)同多元主體間目標(biāo)的一致性，目標(biāo)的一致性決定了行動(dòng)價(jià)值取向的一致性。即便如此在社會(huì)組織力量發(fā)育不成熟的情況下所產(chǎn)生的協(xié)同機(jī)制終究避免不了協(xié)同主體間話語(yǔ)權(quán)失衡的局面。改善這種局面的首選是選擇合適的工具進(jìn)行約束，在共同利益的前提下，以工具式手段促進(jìn)各治理主體在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行平臺(tái)上平等、有效的參與治理是當(dāng)前協(xié)同作用最大化發(fā)揮的有效途徑。第三，要素之間的結(jié)構(gòu)化不應(yīng)被忽視。協(xié)同的整體應(yīng)該能進(jìn)行結(jié)構(gòu)式分解，以此來(lái)保證其結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，使其不過(guò)分依賴于要素間絕對(duì)化平等而運(yùn)行。

其次，社區(qū)層面的治理結(jié)構(gòu)要體現(xiàn)社會(huì)中介層面結(jié)構(gòu)的組織化和結(jié)構(gòu)化，即做好各治理主體的定位和主體間的互動(dòng)，將治理的各要素放在一個(gè)統(tǒng)一的、結(jié)構(gòu)式的視角中去運(yùn)作，突破單純縱向?qū)哟蔚臋?quán)力分解和參與推動(dòng)。因?yàn)檫@二者并未將政府權(quán)力的下放和基層群眾的參與放在一個(gè)結(jié)構(gòu)式體系中推動(dòng)。政府權(quán)力的下放帶來(lái)基層自主權(quán)擴(kuò)大，這就需要有強(qiáng)大的能夠組織基層群眾資源的力量存在，而這種力量不僅是居委會(huì)組織，還要有其它社會(huì)組織，以及組成這些組織的個(gè)體[9]。

最后，社區(qū)治理格局要依據(jù)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理和社區(qū)發(fā)展的具體情況謀劃。現(xiàn)階段，我國(guó)的社會(huì)治理是合作治理，多元治理主體之間的合作、協(xié)同關(guān)系便是基層社會(huì)治理的基本框架。合作治理離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在某些情況下，區(qū)域化黨建工作能以特定的政黨管理體制，以最低成本、最高效率組織和動(dòng)員特定區(qū)域內(nèi)的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源，因此社區(qū)治理模式本質(zhì)上是“黨群合作共治”模式。

三、基層社區(qū)治理主體的新視角：黨群合作共治模式

政府扶持社會(huì)力量參與社會(huì)治理是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理研究中主流的政策建議和價(jià)值判斷，在基層社會(huì)領(lǐng)域，來(lái)自政府、市場(chǎng)和公民三方的力量如何實(shí)現(xiàn)合作，以何種方式合作便成為實(shí)踐探索的方向和理論研究的重心。當(dāng)大量的公共事務(wù)和公共服務(wù)推進(jìn)到社區(qū)范圍，僅憑社區(qū)自治組織無(wú)法將其傳遞和滲透到基層網(wǎng)絡(luò)，或者說(shuō)傳統(tǒng)社會(huì)等級(jí)制的末梢無(wú)法有效嵌入基層社會(huì)。而政府為此扶持的大量社會(huì)力量在國(guó)家的政治、社會(huì)動(dòng)員中又該以何種身份、地位和形式嵌入到基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，這是當(dāng)前基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)架構(gòu)的首要問(wèn)題。

當(dāng)今社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)等級(jí)制結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)等級(jí)制結(jié)構(gòu)鏈條下，任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)的缺失和失靈都是對(duì)整個(gè)鏈條的破壞。而在網(wǎng)絡(luò)治理模式中，多節(jié)點(diǎn)多通道的網(wǎng)狀模型成就了多中心的治理模式，也使任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)上的治理主體的缺失或失靈對(duì)整體結(jié)構(gòu)不產(chǎn)生決定性的影響。然而我國(guó)基層社會(huì)的五類主體在社會(huì)治理中所擁有的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源是有差別的，資源擁有量差別的背后便是話語(yǔ)權(quán)的差別。如果放在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中審視，資源占有量的差別極有可能帶來(lái)結(jié)構(gòu)的失衡，而當(dāng)下解決這種失衡的最優(yōu)選擇并非進(jìn)行制度再設(shè)計(jì)而是借助工具理性，即借助信息化這一工具手段達(dá)到社會(huì)治理主體資源和結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)。

基于對(duì)社區(qū)治理格局以結(jié)果為導(dǎo)向的理想式架構(gòu)和治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)失衡的考量，我們提出了基層社區(qū)治理中黨群合作共治的模式(圖1)。該模式對(duì)社區(qū)治理主體間的結(jié)構(gòu)式關(guān)系進(jìn)行全新整合和定位，社區(qū)自治組織在基層政府支持下搭建基層公共事務(wù)運(yùn)行平臺(tái)、社會(huì)組織運(yùn)作平臺(tái)以及居民參與社會(huì)事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)平臺(tái)，使基層社區(qū)黨組織、基層政府、社區(qū)自治組織、市場(chǎng)化社會(huì)組織、社區(qū)居民五個(gè)社區(qū)治理主體在社區(qū)這一載體中對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行信息化協(xié)商，促進(jìn)社區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展。

圖1 黨群合作模式結(jié)構(gòu)圖

在基層社會(huì)治理的模式構(gòu)建中有三大要素對(duì)社會(huì)治理效果發(fā)揮著重要作用，分別是基礎(chǔ)保障性要素、創(chuàng)新協(xié)同性要素和工具性要素。誠(chéng)然，在社區(qū)治理中對(duì)社區(qū)治理主體進(jìn)行簡(jiǎn)單的分類并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的意義，在歸類基礎(chǔ)上對(duì)其結(jié)構(gòu)和資源的整合以及流程的再造才是要素區(qū)分的要義。

區(qū)域化黨建工作和公民能力的培育是該模式中的基礎(chǔ)保障性要素。社區(qū)黨組織對(duì)其他治理主體發(fā)揮戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和政治支撐的作用，是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,主要履行政治領(lǐng)導(dǎo)職能,對(duì)黨群部門下達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)承擔(dān)落實(shí)責(zé)任。相對(duì)于公民能力和公民精神這塊社會(huì)治理中的短板來(lái)講，基層區(qū)域化黨組織作為我國(guó)民間精英群體可以依賴的政治力量，可以對(duì)民間分散的治理資源做制度性整合。基層黨組織在國(guó)家層面和基層社會(huì)中有很強(qiáng)的組織和動(dòng)員能力，能在一定程度上彌補(bǔ)作為個(gè)體公民的參與能力欠缺問(wèn)題。在我國(guó)早期的社會(huì)管理中，政府和群眾的利益高度的一致化導(dǎo)致政府幾乎包辦了基層社會(huì)的所有事務(wù)，從而忽略了公民能力的培養(yǎng)。而在當(dāng)今社會(huì)治理的背景下，無(wú)論是社區(qū)自治還是公民參與都離不開(kāi)公民能力的培育。個(gè)體自發(fā)性組織意愿和能力的缺失，不會(huì)形成社會(huì)治理中自下而上的參與格局。因此在基層社會(huì)，有一個(gè)發(fā)展成熟、資源優(yōu)越的黨組織作為公民能力發(fā)育不充分的有效互補(bǔ)，是推動(dòng)基層社會(huì)治理發(fā)展的有效保障。黨群合作共治理應(yīng)成為我國(guó)基層社會(huì)治理的特色和優(yōu)勢(shì)。在以往的社會(huì)治理的研究和實(shí)踐中，個(gè)體公民參與社會(huì)事務(wù)的能力、效能未引起足夠重視，很多地區(qū)僅從組織的層面鼓勵(lì)基層力量參與社會(huì)治理，但是組織是由個(gè)體組成的社會(huì)化組織，沒(méi)有個(gè)體的參與動(dòng)力和能力，作為個(gè)體集合的組織參與社會(huì)事務(wù)的能力也將缺乏持久動(dòng)力。

創(chuàng)新協(xié)同性要素是當(dāng)今社會(huì)治理中的主要參與主體，基層政府的主導(dǎo)、基層群眾自治組織和市場(chǎng)化社會(huì)組織的參與，是基層社會(huì)治理最直接的切入點(diǎn)。作為該模式中的創(chuàng)新協(xié)同性三要素，三者構(gòu)成的三角框架處在最頂端，標(biāo)志著基層社會(huì)治理所能增進(jìn)的公共利益和公共效率空間。社會(huì)治理主體的多元化是以公共利益為基本前提的，在謀求公共利益最大化的目標(biāo)作用下，使政府在劃定的權(quán)利清單事項(xiàng)中發(fā)揮核心導(dǎo)向功能，退出多個(gè)公共服務(wù)提供領(lǐng)域，進(jìn)而通過(guò)社區(qū)、社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供形成社會(huì)治理多元主體間有層次、有主次以及有分工的良性互動(dòng)局面。三者間運(yùn)行、合作模式的確立不是單向和剛性的，應(yīng)是基于精細(xì)化治理分工模式基礎(chǔ)上的靈活互補(bǔ)和雙向互動(dòng)的柔性模式。達(dá)到這種狀態(tài)不僅需要在運(yùn)行層面以各種清單的形式做現(xiàn)實(shí)層面上的分工，還需要借助工具性手段進(jìn)行流程上的改進(jìn)。各項(xiàng)行政事務(wù)和自治事務(wù)融匯在基層社區(qū)。以社區(qū)自治組織為運(yùn)作基點(diǎn)，一方面通過(guò)和基層政府的行政事務(wù)分工來(lái)確定合作模式，另一方面通過(guò)和社會(huì)組織的市場(chǎng)化協(xié)議來(lái)確定服務(wù)模式。

基于信息化建設(shè)基礎(chǔ)上的流程再造是黨群合作共治模式運(yùn)作的工具性要素。社區(qū)作為治理主體之一，其平臺(tái)的載體作用大于其自身的參與作用。正是基于這一定位，社區(qū)便為工具化改造提供了合理化的空間，其平臺(tái)的運(yùn)作邏輯自然也成為工具化改造的對(duì)象。黨群合作共治模式的運(yùn)行流程(圖2)在對(duì)現(xiàn)有社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的基礎(chǔ)上仍然以黨群合作共治為基本框架，其運(yùn)行邏輯核心是治理主體的多元化，只是在多元治理主體中找到社區(qū)作為流程結(jié)點(diǎn)。

圖2 黨群合作共治流程示意圖

該流程實(shí)現(xiàn)的基本條件有兩點(diǎn)：一是政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制的完善；二是社區(qū)組織自治能力的培育和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。這兩個(gè)基本條件都是以社區(qū)為基礎(chǔ)運(yùn)作單位，以社區(qū)居民需求為業(yè)務(wù)流程再造的出發(fā)點(diǎn)，以項(xiàng)目為協(xié)調(diào)多元治理主體間的載體。業(yè)務(wù)的流轉(zhuǎn)是以圍繞居民需求的項(xiàng)目為載體運(yùn)作的。首先以社區(qū)自治事務(wù)的商定形式形成項(xiàng)目任務(wù)，以社區(qū)為單位統(tǒng)一發(fā)布并等待合作治理主體回應(yīng)，并由回應(yīng)的治理主體圍繞該項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)反饋到社區(qū)。社區(qū)通過(guò)社區(qū)居民代表大會(huì)或社區(qū)議事會(huì)召集社區(qū)居民代表參與對(duì)項(xiàng)目的修正與決策。項(xiàng)目通過(guò)論證后政府、社區(qū)、居民各方以代表的形式合作推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，并對(duì)實(shí)施效果實(shí)行全程監(jiān)督和評(píng)估。由于科學(xué)的流程必須是循環(huán)回路，因此社區(qū)應(yīng)對(duì)居民需求是否滿足做開(kāi)放性評(píng)估，需求滿足良好，該回路便運(yùn)行通暢；需求滿足不充分，則以社區(qū)為單位進(jìn)行督促修正。在以項(xiàng)目為載體的流程設(shè)計(jì)中，社區(qū)始終是作為流程中心協(xié)調(diào)單位存在，不管是項(xiàng)目的發(fā)布還是項(xiàng)目的論證以及項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督，社區(qū)都以社區(qū)委員會(huì)或議事大會(huì)的形式組織基層群眾參與活動(dòng)。

綜上所述，中國(guó)基層社區(qū)一度面臨著社區(qū)治理主體的空洞化和社區(qū)治理客體的空洞化，缺少整體利益代言人的基層社區(qū)和缺乏公民能力的個(gè)體無(wú)法通過(guò)理性協(xié)商的方式主動(dòng)解決集體行動(dòng)和公共利益的難題[10]。理論和實(shí)踐上照搬西方治理模式無(wú)法解決傳統(tǒng)官僚制下的等級(jí)機(jī)構(gòu)向治理時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。黨群治理模式較好的回應(yīng)了社會(huì)治理各多元主體在全民共建共享的治理格局中所處的地位和發(fā)揮的作用，在社區(qū)信息化建設(shè)中，社區(qū)作為運(yùn)作平臺(tái)，以項(xiàng)目運(yùn)作為工作核心流程連接社區(qū)治理的各主體，借助現(xiàn)代化信息手段使社區(qū)回歸共同體本質(zhì)。