大數(shù)據(jù)時代下的政府審計：機遇與挑戰(zhàn)

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(1. 石河子市審計局，新疆 石河子 832000；2.北方工業(yè)大學 經濟管理學院，北京 100041)

一、引言

政府審計是指國務院審計署及派出機構與地方各級審計機關對中央與地方各級政府及其所屬部門、中央人民銀行、國有金融機構、國有資本控股企業(yè)、事業(yè)單位、國有投資工程項目以及其他公共機構開展的涉及財政收支、稅收繳納、公共投資、公共債務等諸多方面的監(jiān)督檢查。我國高度重視政府審計的信息化建設，“金審”工程一期與二期已成功驗收，政府審計網絡基礎設施建設基本完成，“金審”三期工程建設正在緊鑼密鼓地開展。國家審計署高度重視大數(shù)據(jù)技術在政府審計中的應用，審計長劉家義在歷屆全國審計工作會議上多次強調大數(shù)據(jù)技術的重要性，2013年提出要充分學習利用國內外先進的大數(shù)據(jù)分析技術，積極探索大數(shù)據(jù)背景下的政府審計工作[1]，2014年提出加快以“大數(shù)據(jù)”為核心的審計信息化建設[2]，2015年強調運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新審計技術方法[3]，2016年提出要大幅提升數(shù)字化審計和大數(shù)據(jù)關聯(lián)分析能力[4]。

2014年10月，國務院印發(fā)《關于加強審計工作的意見》(國發(fā)〔2014〕48號)，指出要加快推進審計信息化，推進有關部門、企事業(yè)單位等與審計機關的信息共享，加大數(shù)據(jù)綜合利用力度，創(chuàng)新電子審計技術[5]。2015年11月發(fā)布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要拓展網絡經濟空間，推進數(shù)據(jù)資源開放共享，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，超前布局下一代互聯(lián)網。大數(shù)據(jù)技術為解決目前繁重審計任務與有限審計資源之間的矛盾提供了新的思路，使多點聯(lián)動審計、全覆蓋審計、動態(tài)審計、事后與事中審計、非現(xiàn)場審計成為可能，研究大數(shù)據(jù)時代下政府審計面臨的機遇與挑戰(zhàn)具有重要的理論意義與現(xiàn)實意義。

二、大數(shù)據(jù)的概念與特征

目前主要發(fā)達國家紛紛發(fā)布大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，搶占技術制高點，以不斷提升本國的國際競爭力，大數(shù)據(jù)技術已逐漸成為各國推動經濟社會發(fā)展的重要動力之一。目前，關于大數(shù)據(jù)的定義尚未達成統(tǒng)一意見，多是從大數(shù)據(jù)所具有的特征(“4V”)進行描述。其中，“3V”包括以下內容：數(shù)據(jù)體量大(Volume)，據(jù)國際數(shù)據(jù)公司(IDC)與EMC公司研究報告顯示，2020年我國數(shù)據(jù)總量將達到8060EB，[6]而PC World雜志預測2020年全球數(shù)據(jù)總量將達到40ZB；處理速度快(Velocity)，處理電子商務等領域產生的大量即時數(shù)據(jù)需要更快的處理速度，2017年排名前三的超級計算機運算速度分別達到每秒9.3、3.39與1.96億億次；數(shù)據(jù)種類繁多(Variety)，大數(shù)據(jù)包括數(shù)量眾多的網絡日志、音頻、視頻、圖片、地理位置等非結構化數(shù)據(jù)，對其進行處理需要更高的運算處理能力。對于第4個“V”，Barwick H(2012)認為大數(shù)據(jù)具有價值密度低(Value)的特征，大數(shù)據(jù)的價值密度遠遠低于傳統(tǒng)關系型數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，如何進行清洗篩選成為一大難題[7]；而Schroeck M, Shockley R, et al(2012)則認為大數(shù)據(jù)應具備真實性(Veracity)，即數(shù)據(jù)來源的可靠性、傳遞的安全性、分析結果的可信度。[8]

三、大數(shù)據(jù)時代下的政府審計：機遇與挑戰(zhàn)

(一)政府審計面臨的機遇

信息技術的發(fā)展為政府審計帶來了諸多機遇與挑戰(zhàn)。喬瑞紅(2005)研究指出聯(lián)網審計有利于促進部門間信息資源共享與信息資源優(yōu)化整合。[9]李曉剛(2006)研究分析審計信息化帶來的諸多優(yōu)勢，提出要積極探索網絡審計新模式。[10]何芹(2009)指出大數(shù)據(jù)時代政府審計將向持續(xù)審計轉變。[11]朱雅芬(2010)指出信息化審計有利于查處腐敗、打擊犯罪，提高政府審計機關的監(jiān)督檢查能力。[12]張俠、劉軍(2010)指出信息化技術的發(fā)展對審計內容、重點、方法與技術產生深遠影響，將促使政府審計以分析預測為主，加強遠程審計與實時審計。[13]隋學深(2013)認為大數(shù)據(jù)技術使得全數(shù)據(jù)模式的審計成為可能，將顯著提高政府審計的風險預警能力。[14]王海燕(2013)指出大數(shù)據(jù)背景下的政府審計范圍擴展到非結構化數(shù)據(jù)，有助于提升住房公積金、社保、稅收等領域的審計效率。[15]牛艷芳、薛巖、孟祥雨(2014)研究指出聯(lián)網審計模式將會向云審計模式轉變。[16]本文通過研究發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)技術為政府審計帶來以下機遇。

1.消除時間地點限制，實現(xiàn)實時快速分析

傳統(tǒng)政府審計通常是在被審計單位一段時期的工作完成后開展審計工作，審計人員圍繞財務賬本、內部控制等方面，通過因果分析等方法查找審計線索，傳統(tǒng)審計方法在評價被審計單位活動的真實合法性方面存在一定的滯后性?；诖髷?shù)據(jù)技術與實時審計數(shù)據(jù)采集分析計算平臺，審計機關能夠通過被審計單位數(shù)據(jù)終端實時獲取數(shù)據(jù)資料，消除審計時間與地點的限制，減少審計人員的外勤工作，實現(xiàn)對被審計單位實時全方位的監(jiān)測與評估。通過與被審計單位數(shù)據(jù)接口的對接，審計機關能夠實時采集被審計單位數(shù)據(jù)，并不斷獲取其他外部數(shù)據(jù)庫的審計線索，通過與審計機關內部積累數(shù)據(jù)的比對分析，使用A/B測試、關聯(lián)規(guī)則學習、分組、簇類分析、眾包、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)挖掘、集成學習、遺傳算法、機器學習、自然語言處理、神經網絡、網絡分析、優(yōu)化、模式識別、預測模型、回歸分析、情感分析、信號處理、空間分析、形象化等大數(shù)據(jù)分析技術，發(fā)現(xiàn)被審計單位的潛在審計風險，從而實現(xiàn)持續(xù)性審計。實時審計數(shù)據(jù)采集分析計算平臺如圖1所示。

圖1 實時審計數(shù)據(jù)采集分析計算平臺

例如，天津市審計局通過設立審計監(jiān)督指揮中心、審計數(shù)據(jù)中心以及聯(lián)網實時審計中心，組建數(shù)據(jù)分析團隊，建立完善聯(lián)網實時審計工作機制，力求帶著疑點線索進行現(xiàn)場審計，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早預警、早提醒、早糾正。2015年7月，天津市政府進一步發(fā)布《天津市聯(lián)網實時審計監(jiān)督辦法》，對聯(lián)網實時審計做出頂層設計和制度安排，為依法有序開展聯(lián)網實時審計提供重要保障。[17]山東省青島市審計局以審計數(shù)據(jù)中心為基礎，搭建審計數(shù)據(jù)庫，建立預算執(zhí)行聯(lián)動審計模式對被審計單位進行大數(shù)據(jù)關聯(lián)分析，目前已建立700多個重要行業(yè)聯(lián)網審計模型、176個數(shù)據(jù)分析模型和27個輔助分析模型，審計分析效率提升了300%。[18]

2.擴大審計范圍，提高審計效率

傳統(tǒng)的政府審計使用抽樣等方法只能獲得小規(guī)模數(shù)據(jù)，隨著大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展與聯(lián)網審計的推廣，對全樣本數(shù)據(jù)進行審計已成為可能。在數(shù)據(jù)類型上，大數(shù)據(jù)技術使得審計數(shù)據(jù)不再局限于傳統(tǒng)的結構化數(shù)據(jù)，政府審計機關可以通過對海量的結構化數(shù)據(jù)與非結構化數(shù)據(jù)的深入挖掘，發(fā)現(xiàn)問題的潛在規(guī)律。隨著信息技術的發(fā)展，審計數(shù)據(jù)的來源更加廣泛，通過數(shù)據(jù)整合與交換共享，政府審計可以充分利用不同部門、不同機構、不同區(qū)域的信息進行研究，從不同角度分析被審計單位的各項信息。

例如，2016年7月至2017年5月，浙江省審計系統(tǒng)共組織完成審計和調查項目2585個，范圍覆蓋省級決算草案和預算執(zhí)行審計、財政管理審計、企業(yè)去產能處置“僵尸企業(yè)”政策落實審計、縣域經濟體制綜合改革推進審計、全省保障性安居工程政策跟蹤審計、地方金融改革服務實體經濟審計、“小微企業(yè)三年成長計劃”政策落實審計、基本醫(yī)療保險基金審計、基本公共文化服務資金審計、“五水共治”節(jié)水政策落實審計、現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)建設審計、產業(yè)發(fā)展扶貧資金審計等。[19]2016年度，深圳市審計局完成部門預算執(zhí)行聯(lián)網審計專項調查項目，審計覆蓋了市本級100個一級預算單位及其下屬單位，共計455個單位，對市本級黨政機關實行一體聯(lián)審。[20]

3.創(chuàng)新工作方法，推動審計轉型

隨著經濟社會的發(fā)展，審計項目日益復雜化，政府審計在監(jiān)督國家財政收支、反腐倡廉、優(yōu)化治理結構等方面發(fā)揮著重要作用，但目前我國審計工作仍多是面向財政收支的合法性與合規(guī)性，隨著信息技術的發(fā)展經濟步入新常態(tài)，政府審計被賦予更多的監(jiān)督職權。政府審計部門在工作過程中，能夠接觸到各級政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)、金融機構等被審計單位的內部數(shù)據(jù)，內容涉及金融、社保、經貿、固定資產投資、外資運用等方面，涵蓋宏觀經濟的諸多行業(yè)與層次，通過運用大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術對審計數(shù)據(jù)進行采集與深度挖掘分析，根據(jù)不同特征構建數(shù)學模型，可以及時發(fā)現(xiàn)國家治理與經濟運行中存在的異常數(shù)據(jù)變動，對重點領域進行實時監(jiān)督，促進政府審計的職能由監(jiān)督與披露擴展到防范風險，實現(xiàn)審計職能從封閉向開放不斷發(fā)展，不斷拓展審計的廣度與深度，促進政府工作公開公平公正，合理高效配置公共資源。[21]

4.減少主觀判斷，增強審計結果的客觀性

運用大數(shù)據(jù)技術，可確保審計證據(jù)的獲取、審計報告的編寫、審計結論的得出都是基于真實、完整、可靠的海量數(shù)據(jù)，通過深度挖掘數(shù)據(jù)反映的經濟活動合理性與合法性，讓數(shù)據(jù)“發(fā)聲”，可以有效的減少審計人員的主觀判斷，并且通過概率比率分析等數(shù)據(jù)輔助決策，可以提高審計人員職業(yè)判斷的準確性，從而提高審計結論的客觀性與獨立性。此外，大數(shù)據(jù)時代的全樣本審計，能夠降低甚至消滅抽樣風險，幫助審計人員獲得充分、恰當?shù)膶徲嬜C據(jù)，對被審計單位的運營情況進行全面審查與整體評價，進一步增強審計結果的客觀性與真實性。

(二)政府審計面臨著新的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)技術為政府審計帶來諸多機遇的同時，也帶來諸多社會現(xiàn)實性的挑戰(zhàn)，主要包括以下幾個方面：

1.審計數(shù)據(jù)的匯集與質量更受關注，現(xiàn)有數(shù)據(jù)存儲能力難以滿足未來需求。運用大數(shù)據(jù)技術進行政府審計需要有足夠數(shù)量且真實、完整、有效的基礎數(shù)據(jù)作為支撐。麥肯錫研究報告顯示，美國政府部門2009年存儲數(shù)據(jù)總量為848PB，[22]目前關于我國政府部門數(shù)據(jù)的存儲總量尚未有準確統(tǒng)計數(shù)字，不同區(qū)域與層級審計部門信息化程度差異較大，基層審計部門尚未形成數(shù)據(jù)匯集能力，對外溝通與合作不足，未形成足夠的數(shù)據(jù)資源支撐大數(shù)據(jù)分析，且審計數(shù)據(jù)的質量有待進一步提升。此外，審計署按照金審工程的統(tǒng)一規(guī)劃建設了國家審計數(shù)據(jù)中心，目前已經具備了300TB的數(shù)據(jù)存儲能力，然而審計署從政府部門獲取的數(shù)據(jù)總量應至少達到PB級水平，才能有效支撐大數(shù)據(jù)分析的需求。[23]

2. 缺乏大數(shù)據(jù)處理平臺，已有數(shù)據(jù)中心亟待整合。隨著大數(shù)據(jù)、云計算等技術的推廣，審計機關日漸認識到大數(shù)據(jù)技術的重要性，但很多地方審計機關尚未建立大數(shù)據(jù)分析平臺，數(shù)據(jù)資源閑置浪費，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴峻。即使是已開展大數(shù)據(jù)處理平臺建設的地方，也多以自建數(shù)據(jù)中心為出發(fā)點，存在數(shù)量多、規(guī)模小、無序發(fā)展、重建輕用、資源利用率低等現(xiàn)象，亟待進行資源融合。截至2015年底，我國數(shù)據(jù)中心達46.9萬個，絕大部分以企業(yè)自建為主，公共服務IDC(互聯(lián)網數(shù)據(jù)中心)數(shù)量仍較少。[24]

3. 對審計人員的綜合業(yè)務素質提出挑戰(zhàn)，其數(shù)據(jù)處理能力亟待提高。推進大數(shù)據(jù)技術在政府審計中的應用，需要一批掌握計算機、互聯(lián)網、數(shù)據(jù)分析與會計審計專業(yè)知識的復合型人才，尤其是精通數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、挖掘等專業(yè)技術的人才。目前我國大數(shù)據(jù)人才供不應求，而同時具備大數(shù)據(jù)專業(yè)能力與審計知識的人才則更為稀少。以審計署計算機審計培訓和考試為例，截至2012年6月，共有4400余人通過了審計署計算機審計中級考試，然而其在全國審計干部中所占比例仍處較低水平。部分基層審計機關人才結構性矛盾突出，以湖北省枝江市審計局為例，2016年在崗人員50歲以上的占38.8%，40歲至30歲僅1人，年齡結構兩極分化，中間斷檔難以新老交替；學歷、職稱層次偏低，通過自學、函授考試取得大專、本科學歷的占55.5%；專業(yè)結構不盡合理，工程財務、法律、計算機類專業(yè)人員均為空白，知識結構單一[25]，難以滿足大數(shù)據(jù)時代對復合型審計人才的需求。

4.大數(shù)據(jù)時代的政府審計要求實現(xiàn)較高水平的數(shù)據(jù)共享交換。2007年審計署制定了《國家審計數(shù)據(jù)中心基本規(guī)劃》，對審計工作中獲取和形成的基礎數(shù)據(jù)及其審計應用、共享交換進行了規(guī)劃，制定了目錄體系的資源分類和編碼規(guī)則，以及交換體系的技術構架、交換方式和技術實現(xiàn)規(guī)范，以推動審計信息資源的規(guī)范化與標準化。然而當前審計機關與被審計單位多是自行建立信息化平臺，分別由用友、金蝶、浪潮、甲骨文等不同的軟件公司開發(fā)，平臺間數(shù)據(jù)接口與數(shù)據(jù)格式存在差異，審計機關進行系統(tǒng)對接需要對數(shù)據(jù)進行加工轉換，大大降低了審計效率與效果。此外，我國政府審計機關實行分級負責制，信息化條塊分割現(xiàn)象較為嚴重，缺乏有效的協(xié)調統(tǒng)籌機制，審計機關獲取外部資源存在很大難度，未能形成全國審計“一盤棋”的工作格局。

5. 大數(shù)據(jù)時代的政府審計數(shù)據(jù)安全性與保密性問題突出。大數(shù)據(jù)技術能夠把不同來源的、單一價值低的信息進行綜合分析，從而得到有價值的信息，對信息的保密性與安全性提出較高要求。與此同時，政府審計過程中會接觸和利用各種涉密資料和數(shù)據(jù)，無論是單位層面的財務和內部管理資料，還是國家層面密級較高的信息和數(shù)據(jù)，其泄露都可能給國家和被審計單位造成難以彌補的損失。大數(shù)據(jù)時代快速的數(shù)據(jù)處理、傳播速度，要求每一個審計人員都應該加強安全意識，時刻將信息安全控制作為審計項目控制的重要環(huán)節(jié)來抓；審計機關需要不斷加強授權和保密工作，確保數(shù)據(jù)的安全性，尤其是國家機密、企業(yè)商業(yè)秘密與個人隱私的安全性。

四、政府審計應增強適應時代的發(fā)展能力：應變與對策

為積極應對大數(shù)據(jù)時代對政府審計帶來的諸多挑戰(zhàn)，可以從以下幾方面著手，推動政府審計的發(fā)展。

(一)加強頂層設計，完善法律法規(guī)建設

發(fā)展大數(shù)據(jù)時代的政府審計，需要制定大數(shù)據(jù)技術在政府審計領域應用的長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，有計劃、分步驟地積累專業(yè)人才與審計數(shù)據(jù)資源，開發(fā)大數(shù)據(jù)與云計算等先進技術。因此，需要相關部門完善相關法律法規(guī)，規(guī)范審計數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲與運用，認可電子審計證據(jù)的法律地位。[26]制定統(tǒng)一的技術標準與管理標準，研究制定與審計工作密切相關的各類軟件數(shù)據(jù)接口的國家標準，規(guī)范數(shù)據(jù)交換格式，加強上下級與不同部門間的信息共享，逐漸消除信息“孤島”。

(二)建立完善大數(shù)據(jù)審計分析平臺

建立大數(shù)據(jù)審計分析平臺，加快對審計管理系統(tǒng)(OA)、現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)(AO)等進行技術改造，搭建云平臺，加強上下級審計機關、審計機關與審計現(xiàn)場、審計機關與公共財政不同領域業(yè)務和資金的關聯(lián)。匯集各級審計機關已有數(shù)據(jù)與外部資源構建數(shù)據(jù)庫分析平臺，整合與開發(fā)大數(shù)據(jù)分析工具與模型，建立審計管理與決策平臺，滿足審計機關工作人員查詢、處理、分析與預測的需求。緊跟“寬帶中國”工程實施的步伐，及時采用下一代互聯(lián)網協(xié)議，擴大現(xiàn)有審計網絡帶寬，保障視頻、數(shù)據(jù)、語音等網絡應用的暢通。注重新建數(shù)據(jù)中心的集約化，避免盲目投資和重復建設，探索基于云計算的數(shù)據(jù)中心建設機制，通過提高硬件設施負荷能力和標準化程度，支持更復雜的虛擬化軟件運行。

(三)促進資源融合，加強大數(shù)據(jù)分析模型研究開發(fā)

加大資源融合、項目融合和工作融合的力度。根據(jù)審計項目特點，統(tǒng)一調配人力資源，建立項目組之間統(tǒng)籌協(xié)調機制，實行審計干部動態(tài)管理模式；統(tǒng)一控制審計質量標準，合理分解與歸并審計任務，促進業(yè)務資源融合。[27]加強政府審計相關大數(shù)據(jù)分析模型和軟件的研究開發(fā)，充分挖掘審計數(shù)據(jù)中心與綜合管理分析平臺等資源，加強關聯(lián)分析、機器學習、神經網絡、數(shù)據(jù)挖掘、遺傳算法等技術在政府審計中的應用。

(四)加強安全保障機制

研究采用具有自主知識產權、達到國際水平、符合更高信息安全標準的安全防護技術，加強國家信息安全等級保護與涉密信息系統(tǒng)分級保護。加強信息安全培訓，執(zhí)行統(tǒng)一的保密紀律，設立信息安全管理崗位與監(jiān)督員制度，制定崗位職責與應急預案，強化審計人員安全保密意識，防范貪污腐敗和失泄密事件。數(shù)據(jù)中心與審計分析管理平臺承載著海量的數(shù)據(jù)及其計算處理，應建立包含基礎設施、云平臺、網絡通信、數(shù)據(jù)存儲、身份認證和管理等各方面在內的安全保障體系，實現(xiàn)信息風險防控常態(tài)化，加強計算機網絡技術防范，嚴格控制核心數(shù)據(jù)訪問權限；加強災備中心建設，對重要信息數(shù)據(jù)進行定期備份。

(五)培養(yǎng)一批復合型專業(yè)人才

培養(yǎng)一批能夠適應技術發(fā)展需要的專家型、復合型的管理人才、技術保障人才。在引進高級專業(yè)人才的同時，對現(xiàn)有人員進行持續(xù)教育培訓，組織開展審計業(yè)務能力、計算機應用能力、大數(shù)據(jù)分析研究能力和內部管理能力經驗交流活動與知識講座，充分發(fā)揮審計干部教育學院與網絡培訓的作用，加強大數(shù)據(jù)與審計交叉學科的培訓，提升工作人員數(shù)據(jù)采集、清洗、轉換、模型構建能力。培養(yǎng)工作人員的團隊合作意識，加強與不同審計小組的分工協(xié)作。

大數(shù)據(jù)技術已成為經濟轉型升級的新動能與政府治理創(chuàng)新的新手段，大數(shù)據(jù)技術對于政府審計既是機遇又是挑戰(zhàn)。政府審計在提高政府治理能力與促進社會公平正義方面還任重道遠，應抓住大數(shù)據(jù)時代新的機遇，立足國情，推動具有中國特色社會主義的政府審計不斷發(fā)展。