我國(guó)學(xué)校體育法律法規(guī)貫徹執(zhí)行現(xiàn)狀探析

蔣占玉，田金華

（山西大同大學(xué)體育學(xué)院，山西大同037009）

學(xué)校體育工作是學(xué)校教育的重要組成部分，既是增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)、增進(jìn)學(xué)生健康的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育、培養(yǎng)全面發(fā)展的勞動(dòng)者和接班人的主要途徑。但是，近些年來(lái)，學(xué)校體育工作，尤其是中小學(xué)體育工作被邊緣化的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。青少年學(xué)生體質(zhì)持續(xù)下降，學(xué)校體育教育工作質(zhì)量下滑，已經(jīng)成為學(xué)校教育發(fā)展的嚴(yán)重障礙，其中很重要的原因就是國(guó)家和地方有關(guān)的學(xué)校體育法律法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中被阻滯，甚至存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致學(xué)校體育法律法規(guī)不能發(fā)揮應(yīng)有的法律效力[1-2]。因此，對(duì)學(xué)校體育法律法規(guī)貫徹執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析研究，揭示存在的問(wèn)題與不足，對(duì)加強(qiáng)學(xué)校體育的法制化管理，促進(jìn)學(xué)校體育工作的發(fā)展具有重要意義。

1 學(xué)校體育法律法規(guī)及普及現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)學(xué)校體育立法現(xiàn)狀

自中華人民共和國(guó)成立近七十年來(lái)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)在學(xué)校體育方面頒布和實(shí)施的法律法規(guī)累計(jì)有超百項(xiàng)之多。另外，各省、市、自治區(qū)等地方政府也根據(jù)各自區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、氣候等條件，頒布和實(shí)施的政策法規(guī)更多。這些法律法規(guī)及地方政策從不同層面、不同角度，對(duì)學(xué)校體育工作做出了法律描述和規(guī)定，為保障學(xué)校體育工作順利進(jìn)行發(fā)揮了重要的作用。例如：《憲法》以國(guó)家根本大法的形式規(guī)定國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，為學(xué)校體育工作的發(fā)展提供了最具權(quán)威性的法律保障；《教育法》《體育法》等以法律條文的形式對(duì)學(xué)校體育的目的、任務(wù)以及要求等做出了規(guī)定，明確了學(xué)校體育工作的方向和地位，規(guī)定教育行政部門和學(xué)校要完善體育設(shè)施，促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展，從而使青少年的體育運(yùn)動(dòng)得到了應(yīng)有的重視，增進(jìn)青少年學(xué)生的身體健康；《學(xué)校體育工作條例》則是從體育教師到體育課，從體育場(chǎng)地、器材設(shè)施到課余體育鍛煉，從課余運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練到各級(jí)各類的運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽，從學(xué)校體育課程到如何進(jìn)行體育教學(xué)，從體育教師的職責(zé)與義務(wù)到體育經(jīng)費(fèi)的計(jì)算，從編寫(xiě)教材開(kāi)發(fā)教學(xué)資源到合理評(píng)價(jià)學(xué)生等等，全方位、多層次地對(duì)學(xué)校體育工作進(jìn)行了詳細(xì)的闡述、建議和規(guī)定，有效地促進(jìn)了學(xué)校體育工作的改進(jìn)和完善，使學(xué)校體育具有系統(tǒng)性、完整性和標(biāo)準(zhǔn)化，促進(jìn)了學(xué)校體育的可持續(xù)發(fā)展；《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》是幾十年來(lái)我國(guó)最高級(jí)別的關(guān)于學(xué)校體育工作的文件，明確指出了當(dāng)下學(xué)校體育工作中表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題并提出建議和要求；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見(jiàn)的通知》和《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出了學(xué)校體育工作的薄弱和不足，強(qiáng)調(diào)提高對(duì)學(xué)校體育工作的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)體育設(shè)施建設(shè)，確保學(xué)生課余體育活動(dòng)的開(kāi)展，加快學(xué)校體育評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，引導(dǎo)和吸收社會(huì)力量支持學(xué)校體育事業(yè)的發(fā)展。

1.2 我國(guó)學(xué)校體育法律法規(guī)普及現(xiàn)狀

學(xué)校體育法律法規(guī)能夠?qū)崒?shí)在在地得以貫徹執(zhí)行的重要前提之一是懂法。因此，做好體育法律法規(guī)的宣傳與普及工作是實(shí)現(xiàn)依法治體的基礎(chǔ)，只有采取多種形式耐心細(xì)致地做好宣傳普及工作，才能使更多的相關(guān)人員對(duì)體育法律法規(guī)有正確的認(rèn)識(shí)和深刻的理解，才有可能使學(xué)校體育工作依照法律法規(guī)的要求有序進(jìn)行[3-4]。但是，在調(diào)查和走訪中，我們發(fā)現(xiàn)體育教師對(duì)相關(guān)學(xué)校體育法律法規(guī)的了解非常有限，超過(guò)半數(shù)甚至更多的體育教師對(duì)《體育法》《學(xué)校體育工作條例》、“中央7號(hào)文件”和“53號(hào)文件”等重要的學(xué)校體育法規(guī)知之甚少，更有甚者幾乎一無(wú)所知，即使是這些法規(guī)中對(duì)體育教師的權(quán)利和待遇等的規(guī)定也有超過(guò)五分之一的體育教師表示不太了解。在對(duì)上級(jí)教育行政主管部門及學(xué)校宣傳和普及體育法律法規(guī)情況的調(diào)查和走訪中得知，有近40%的體育教師認(rèn)為當(dāng)?shù)亟逃姓鞴懿块T和學(xué)校在宣傳體育法律法規(guī)方面做的很差，這個(gè)比例已經(jīng)是很保守了，因?yàn)樵谡{(diào)查表中填“差”的比例遠(yuǎn)大于訪談中的比例，可能是由于有部分體育教師不愿意當(dāng)面說(shuō)上級(jí)部門“差”的原因吧。另外，調(diào)查和走訪中都表明學(xué)校體育法律法規(guī)的宣傳普及工作情況是城市好于農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)好于落后地區(qū)。在同等條件下，高等學(xué)校好于中學(xué)，高中學(xué)校好于初中學(xué)校，重點(diǎn)學(xué)校好于普通學(xué)校，公立學(xué)校好于私立學(xué)校?？傊壳拔覈?guó)學(xué)校體育法律法規(guī)的宣傳和普及程度較差，相關(guān)職能部門、學(xué)校及有關(guān)人員的法律知識(shí)有待提高，法律意識(shí)有待增強(qiáng)；對(duì)學(xué)校體育法律法規(guī)的宣傳、學(xué)習(xí)、理解和執(zhí)行有待加強(qiáng)。只有這樣，才能使學(xué)校體育工作真正實(shí)現(xiàn)有法必依，有章可循。

2 體育法律法規(guī)貫徹執(zhí)行中存在的問(wèn)題

2.1 流于形式

近年來(lái)，各級(jí)各類學(xué)校在貫徹執(zhí)行學(xué)校體育法律法規(guī)的過(guò)程中，流于形式的現(xiàn)象在各省、市、縣幾乎都有。有的教育行政管理部門對(duì)學(xué)校體育法律法規(guī)例行公事地將文件轉(zhuǎn)發(fā)至各學(xué)校了事，而學(xué)校由于缺乏具體的實(shí)施方案和細(xì)則，使得法律法規(guī)執(zhí)行的可操作性大大降低，從而很大程度上削減了法律法規(guī)的權(quán)威性和法律效力。還有的學(xué)校對(duì)待一些學(xué)校體育法律法規(guī)采取隆重啟動(dòng)，過(guò)程糊弄，結(jié)果不問(wèn)的做法，如“陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)”“大課間”等政策的貫徹執(zhí)行，甚至在某些地區(qū)和學(xué)校大肆邀請(qǐng)上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)及周邊兄弟學(xué)校的同仁參加。然而，當(dāng)轟轟烈烈的啟動(dòng)儀式過(guò)后，由于沒(méi)有進(jìn)一步實(shí)施的計(jì)劃或方案，學(xué)校就馬上回到原來(lái)的運(yùn)行軌道。還有部分學(xué)校干脆把法律法規(guī)掛在墻上，在外人看來(lái)，這些學(xué)校對(duì)學(xué)校體育法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行一定是很不錯(cuò)的。但是，在調(diào)查和走訪中，我們發(fā)現(xiàn)有的學(xué)校主管體育工作的領(lǐng)導(dǎo)、體育教師等相關(guān)人員對(duì)墻上掛著學(xué)校體育法規(guī)制度的了解并不是很多，個(gè)別學(xué)校主管體育工作的領(lǐng)導(dǎo)甚至都不知道那是什么。如此種種，陽(yáng)奉陰違，只做表面文章的現(xiàn)象在各級(jí)教育行政部門和學(xué)校幾乎都不同程度地存在。這些行為嚴(yán)重地阻礙了學(xué)校體育法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，進(jìn)而極大地影響了學(xué)校體育的健康發(fā)展。

2.2 做于文件

在調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)有部分學(xué)校給人的感覺(jué)是基本上所有的體育法規(guī)都有對(duì)應(yīng)的傳達(dá)、學(xué)習(xí)、討論、體會(huì)，以及貫徹執(zhí)行的方案和細(xì)則等記載、記錄和計(jì)劃，甚至還有貫徹執(zhí)行過(guò)程的檢查、執(zhí)行效果的評(píng)估和各種評(píng)比的記錄材料。然而，通過(guò)訪談得知，其中很多工作都只做在文件上，在實(shí)踐中做的很少，甚至根本沒(méi)做。比如《學(xué)校體育工作條例》要求各級(jí)各類學(xué)校都應(yīng)按規(guī)定開(kāi)展體育課，而在一些初中學(xué)校，很多時(shí)候體育課只是課程表里有，而實(shí)際情況是體育課經(jīng)常上的是所謂的主干課，也有的學(xué)校經(jīng)常安排體育教師干其他工作，體育課學(xué)生上自習(xí)。對(duì)初三年級(jí)的學(xué)生，則是為了應(yīng)付中考，體育課是“目標(biāo)明確”“有的放矢”，只練中考項(xiàng)目。對(duì)于高中學(xué)校而言，三年級(jí)的體育課甚至干脆叫停。《條例》中明確規(guī)定的保證學(xué)生每天1小時(shí)的體育活動(dòng)時(shí)間，在一些學(xué)校只是“紙上談兵”“畫(huà)餅充饑”罷了。在實(shí)踐中既無(wú)組織指導(dǎo)，也無(wú)活動(dòng)內(nèi)容，更談不上鍛煉效果。再如從學(xué)校體育器材擁有情況統(tǒng)計(jì)匯總表中看有足夠的體育器材，能夠保證體育教學(xué)的正常開(kāi)展，器材室里看到的真正能用的、有用的體育器材寥寥無(wú)幾。

2.3 滯于口頭

學(xué)校體育工作在一部分學(xué)校中，說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)查約有20%，甚至更多的學(xué)?？陬^上說(shuō)體育工作怎么怎么重要，我們一定要嚴(yán)格按照文件精神和要求不折不扣地貫徹執(zhí)行，保證達(dá)到什么樣的效果等。會(huì)上講體育和其他文化課一道是培養(yǎng)合格的社會(huì)主義勞動(dòng)者和接班人的手段和途徑，在實(shí)踐中卻把體育打入“冷宮”，不管不顧。比如，有的學(xué)校尤其是中學(xué)，體育教師嚴(yán)重不足，但在配置教師時(shí)卻認(rèn)為隨便找個(gè)人來(lái)代體育課就行了，把指標(biāo)讓出來(lái)招主課教師吧。又比如《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施，大部分學(xué)校能夠認(rèn)真執(zhí)行，但在個(gè)別學(xué)校只是口頭上說(shuō)重要，非常重要，而在實(shí)踐中敷衍了事，根本就沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行各項(xiàng)身體素質(zhì)和機(jī)能測(cè)試，只是隨便安排幾個(gè)人做做樣子，最后編造一些數(shù)據(jù)上報(bào)交差。用他們的話說(shuō)就是認(rèn)真測(cè)也不達(dá)標(biāo)，上報(bào)時(shí)還得編造，還不如省點(diǎn)事直接編呢。

2.4 應(yīng)付檢查

學(xué)校體育法規(guī)執(zhí)行的好壞，對(duì)學(xué)校體育工作成效有著直接的影響[5-6]。然而在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有超過(guò)40%的中學(xué)和10%以上的高校不同程度地存在應(yīng)付檢查的傾向，少數(shù)學(xué)校甚至把貫徹執(zhí)行學(xué)校體育法律法規(guī)的真正的工作不做，而是把應(yīng)付檢查作為工作的重點(diǎn)去抓。他們?yōu)榱藨?yīng)付各種檢查，挖空心思地造假，在檢查組到來(lái)之前突擊編撰各種文件，收集和編造各種過(guò)程材料，超短期培訓(xùn)學(xué)生、教師及相關(guān)人員的代表，以便統(tǒng)一口徑。更有甚者，來(lái)不及或不能造假時(shí)，直接將其他學(xué)校的“拿”來(lái)應(yīng)付檢查（如體育器材）。檢查組要來(lái)，如臨大敵，檢查工作一結(jié)束，所有一切恢復(fù)原貌，回歸本來(lái)。對(duì)體育法律法規(guī)執(zhí)行沒(méi)有效果，反而應(yīng)付檢查的做法傳播很快，有極個(gè)別學(xué)校還專門派人前往取經(jīng)呢。如此，極大地阻滯了學(xué)校體育法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

2.5 以權(quán)代法

要真正做到法律面前人人平等，在21世紀(jì)的今天，在某些領(lǐng)域的某些事件上仍然是很困難的。比如《學(xué)校體育工作條例》明文規(guī)定，體育教師的職務(wù)聘任、工資待遇應(yīng)當(dāng)與其他教師同等對(duì)待，并且妥善解決體育教師的工作服裝，兩操一活動(dòng)及課余訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽等應(yīng)計(jì)算工作量等等。但是，在調(diào)查中得知，這些規(guī)定都能得到保障的學(xué)校，僅僅占到被調(diào)查學(xué)校的不到60%，而且這些都決定于學(xué)校或者是校長(zhǎng)的態(tài)度。也就是說(shuō)，學(xué)?；蛘咝ｉL(zhǎng)有權(quán)決定體育教師的這些待遇問(wèn)題。因此，可以說(shuō)所有存在不同工同酬現(xiàn)象的學(xué)校大多數(shù)都是因?yàn)橐詸?quán)代法的原因造成的。再如，學(xué)校的體育場(chǎng)館按學(xué)校體育法規(guī)規(guī)定在節(jié)假日和公休日應(yīng)面向?qū)W生開(kāi)放，而實(shí)踐中絕大多數(shù)學(xué)校根本不面向?qū)W生開(kāi)放。特別是對(duì)于學(xué)生在體育活動(dòng)中發(fā)生的傷害事故，教育行政部門和學(xué)校不擔(dān)當(dāng)、不作為，憑借他們的權(quán)力把所有責(zé)任都推給體育教師，致使體育教師在教學(xué)中盡量選擇安全的內(nèi)容及方式教學(xué)，從而出現(xiàn)了“安全體育”，嚴(yán)重影響了體育教學(xué)的效果和學(xué)生體質(zhì)的增強(qiáng)及學(xué)生健康水平的增進(jìn)。

3 體育法律法規(guī)貫徹執(zhí)行阻梗的原因分析及對(duì)策

縱觀我國(guó)學(xué)校體育法律法規(guī)貫徹執(zhí)行中存在的問(wèn)題，不難看出其原因是多方面的，但最根本的原因就是學(xué)校體育法律法規(guī)不夠健全。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生存生活條件的大幅提高，學(xué)校教育形勢(shì)和教育環(huán)境也在發(fā)生著很大的變化，從而使學(xué)校體育法律法規(guī)表現(xiàn)出與學(xué)校體育工作發(fā)展的不協(xié)調(diào)和不適應(yīng)。

首先，目前與學(xué)校體育有關(guān)的法律法規(guī)以根本大法的形式貫徹執(zhí)行的只有《憲法》和《體育法》，但其只對(duì)學(xué)校體育的地位等做了宏觀的闡述，而真正指導(dǎo)學(xué)校體育工作的是由國(guó)家體育總局和教育部制定的行政法規(guī)《學(xué)校體育工作條例》，其法律效力和權(quán)威性遠(yuǎn)比全國(guó)人大制定的低。而且，現(xiàn)行的學(xué)校體育法規(guī)及規(guī)章制度雖然較多，但是，從內(nèi)容上來(lái)看，主要是一些基礎(chǔ)條例和規(guī)定，缺乏具體操作的細(xì)則和約束機(jī)制[7-8]。還有就是很多學(xué)校體育法規(guī)都是許多年前制定的，當(dāng)時(shí)的各種情況包括執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境及執(zhí)行目標(biāo)等已經(jīng)無(wú)法與當(dāng)今相比。因此，制定最高層次的符合新時(shí)期學(xué)校教育和體育發(fā)展的學(xué)校體育法律法規(guī)迫在眉睫。

其次，現(xiàn)行的許多體育法規(guī)或條例辦法等有許多都只是對(duì)學(xué)校體育工作的某一方面，甚至某些特定事件作了一些原則性的規(guī)定。如《學(xué)生傷害事故處理辦法》《體育教師培訓(xùn)及考核辦法》等，其特點(diǎn)是內(nèi)容單一，不夠全面；各自單行，存在盲區(qū)；表述含糊，執(zhí)行不一，且缺乏相應(yīng)實(shí)踐環(huán)節(jié)和可操作性。甚至相互制約造成鉆法律空子的可能性，從而使法規(guī)的約束性和效力得不到充分發(fā)揮。致使學(xué)校體育課時(shí)被占，經(jīng)費(fèi)流失，體育設(shè)施陳舊，體育教師待遇低下等等的違法事件不斷發(fā)生，導(dǎo)致青少年學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑。還有一些學(xué)校體育法規(guī)與現(xiàn)實(shí)存在一定差距，脫離實(shí)際，對(duì)具體事物的描述存在許多模糊的地方，使得在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，如“應(yīng)該”“一定比例”“有條件的”“根據(jù)具體情況”等詞語(yǔ)的運(yùn)用。因此，建立體系完整、內(nèi)容全面、表述確切的學(xué)校體育法律法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急。

再次，現(xiàn)行的大多數(shù)體育法律法規(guī)中，缺乏對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象具體責(zé)任單位或個(gè)人的懲戒處置的硬性規(guī)定，使學(xué)校體育法律法規(guī)的懲戒力度不夠，甚至根本沒(méi)有懲戒，導(dǎo)致執(zhí)行主體對(duì)學(xué)校體育法規(guī)視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞，學(xué)校體育法規(guī)在個(gè)別學(xué)?；騿挝豢磥?lái)就是廢紙一張。在工作中我有權(quán)，我說(shuō)了算的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，如隨意縮減體育經(jīng)費(fèi)，隨意抽調(diào)體育教師做其他工作等，嚴(yán)重阻滯了體育法規(guī)的貫徹執(zhí)行。因此，迫切需要健全學(xué)校體育法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒。

另外，任何一項(xiàng)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行都離不開(kāi)全方位、多層次的指導(dǎo)與監(jiān)督，學(xué)校體育法律法規(guī)也是如此。我國(guó)有關(guān)學(xué)校體育的法律法規(guī)雖然不夠全面，但是絕大多數(shù)學(xué)校體育的問(wèn)題，也是有法可依的，關(guān)鍵的問(wèn)題是沒(méi)有做到有法必依，其原因就在于缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)與監(jiān)督。因此，學(xué)校體育法律法規(guī)的健全應(yīng)包含對(duì)貫徹執(zhí)行過(guò)程中的指導(dǎo)與監(jiān)督的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)貫徹執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督。只有這樣，才能真正提升學(xué)校體育法律法規(guī)應(yīng)有的效力和權(quán)威，確保學(xué)校體育有序有效地健康發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，健全和完善學(xué)校體育法律法規(guī)，全面實(shí)施依法治教，依法治體已成必然。但是，就目前情形來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的學(xué)校體育相關(guān)的法律法規(guī)與國(guó)家治理的要求還存在一定差距。主要表現(xiàn)為：一方面，缺乏最具權(quán)威性的、內(nèi)容全面、體系完整、表述明確肯定、可行性和實(shí)踐性強(qiáng)，而且符合時(shí)代發(fā)展要求以及具備完善合理監(jiān)督機(jī)制的學(xué)校體育法；另一方面，教育行政權(quán)力、法律責(zé)任和學(xué)校利益等管理上的混亂以及管理者的法律意識(shí)薄弱，法律水平較低。因此，今后的主要任務(wù)應(yīng)是建立健全學(xué)校體育法律法規(guī)，并采取多渠道和多形式的法律法規(guī)宣傳普及，真正使學(xué)校體育法律法規(guī)深入人心。同時(shí)，深化教育體制改革，明確行政管理和監(jiān)督職責(zé)與權(quán)限，加強(qiáng)執(zhí)法力度，強(qiáng)化違法必究的懲戒制度。從而使學(xué)校體育在有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的大環(huán)境下健康持續(xù)發(fā)展，為國(guó)家治理和強(qiáng)健民族體魄做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。