水利工程運(yùn)行管理邊界權(quán)利和義務(wù)研究

田明武 ，張 磊 ，王君勤 ，楊 超

（1.四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，611231，崇州；2.四川省水利科學(xué)研究院節(jié)水所，610072，成都）

一、水利工程管理現(xiàn)狀特點(diǎn)

我國水利工程在防汛抗旱、生活供水、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、水力發(fā)電、水資源與水環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持人與自然和諧共生納入新時代中國特色社會主義發(fā)展建設(shè)的基本方略，把水利擺在九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之首，深化了水利工作內(nèi)涵，指明了水利發(fā)展方向。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，水利工程管理中的諸多問題亦更加尖銳突出：大量水利工程特別是中小型水利工程管理不到位，維修養(yǎng)護(hù)嚴(yán)重缺位,效益嚴(yán)重衰減；對社會經(jīng)濟(jì)和百姓生命及財(cái)產(chǎn)安全帶來極大的隱患；很多交叉問題由于處理不當(dāng)嚴(yán)重影響水管單位的運(yùn)行監(jiān)督管理等。因此,加快推進(jìn)水管體制改革特別是運(yùn)行管理體制機(jī)制改革迫在眉睫。主要問題歸結(jié)為以下五方面：

①大部分水利工程為綜合性工程,社會、經(jīng)濟(jì)效益互重，公益與經(jīng)營開發(fā)功能交叉,公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)混合。地方政府、水管部門、水管單位之間關(guān)系不順，權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不活,無有效的約束、激勵機(jī)制,監(jiān)督管理難以落到實(shí)處。

②水管單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫，體制不全，權(quán)責(zé)不清，人員眾多，真正急需的專業(yè)技術(shù)人員卻嚴(yán)重短缺,無法滿足現(xiàn)代化水利工程管理的特定需求。

③在水利工程建管過程中,部分小型水利工程管理無人員、維修無經(jīng)費(fèi)、老化失修嚴(yán)重；多數(shù)工程無專職管護(hù)人員，部分工程甚至未建完即遭到毀滅性破壞；不少承擔(dān)防洪、排澇等特定社會安全功能的工程財(cái)政供給缺口大，導(dǎo)致無法管理或管理嚴(yán)重缺位。

④忽視集體利益,違規(guī)用水、違規(guī)用工程管理范圍內(nèi)土地等現(xiàn)象嚴(yán)重而普遍,再加上缺乏有效管理，導(dǎo)致大量水利工程基礎(chǔ)設(shè)施使用功能退化加劇。

⑤農(nóng)村基層水利工程管理人員數(shù)量不足，綜合素質(zhì)普遍偏低。隨著近年國家對水利的重視與關(guān)注度逐步提高,水利工程項(xiàng)目不斷增加,水利工程技術(shù)人員和管理人員的空缺也更加突出。

二、現(xiàn)行管理體制機(jī)制

我國涉水事務(wù)管理是水行政管理部門和流域管理機(jī)構(gòu)按照國家對責(zé)權(quán)的劃分進(jìn)行管理。流域管理機(jī)構(gòu)是按照河湖的流域范圍而跨行政區(qū)域設(shè)置的水行政業(yè)務(wù)管理部門，受水利部委托在所轄流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)限。

根據(jù)我國境內(nèi)河湖水資源、水環(huán)境、水工程特點(diǎn)，主要采用行政管理與流域管理、直接管理與委托管理相結(jié)合的水利管理體制。水利工程既受地方政府的行政管理，又受流域管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理；水環(huán)境水生態(tài)方面有環(huán)保、水務(wù)、市政等部門的行政權(quán)責(zé)義交叉及跨行政區(qū)區(qū)域交叉；水電工程既隸屬于集體企業(yè)，又受與工程所在河道相對應(yīng)的地方水行政部門及流域管理機(jī)構(gòu)的管理，而工程所在地地方政府往往無權(quán)管理，從而導(dǎo)致責(zé)權(quán)不分、義利不明、監(jiān)管無序，限制了我國水利事業(yè)的健康發(fā)展。

從我國現(xiàn)行相關(guān)水法律法規(guī)來看，各部門可根據(jù)屬地管轄和權(quán)屬管理原則，以及自身職能職責(zé)，由承擔(dān)主要責(zé)任的部門牽頭，組成解決問題工作組，分類別解決問題，關(guān)鍵在于最終責(zé)任由誰承擔(dān)并落實(shí)到位。在實(shí)際案例中，往往體現(xiàn)出的是由于行政干預(yù)，相關(guān)平級行政部門不配合、不作為，地區(qū)司法不統(tǒng)一而導(dǎo)致司法不公、行政不力等，滋生助長了不良風(fēng)氣，傷害了管理單位（人員）以及第三方人員（單位）的物質(zhì)、精神甚至生命健康等利益。

三、國外的經(jīng)驗(yàn)借鑒

縱觀相對發(fā)達(dá)國家，一些比較好的做法值得我們借鑒學(xué)習(xí)。日本采用集中協(xié)調(diào)與分部門行政的水資源管理體制，獨(dú)立設(shè)置環(huán)境省,下設(shè)水質(zhì)保護(hù)局。由日本中央政府對一級河流按流域區(qū)域任命管理者,負(fù)責(zé)水域的保護(hù)和整治活動，政府內(nèi)閣直屬單位國土廳下的水資源部為水資源日常管理的最高協(xié)調(diào)部門。政府對河湖實(shí)行以流域范圍為管理基準(zhǔn)的集中管理與分散管理相結(jié)合的管理模式，責(zé)任具體，分工明確，管理體制機(jī)制完善，能夠及時有效地協(xié)調(diào)人力資源對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)控，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，對水域環(huán)境問題進(jìn)行處理。

澳大利亞、新西蘭兩國的水資源評價、開發(fā)利用、水權(quán)交易、水價制定等，均由各級政府通過水法令進(jìn)行監(jiān)督、管理。地方政府首席執(zhí)行官可隨時取消、修改所頒發(fā)的取水許可證，對水污染等問題實(shí)行一票否決制。

法國的水管體制與我國基本類似，但法國的最高水務(wù)管理部門生態(tài)部卻不同于我國的水利部，生態(tài)部直接受總理領(lǐng)導(dǎo)。所有涉水生態(tài)、交通、能源、環(huán)境等相關(guān)事務(wù)均直接由生態(tài)部管理。河湖水量水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、濕地保護(hù)、防洪供水等事務(wù)均由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，而不受限于區(qū)域行政管理的干預(yù)干涉。此種模式避免了多部門的權(quán)責(zé)重復(fù)與交叉，簡政、明權(quán)、明責(zé)。

美國、澳大利亞、加拿大等國也采用行政管理與流域管理相結(jié)合的管理制度，但有行政權(quán)力高于同級行政及流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)利的環(huán)境部門，由于環(huán)境保護(hù)部門處于統(tǒng)治地位，很多相關(guān)部門責(zé)權(quán)利的交叉推諉問題就得以簡單化處理。

四、我國水利工程運(yùn)行管理中的典型問題

1.水庫及河道內(nèi)的溺亡等現(xiàn)象與責(zé)任

多年來，下河游泳、捕魚、私自采砂等導(dǎo)致的淹死、溺死現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，而水管理單位不得不按照相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)賠償責(zé)任等。2016年，同樣是水庫內(nèi)私自下水不慎溺亡事件，一個地方法院判決賠償，而另一個地方法院判決不賠償。類似的環(huán)境條件，幾乎完全相同的意外事件，卻是完全不一樣的處理結(jié)果，不得不令人深思。

2.水利工程（壩頂、堤頂）管理、防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)通道與社會交通之間的矛盾

很多水利工程(壩、渠道、堤防)頂部具有交通功能，并與周邊交通融為一體，充分發(fā)揮服務(wù)社會的公共交通功能，在特定階段（維護(hù)、防汛搶險(xiǎn)等）主要發(fā)揮工程交通功能。在人口密集地區(qū)，中小型工程附近亦無其他較好的交通通道，社會交通功能與工程交通功能易產(chǎn)生矛盾沖突。

3.河道正常清淤與違規(guī)采砂

受來水影響，水流不順暢的河段容易造成泥沙淤積，如不及時進(jìn)行合理清淤，必然導(dǎo)致河道的泄流能力逐漸減弱，增加未來的洪災(zāi)隱患，而大多數(shù)河道淤積物都是基礎(chǔ)建設(shè)需求量很大的砂石料，受利益驅(qū)動，河道清淤與河道合理合規(guī)砂石料開采之間的責(zé)權(quán)義利變得錯綜復(fù)雜，問題眾多，嚴(yán)重危及河道安全、環(huán)境安全及社會秩序安全。

4.違規(guī)違建問題突出

違規(guī)違建行為屢禁不止，核心問題在于利益驅(qū)使和執(zhí)行監(jiān)管不到位。在很多水利工程區(qū)域內(nèi)，有山有水，環(huán)境優(yōu)美，是修建各類高檔住宅、餐飲娛樂設(shè)施的首選地。違規(guī)違建行為嚴(yán)重破壞工程區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，污染工程區(qū)域環(huán)境，留存治安與安全隱患，而水利工程管理單位權(quán)責(zé)關(guān)系不清，很難對此類問題進(jìn)行合理、合規(guī)、合法的處理。行政等級較低的中小型水利工程此類問題尤為突出。

5.其他工程與水利工程之間的矛盾問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，土地資源日益緊張，工程建設(shè)在空間布局上的矛盾日趨突出，水環(huán)境、水生態(tài)與工業(yè)尾（廢）水排放，交通道路、市政綜合管廊等之間的矛盾突出。在近年的案例中，有多處河道的橋梁對河道行洪、防洪造成影響，導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

6.地方政府的行政干預(yù)問題

部分地方政府過多干預(yù)河道合理的科學(xué)規(guī)范、發(fā)展方案和水利工程的建設(shè)與管理等，比如違規(guī)侵占河道建設(shè)濕地公園、景觀生態(tài)廊道，在水利工程管理范圍內(nèi)修建高檔場館、會所、別墅，違規(guī)開展旅游、養(yǎng)殖等，對工程安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全造成嚴(yán)重影響。

五、對策及建議

1.范圍確權(quán)是基礎(chǔ)

水利工程由于數(shù)量龐大、線路長、分布廣、邊界線長而復(fù)雜，確權(quán)難度高，一些老舊工程由于歷史原因沒有確權(quán)，一些新建工程由于體制、管理等原因也未能完善確權(quán)，導(dǎo)致工程邊界管理權(quán)限不明。為推進(jìn)科學(xué)有序的管理，確權(quán)成為當(dāng)務(wù)之急，包括管理范圍（邊界）的確切界定標(biāo)識、責(zé)權(quán)義利的明確界定等，可借助于歷史設(shè)計(jì)建設(shè)資料、現(xiàn)行法律法規(guī)、國內(nèi)外經(jīng)典案例經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)代信息技術(shù)等，共同完成確權(quán)。

2.簡政放權(quán)是重點(diǎn)

河道管理的行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰等，除國家管理權(quán)限和跨區(qū)縣（自治縣）涉河建設(shè)項(xiàng)目審批外，應(yīng)當(dāng)全部下放市縣水行政主管部門，保證管理清晰明確有效，執(zhí)法高效透明。

3.索源追責(zé)問責(zé)是關(guān)鍵

水的流動性帶來一系列典型問題，比如河道上游某行政區(qū)域內(nèi)的污染源污染后的水，對下游另一行政區(qū)域內(nèi)的水體、水環(huán)境造成污染，解決此類問題需要探索建立有效的索源追責(zé)問責(zé)機(jī)制并使其真正落地。

4.全面實(shí)施河長制是核心

河長制是一套新的、正在逐步完善的水利工程及水管理的機(jī)制，是以水流域或區(qū)域?yàn)閷ο?，以河長為最高責(zé)任負(fù)責(zé)人，并輔之以長效監(jiān)督監(jiān)管與責(zé)任追究，對河湖進(jìn)行全面監(jiān)督管理的管理體制，是有效解決現(xiàn)有水利工程管理特別是邊界交叉事務(wù)管理的有效途徑，徹底解決了行政權(quán)力交叉、區(qū)域交叉、問題交叉的諸多矛盾。河長制作為一種管河、護(hù)河、治水的管理制度，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，對河湖塘庫進(jìn)行管理。河長制管理工作要落地，關(guān)鍵是各級河長要敢于負(fù)責(zé)，積極負(fù)責(zé)，勇于擔(dān)責(zé)，建立完善的河長制組織管理機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套的監(jiān)督管理追責(zé)問責(zé)機(jī)制體制。

六、結(jié) 語

由于水流在時空分布上的流動性特點(diǎn)，與水有關(guān)的問題始終處于動態(tài)變化中。如何對水、水環(huán)境、水工程等涉及的諸多社會問題進(jìn)行科學(xué)、合理、合法而有效的處理，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從體制、機(jī)制、法治各方面進(jìn)行全方位系統(tǒng)研究分析。河長制目前處于發(fā)展完善階段，對于水利工程管理邊界問題還沒有過多涉及。現(xiàn)有的水法律法規(guī)文件雖有相關(guān)條款，但法律效力、執(zhí)法者的行政、法律權(quán)利等諸多問題，導(dǎo)致很多現(xiàn)實(shí)問題在處理上比較困難。因此需要相關(guān)部門大力配合協(xié)調(diào)，通過測繪、計(jì)算機(jī)等技術(shù)手段界定相應(yīng)水利工程權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，著力解決水利工程所有權(quán)邊界模糊、使用權(quán)歸屬不清、水利工程空間保護(hù)難、監(jiān)管難等問題，共同探索研究制定科學(xué)合理的制度、政策或法律法規(guī)，推動我國水利工程管理工作健康有序發(fā)展。 ■

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