河長制考核機制探討

方國華，林澤昕

（1.河海大學水利水電學院，210098，南京；2.河南建筑職業(yè)技術(shù)學院，450064，鄭州）

建立科學的考核機制是河長制工作落到實處、取得實效的重要保障。中辦國辦印發(fā) 《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）、《水利部 環(huán)境保護部貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》（以下簡稱《實施方案》）和《水利部辦公廳關(guān)于加強全面推行河長制工作制度建設(shè)的通知》（以下簡稱《通知》）明確了考核問責應(yīng)重點解決考核主體和對象、考核內(nèi)容的確定和考核指標的設(shè)立、考核結(jié)果運用等三大問題。除此之外，河長制考核還應(yīng)考慮河長制考核組織和方式的問題，即如何實施考核。本文主要探討河長制考核主體和對象、考核指標和內(nèi)容、考核結(jié)果運用以及考核組織和方式等必須予以重點解決的問題，為河長制考核辦法的制定提供參考。

一、考核主體和對象

考核主體和對象主要是解決誰考核誰的問題?！兑庖姟分赋?，縣級及以上河長負責組織對相應(yīng)河湖下一級河長進行考核。《通知》指出，考核問責是上級河長對下一級河長、地方黨委政府對同級河長制組成部門履職情況進行考核問責。

根據(jù)《意見》和《通知》要求，按照考核主體和對象，河長制考核可以分為兩大類：一是上級河長對下級河長的考核，包括上級總河長對下級總河長的考核和上級河長對相應(yīng)河湖下一級河長的考核；二是地方黨委政府對同級河長制組成部門的考核。

目前已出臺的河長制考核辦法或考核制度中，考核主體和對象尚未完全統(tǒng)一。如《山東省河長制工作省級考核辦法》中，根據(jù)被考核對象不同，考核工作分為省總河長（或省副總河長）對市級總河長的考核、省級河長對相應(yīng)河湖涉及的市級河長進行考核和省總河長 （或省副總河長）對省河長制辦公室成員單位的考核。《廣東省全面推行河長制工作考核辦法（試行）》適用于省級總河長對地級以上市總河長（含第一總河長、副總河長）、省級流域河長對流域內(nèi)地級以上市流域河長的考核?！侗本┦泻娱L制工作考核制度》指出該制度適用于市級河長對區(qū)級河長的考核。但有些省河長制考核是上級政府對下級政府進行考核，其河長制考核的主體與對象與中央文件要求有所偏差，應(yīng)進一步完善。

關(guān)于河長制考核，有必要明確兩個問題：一是上級政府對下級政府的考核不等同于上級河長對下級河長的考核。從中央文件要求、河長的本質(zhì)和實施效果來說，應(yīng)該是上級河長對下級河長進行考核，不是上級政府對下級政府考核。二是上級總河長對下級總河長的考核與上級河長對相應(yīng)河湖下一級河長進行考核之間的關(guān)系。就省級層面來講，省級總河長對市級總河長的考核實質(zhì)上是對市域所有河湖進行考核，包括跨市域河湖、市域河湖等，省河長對市河長的考核是管轄跨市域河湖的省河長對相應(yīng)河湖的市河長進行考核，因此省河長對市河長考核應(yīng)作為省級總河長對市級總河長考核的重要參考和依據(jù)。

二、考核指標和內(nèi)容

1.考核指標設(shè)立原則

《意見》指出“根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核。”在考核指標設(shè)置時，應(yīng)以頂層制度（包括目標）為導向、注重河湖差異性、考慮階段任務(wù)動態(tài)性，同時盡量使用定量指標，保證考核結(jié)果客觀、公正。

（1）以頂層制度設(shè)計為導向

在設(shè)置考核指標體系時，應(yīng)注意總體思路與框架體系與中央要求保持高度契合，遵循《意見》中的指導思想、基本原則、組織形式、主要任務(wù)以及保障措施等要求。在一級指標設(shè)置時，可以從河長制管理組織體系、河湖管理保護規(guī)劃體系、河長制工作機制、河長制管理制度、河長制六大主要任務(wù)、社會監(jiān)督等方面考慮，確保河長制實施的關(guān)鍵方面都包含在一級指標體系之中，構(gòu)建具有引領(lǐng)性、系統(tǒng)性、完整性的一級指標體系。

（2）以地區(qū)水治理實踐為基礎(chǔ)，注重河湖差異性

在設(shè)置二、三級指標時，必須立足各地河湖管理保護實際，因地制宜構(gòu)建適用本地區(qū)河湖的河長制考核指標。根據(jù)一級指標及與之對應(yīng)的工作任務(wù)，對一級指標進行分解細化為二級指標，在二級指標的基礎(chǔ)上進一步細化為三級指標。在細化指標的過程中，注意以本地區(qū)河湖治理、管理與保護等實際情況與問題為導向，結(jié)合河湖管理過程中規(guī)劃制定、制度建設(shè)、機制建立、河湖狀態(tài)等情況，對不同地區(qū)不同河湖采用差異化考核，但要兼顧實效性、公平性、科學性。

（3）以階段性目標和任務(wù)為要點，動態(tài)調(diào)整考核指標

河長制各個階段的任務(wù)和工作要點不同，考核應(yīng)與年度河長制工作要點、階段任務(wù)相銜接。根據(jù)考核情況和階段性目標、重點工作，對指標進行實時檢查、分析、反饋和調(diào)整，保障指標體系的整體動態(tài)優(yōu)化。

（4）定量考核與定性考核相結(jié)合

選取考核指標時，應(yīng)以定量指標為主，便于直接量化考核；對于難以量化的定性指標，劃分考核標準，采取一定的方法將定性指標進行量化處理。同時，應(yīng)逐步完善公眾參與機制，聘請第三方機構(gòu)考核河長制工作，開展民眾對河道管理狀況的滿意度測評，增強公眾對河湖管理和保護的責任感和參與意識。

除了上述原則外，在設(shè)立考核指標時，尤其對省直單位的考核應(yīng)遵循權(quán)責相應(yīng)的原則，明確各項指標細化后的責任單位，方便各責任單位的自查。

2.考核內(nèi)容

《意見》指出“各級河長對相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務(wù)完成情況進行考核?！笨己藘?nèi)容至少應(yīng)包括河長履職情況、任務(wù)完成情況。河長制的履職情況即為河長組織體系和工作機制建設(shè)情況，包括設(shè)立河長組織體系建設(shè)與責任落實、出臺工作方案、開展輿論宣傳、落實相關(guān)經(jīng)費、工作制度的制定、河道巡查等情況。河長制主要任務(wù)的完成情況，應(yīng)根據(jù)各地河長制實施意見和工作方案中規(guī)定的任務(wù)不同而設(shè)立考核指標。

考核主體和對象不同，考核指標和內(nèi)容側(cè)重點也有所區(qū)分。上級河長對下級河長考核，主要對下級河長履職情況和任務(wù)完成情況進行考核，其中任務(wù)完成情況應(yīng)該是針對河湖設(shè)立指標體系；上級總河長對下級總河長的考核，主要對總河長履職情況和任務(wù)完成情況進行考核，其中任務(wù)完成情況應(yīng)針對行政區(qū)域設(shè)立指標體系；地方黨委政府對同級河長制組成部門的考核，主要對其責任范圍內(nèi)的履職情況和任務(wù)完成情況進行考核。

在對不同級別河長考核時，考核側(cè)重點也有所差異。對鄉(xiāng)、村級河長的考核，其巡查工作情況作為主要考核內(nèi)容，對市、縣級河長的考核，其督促相關(guān)主管部門處理、解決責任水域存在問題和查處相關(guān)違法行為情況作為主要考核內(nèi)容。

3.一票否決

在設(shè)立一般性考核指標的基礎(chǔ)上，還可以考慮加上一票否決制。發(fā)生重特大水污染事件或?qū)χ靥卮笏廴臼录幹貌涣Φ?、考核過程中弄虛作假、偽造數(shù)據(jù)資料等情況時，均可以采用一票否決制，直接判定為“不合格”。各地區(qū)可根據(jù)實際情況和階段性工作重點設(shè)立一票否決指標。如江蘇省對出現(xiàn)重大涉水安全或水污染責任事故、出現(xiàn)設(shè)計標準內(nèi)潰堤事件的，直接評定為“不合格”。

三、考核結(jié)果運用

《意見》強調(diào)要強化考核問責。根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考?？h級及以上河長負責組織對相應(yīng)河湖下一級河長進行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責任。

考核結(jié)果可用于以下方面：

①與離任審計掛鉤。不僅要把上一任領(lǐng)導干部的自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果作為下一任領(lǐng)導干部河長制考核的重要參考，還應(yīng)將領(lǐng)導干部任期內(nèi)河長制的考核結(jié)果納入領(lǐng)導干部自然資源離任審計的考核體系，作為離任審計的重要參考。

②整改情況作為考核的重要參考。通過河長制考核，發(fā)現(xiàn)河長履職工作不到位及任務(wù)完成不及時的情況時，及時督促河長落實職責。同時，進行下年度河長制考核時，要著重參考上年度考核后的整改情況。

③黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。將河長制考核結(jié)果抄送組織人事處，將河長制履職情況列入年終述職內(nèi)容，將考核結(jié)果納入政績考核指標體系，使其與各級黨政領(lǐng)導的評先表優(yōu)、職務(wù)任免、職級升降、交流任用、獎勵懲處掛鉤。

④嚴格問責。對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞者，應(yīng)進行追溯調(diào)查，嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

⑤激勵獎勵。《通知》指出，激勵制度主要是通過以獎代補等多種形式，對成績突出的地區(qū)、河長及責任單位進行表彰獎勵，應(yīng)明確激勵形式、獎勵標準等。目前不少地區(qū)（北京、浙江、江蘇等）根據(jù)實際情況選擇適合本地區(qū)的激勵獎勵形式，但只有少部分地區(qū)（如山西）給出獎勵標準，因此這一點還需要進一步研究明確。

⑥納入最嚴格水資源管理制度、水污染防治行動計劃實施情況的考核?！秾嵤┓桨浮访鞔_指出，水利部將把全面推行河長制工作納入最嚴格水資源管理制度考核，原環(huán)境保護部將把全面推行河長制工作納入水污染防治行動計劃實施情況考核。目前浙江、江西、廣東、四川、安徽等省已把全面推行河長制工作納入最嚴格水資源管理制度考核和水污染防治行動計劃等專項考核。

考核結(jié)果除上述一般應(yīng)用外，還可以結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嶋H用于其他方面。浙江省將河長制落實情況納入“五水共治”、美麗浙江建設(shè)考核體系，江西省將河長制工作有重點任務(wù)的省級責任單位相關(guān)工作內(nèi)容納入年度績效管理指標體系和市、縣、鄉(xiāng)科學發(fā)展綜合考核評價體系，四川省將河長制考核納入各地黨委、政府目標績效考核，北京市將河長制考核納入16區(qū)經(jīng)濟社會實績考核評價體系。

四、考核組織和方式

考核組織和方式即為考核怎樣實施。通常從省級層面講，應(yīng)在省級總河長（省級副總河長）、省級河長的領(lǐng)導下，由省河長制辦公室組織協(xié)調(diào)和實施。

①根據(jù)河長制年度工作要點，省河長制辦公室負責制定年度考核方案，報總河長會議研究審定。方案主要包括：考核指標、考核評價標準及分值、計分方法及時間安排等。

②省河長負責的相應(yīng)河段、市河長對所轄河湖段以及市總河長對所負責的河湖和轄區(qū)河長制實施情況進行自評，同級地方黨委政府對責任單位進行考核，報省河長制辦公室備核。

③省級河長制辦公室在省總河長（副總河長）和省河長的領(lǐng)導下，牽頭組織有關(guān)責任部門成立考核組，考核組和省級責任單位根據(jù)分工開展考核，由省級河長和省總河長（副總河長）審定。

具體考核組織和方式應(yīng)根據(jù)地區(qū)實際情況予以確定。

五、建 議

1.動態(tài)設(shè)立河長制考核指標

河長制各個階段的任務(wù)不同，年度工作要點也不相同。在構(gòu)建河長制考核指標時，應(yīng)注意與階段性任務(wù)相一致，與年度工作要點相銜接。應(yīng)根據(jù)考核情況、總體目標、階段性任務(wù)和年度重點工作，對指標進行實時檢查、分析、反饋和調(diào)整，保證指標體系的整體動態(tài)優(yōu)化，適用于當前河長制工作考核。

2.河長制考核引入公眾評價指標

在河長制考核中，可引入公眾評價，將公眾對河長制工作及成效的滿意度測評作為河長制考核指標之一。目前，江蘇、廣東、浙江、湖南等省已將公眾評價引入河長制考核之中。鑒于目前我國還普遍存在公眾參與意識不強、參與能力不足等問題，政府部門應(yīng)加強宣傳、引導，重視和鼓勵具有一定專業(yè)能力、組織能力和執(zhí)行能力的組織參與到河長制工作中來。

3.河長制考核聘請第三方機構(gòu)

現(xiàn)有的河長制考核實質(zhì)上屬于上級對下級的績效考評，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部考核。可引入和推行第三方考核機制，由河長或河長制辦公室按照程序委托或聘請具有一定資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)來對河長進行績效評估和考核，以增強評價結(jié)果的客觀性?？紤]到各地河湖的狀況各不相同，在制定考核指標時治理成效的標準可以因地制宜，在考評機制與責任追究方面全國各地應(yīng)盡量保持一致。

4.建立一套全面評價河湖管理保護效果的指標體系

可以結(jié)合河湖管理實際情況，基于河湖管理的內(nèi)涵，以河湖管理目標（維護河湖健康生命，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用）為導向，從管理基礎(chǔ)與保障、管理能力與水平、管理成效三方面，構(gòu)建一套包含管理基礎(chǔ)、工程管理、資源管理、空間管理、社會管理、自然生態(tài)、服務(wù)功能等一級指標的河湖管理保護評價指標體系，并制定具有較強可操作性的河湖管理評價細則，提出評價辦法。 ■

[1]中辦國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》[J].中國水利，2016(23).

[2]水利部 環(huán)境保護部貫徹落實 《關(guān)于全面推行河長制的意見》實施方案

[J].中國水利，2016(23).