流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)模式研究

湯顯強(qiáng) ，趙偉華 ，唐文堅(jiān) ，喻志強(qiáng) ，李 歡

（1.長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院，430010，武漢；2.流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，430010，武漢）

國(guó)家推行河長(zhǎng)制目的是建立健全河湖管理保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，持續(xù)改善水環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)水生態(tài)安全。河長(zhǎng)制的主要任務(wù)是全面加強(qiáng)水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管。流域管理機(jī)構(gòu)代表水利部在所轄流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)，在河長(zhǎng)制推行過程中起指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)作用。但在流域管理與河長(zhǎng)制深度融合和協(xié)同推進(jìn)方面，目前基本沒有可參照的模式，各流域機(jī)構(gòu)也都處于探索階段。本文通過對(duì)流域管理與河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀、問題的分析，從協(xié)同的內(nèi)容、途徑、建議等方面研究了河長(zhǎng)制與流域管理協(xié)同推進(jìn)的模式，為流域管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)與河長(zhǎng)制屬地管理的行政優(yōu)勢(shì)交叉融合提供借鑒，以促進(jìn)流域河湖生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理與保護(hù)。

一、流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推行的必要性

1.流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)是河湖系統(tǒng)保護(hù)的必然要求

河長(zhǎng)制推行的主體是地方黨政機(jī)構(gòu)，以行政區(qū)劃作為管理范圍，強(qiáng)調(diào)屬地管理，勢(shì)必造成河長(zhǎng)制推行過程中存在一定程度的片段化管理，不利于具有流域?qū)傩院雍恼w保護(hù)。流域管理機(jī)構(gòu)在從流域角度系統(tǒng)管理河湖方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。流域管理與河長(zhǎng)制屬地管理如能有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)，將會(huì)有效促進(jìn)河湖的系統(tǒng)管理與保護(hù)。

2.流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)是流域與地方協(xié)同管控的職責(zé)需求

河長(zhǎng)的主要職責(zé)包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等。流域管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括負(fù)責(zé)保障流域水資源的合理開發(fā)利用、保護(hù)、管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)流域水域納污能力核定，水域及其岸線的管理與保護(hù)等。從職責(zé)講，河長(zhǎng)制和流域管理既存在差異又存在交叉。如何充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)同推動(dòng)河長(zhǎng)制工作，是目前流域管理機(jī)構(gòu)和地方河長(zhǎng)共同面臨的問題。

二、河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

1.地方河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

（1）機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

截至2017年年底，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均設(shè)置了河長(zhǎng)制辦公室，并明確了牽頭部門和參加部門。30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)河長(zhǎng)辦設(shè)立在省水利廳，浙江省河長(zhǎng)辦與“五水共治辦”合署辦公，省級(jí)河長(zhǎng)制辦公室的工作有序開展。另外，全國(guó)約75%的市、縣分別設(shè)置了河長(zhǎng)制辦公室。30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均開展了河湖普查工作，建立了詳細(xì)的河湖名錄與臺(tái)賬。

（2）河長(zhǎng)制組織體系建設(shè)情況

截至2017年年底，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共有省級(jí)河長(zhǎng)336人，其中55名黨政主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任省級(jí)總河長(zhǎng)，12名黨政主要負(fù)責(zé)同志兼任主要河湖的省級(jí)河長(zhǎng)。16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）明確由省級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志共同擔(dān)任總河長(zhǎng)；12個(gè)省 （自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)明確由省級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任總河長(zhǎng)。全國(guó)已明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)32萬多名，各地還因地制宜設(shè)立村級(jí)河長(zhǎng)68萬名。

（3）工作方案編制及制度建設(shè)情況

截至2017年年底，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)工作方案全部印發(fā)實(shí)施，省、市、縣配套制度全部出臺(tái)。各級(jí)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)了水資源條例、河道管理?xiàng)l例等地方性法規(guī)，對(duì)河長(zhǎng)巡河履職、考核問責(zé)等作出明確規(guī)定。

2.流域管理機(jī)構(gòu)河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

（1）工作方案和意見發(fā)布情況

截至2017年年底，七大流域管理機(jī)構(gòu)已全部印發(fā)各自《全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》，并按照工作方案要求穩(wěn)步推進(jìn)所在流域的河長(zhǎng)制工作。2016年12月，太湖流域管理局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)太湖流域片率先全面建立河長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》；2017年12月，長(zhǎng)江水利委員會(huì)出臺(tái) 《關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江流域片全面推行河長(zhǎng)制工作指導(dǎo)意見》。

（2）流域河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)情況

七大流域管理機(jī)構(gòu)相繼成立了以委主任（局長(zhǎng)）為組長(zhǎng)，相關(guān)委（局）領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門（單位）主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組成人員的河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為做好督導(dǎo)檢查工作，七大流域機(jī)構(gòu)按照《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)全面推行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查制度的函》的要求專門發(fā)出通知，制定了全面推行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查實(shí)施方案，明確了督導(dǎo)檢查內(nèi)容、組織形式和分工、工作方式等。2017年，長(zhǎng)江委、黃委、珠委、淮委、海委等流域機(jī)構(gòu)均開展了3次督導(dǎo)檢查，達(dá)到了預(yù)期目的。

（3）“一河一策”方案編制指導(dǎo)工作開展情況

水利部制定印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長(zhǎng)制工作制度建設(shè)的通知》，指導(dǎo)督促各地加快建立健全工作制度。此外，水利部組織制定了“一河一策”方案編制指南。在水利部領(lǐng)導(dǎo)組織下，黃委于2017年7月印發(fā)《黃委直管河湖“一河一策”方案編制工作指導(dǎo)意見》，因地制宜、因段施策，加強(qiáng)黃河河湖管理保護(hù)。太湖局在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2017年6月印發(fā)《太湖流域片河長(zhǎng)制“一河一策”編制指南（試行）》，為各地制定“一河一策”提供技術(shù)指導(dǎo)。

三、流域管理與地方河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)問題辨識(shí)

1.流域管理機(jī)構(gòu)在河長(zhǎng)制中的工作定位較為尷尬

雖然流域管理機(jī)構(gòu)在河湖水行政管理方面具有一定的管理權(quán)限，同時(shí)在一些方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)積累，但在以地方黨政部門為主體的河長(zhǎng)制管理工作中的工作定位并不十分清楚。在河長(zhǎng)制推行過程中，水利部賦予流域機(jī)構(gòu)“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)”的職責(zé)要求，但具體工作內(nèi)容及要求并未明確。

2.地方河長(zhǎng)制在河湖保護(hù)管理中存在短板

多數(shù)河湖跨?。ㄊ?、縣）界，各地方河長(zhǎng)若只負(fù)責(zé)各自的行政區(qū)域，在跨界斷面的監(jiān)控和管理上就存在漏洞，系統(tǒng)保護(hù)就會(huì)存在盲區(qū)；從技術(shù)層面講，各省的監(jiān)測(cè)指標(biāo)與方法可能也不盡相同，對(duì)于跨界斷面的管理可能會(huì)造成一定的混亂；此外，從流域總體規(guī)劃與管理的角度講，地方河長(zhǎng)制在統(tǒng)籌考慮流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展方面也存在短板。

四、流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)的主要內(nèi)容

1.地方河長(zhǎng)主要工作職責(zé)

各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題；對(duì)跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；對(duì)相關(guān)部門和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問責(zé)等。

2.流域管理機(jī)構(gòu)主要工作職責(zé)

以長(zhǎng)江委為例，流域管理機(jī)構(gòu)與河長(zhǎng)制六大任務(wù)相關(guān)的工作職責(zé)包括：①負(fù)責(zé)流域水資源的管理和監(jiān)督。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，組織擬訂流域內(nèi)省際水量分配方案和流域年度水資源調(diào)度計(jì)劃等。②負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)工作。組織擬訂跨省江河湖泊的水功能區(qū)劃并監(jiān)督實(shí)施，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見；負(fù)責(zé)省界水體、重要水功能區(qū)和重要入河排污口的水質(zhì)狀況監(jiān)測(cè)。③指導(dǎo)流域內(nèi)河流、湖泊及河口、海岸灘涂的治理和開發(fā)。④負(fù)責(zé)長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查。⑤負(fù)責(zé)職權(quán)范圍內(nèi)水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法工作，查處水事違法行為。

3.流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同內(nèi)容辨識(shí)

流域管理機(jī)構(gòu)與河長(zhǎng)工作的重合或交叉主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面：①流域內(nèi)省際水量分配方案和流域年度水資源調(diào)度計(jì)劃；②跨省江河湖泊的水功能區(qū)劃及其監(jiān)督實(shí)施，水域納污能力核定及限制排污總量意見的提出，省界水體、重要水功能區(qū)和重要入河排污口的水質(zhì)狀況監(jiān)測(cè)；③流域內(nèi)水土保持管理；④流域內(nèi)水利設(shè)施、水域及其岸線的管理與保護(hù)、采砂管理以及重要水利工程的建設(shè)與運(yùn)行管理；⑤水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法工作，查處水事違法行為。上述5個(gè)方面可作為流域管理機(jī)構(gòu)參與河長(zhǎng)制的主要著力點(diǎn)。

五、流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)的關(guān)鍵途徑

1.協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)的前提是流域管理機(jī)構(gòu)與地方河長(zhǎng)辦建立和完善跨部門、跨行政區(qū)域涉水事務(wù)協(xié)調(diào)與糾紛調(diào)解機(jī)制，流域管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)協(xié)調(diào)解決重要河湖、跨省河湖、上下游、左右岸、干支流全面推行河長(zhǎng)制工作的重大問題，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理。同時(shí)協(xié)調(diào)河長(zhǎng)制背景下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題。

2.指導(dǎo)

指導(dǎo)主要體現(xiàn)在河長(zhǎng)制推行過程中的技術(shù)幫扶，如指導(dǎo)長(zhǎng)江流域片相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定協(xié)調(diào)有序的跨省重要河湖考核指標(biāo)體系；指導(dǎo)各地科學(xué)制定“一河一策”“一湖一策”方案；指導(dǎo)各地將流域綜合規(guī)劃任務(wù)和約束性指標(biāo)分解至區(qū)域和河段；指導(dǎo)各級(jí)河長(zhǎng)將流域綜合規(guī)劃要求落實(shí)到不同層級(jí)河流和區(qū)域，充分發(fā)揮規(guī)劃在全面推行河長(zhǎng)制工作中的引領(lǐng)及剛性約束作用。

3.監(jiān)督

監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作制度、職責(zé)、方案、規(guī)劃等落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。督促長(zhǎng)江流域片各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）扎實(shí)推進(jìn)河長(zhǎng)制各項(xiàng)任務(wù)；督促各地將規(guī)劃實(shí)施情況納入河長(zhǎng)制考核指標(biāo)體系；監(jiān)督各省落實(shí)流域總體規(guī)劃、“三條紅線”、最嚴(yán)格水資源管理制度等。

4.監(jiān)測(cè)

監(jiān)測(cè)是流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)的主要抓手。具體包括：①全流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)安全現(xiàn)狀等的總體監(jiān)測(cè)；②流域內(nèi)各省水資源承載能力的監(jiān)測(cè)；③跨省界斷面的納污總量控制情況的監(jiān)測(cè)；④跨省界水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況的監(jiān)測(cè)；⑤跨省界斷面水事糾紛涉及指標(biāo)的監(jiān)測(cè)等。

六、流域管理與河長(zhǎng)制協(xié)同推進(jìn)相關(guān)建議

1.強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)職能

流域管理機(jī)構(gòu)在河湖管理保護(hù)中具有不可替代的作用，建議在河長(zhǎng)制推行過程中，進(jìn)一步強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)職能，充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃方面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善以流域綜合規(guī)劃為龍頭、專業(yè)規(guī)劃為骨干、專項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充的流域規(guī)劃體系，積極推進(jìn)重要支流、湖泊、跨界河流綜合規(guī)劃和重要專項(xiàng)規(guī)劃的編制與審查、審批。

2.加強(qiáng)流域內(nèi)河長(zhǎng)制工作協(xié)調(diào)

建立以流域管理機(jī)構(gòu)為牽頭單位的跨部門、跨行政區(qū)域涉水事務(wù)的協(xié)調(diào)與糾紛調(diào)解機(jī)制或聯(lián)席會(huì)議制度。充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)在流域水行政執(zhí)法、水量調(diào)度、水資源保護(hù)、河道采砂管理等工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)河湖管理中的重大問題，切實(shí)維護(hù)河湖健康生命。

3.建立健全流域河湖保護(hù)管理制度

建立流域內(nèi)河長(zhǎng)制工作聯(lián)席會(huì)議制度。定期召集流域內(nèi)省級(jí)河長(zhǎng)辦相關(guān)人員，通報(bào)各省河長(zhǎng)制推行實(shí)施情況，集中解決跨省水事糾紛；建立流域內(nèi)河長(zhǎng)制工作聯(lián)合督察制度，成立由流域管理機(jī)構(gòu)與地方河長(zhǎng)辦聯(lián)合組成的督察組，地方河長(zhǎng)制推行工作除接受省級(jí)部門督察外，還需接受聯(lián)合督察組的督導(dǎo)檢查；建立流域內(nèi)河長(zhǎng)制生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

4.建立流域河長(zhǎng)制工作信息共享制度及共享平臺(tái)

建立流域內(nèi)河長(zhǎng)制工作信息共享制度與平臺(tái)。流域內(nèi)各省河長(zhǎng)的工作動(dòng)態(tài)信息及主要管控的河湖生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)與流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行共享，同時(shí)流域機(jī)構(gòu)獲得的上級(jí)部門最新的有關(guān)政策、制度可及時(shí)通報(bào)省級(jí)河長(zhǎng)辦，流域管理機(jī)構(gòu)掌握的跨省界斷面的水資源、水環(huán)境現(xiàn)狀數(shù)據(jù)也可與地方河長(zhǎng)辦共享。

5.開展流域自然資源資產(chǎn)負(fù)債考核評(píng)估

河湖按照河長(zhǎng)制的要求進(jìn)行屬地保護(hù)管理之后，從流域管理的角度講，亟需開展流域自然資源資產(chǎn)負(fù)債考核評(píng)估。通過自然資源的存量、消耗、結(jié)余考核領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的破壞狀況或修復(fù)程度。在河長(zhǎng)制管理中自然資源資產(chǎn)負(fù)債考核評(píng)估既是對(duì)消耗資源的記錄，也是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)效果的記錄，可對(duì)流域內(nèi)各省市河湖保護(hù)管理效果進(jìn)行有效評(píng)估和監(jiān)督。 ■

[1]宋國(guó)君，趙文娟.中美流域水質(zhì)管理模式比較研究[J].環(huán)境保護(hù)，2018（1）.

[2]劉小勇.全面推行河長(zhǎng)制的基本構(gòu)架與關(guān)鍵問題分析[J].水利發(fā)展研究，2017（11）.