鄉(xiāng)村教師支持政策文本分析

廉轉(zhuǎn)梅

摘要：國家頒布《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015-2020年）》（簡稱《計(jì)劃》）后，全國各省市、自治區(qū)均頒布了各自地區(qū)的《計(jì)劃》，對(duì)未來五年支持鄉(xiāng)村教師的改革和發(fā)展做了規(guī)劃。根據(jù)政策分析的角度，透視各地區(qū)的《計(jì)劃》，各地關(guān)于支持鄉(xiāng)村教師的謀劃，不管是從總體要求、政策措施，還是組織實(shí)施都有一定的突破，但也存在一些共性問題，本文對(duì)《計(jì)劃》及時(shí)比較分析，在《計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，提出完善地方《計(jì)劃》的建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村教師；支持計(jì)劃；政策分析

中圖分類號(hào)：G525

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-1580（2017）12-0123-03

一、各地《計(jì)劃》鄉(xiāng)村教師支持部分綜述與政策分析

政策執(zhí)行政策制定連續(xù)過程中的另一新階段的開始，它的重要性與政策規(guī)劃是一樣的。因此，政策制定與政策執(zhí)行是兩個(gè)不可分割的功能領(lǐng)域。地方相關(guān)行政部門對(duì)國家《計(jì)劃》的執(zhí)行過程，也是對(duì)國家《計(jì)劃》再制定的過程。地方《計(jì)劃》文本是其制定合理與否的重要表現(xiàn)形式，它將直接影響國家《計(jì)劃》最終的實(shí)施效果。

（一）《計(jì)劃》中加大鄉(xiāng)村教師支持力度的表現(xiàn)

1.大多數(shù)《計(jì)劃》文本具體明確了鄉(xiāng)村教師工資待遇

由于受國家鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃的影響，大多數(shù)地方在《計(jì)劃》中都明確提出了教師費(fèi)用的投入和改善生活待遇。其中有20個(gè)地方單位提出了具體數(shù)字的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，約占全部《計(jì)劃》的67%，例如西藏《計(jì)劃》中指出“在2016年人均月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到二類區(qū)500元、三類區(qū)達(dá)到1000元、四類區(qū)1500元”，另外12個(gè)單位也有總體說明。大多數(shù)文本提出對(duì)教師的生活待遇做明顯的改善，在交通、宿舍、食堂，社會(huì)保險(xiǎn)，醫(yī)療等都有所體現(xiàn)。盡管各地方有所差異，但所有單位均做了相關(guān)規(guī)定，充分說明了對(duì)鄉(xiāng)村教師的重視程度。

2.大多數(shù)《計(jì)劃》明確了鄉(xiāng)村教師的補(bǔ)充渠道

各地方《計(jì)劃》為了加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，提高教育質(zhì)量，改善鄉(xiāng)村教育現(xiàn)狀，普遍堅(jiān)持通過與高校設(shè)立免費(fèi)師范生的定向培養(yǎng)；積極引導(dǎo)城市優(yōu)秀骨干和退休教師去鄉(xiāng)村支教；實(shí)施頂崗實(shí)習(xí)制度和特崗計(jì)劃等，例如，上?！队?jì)劃》中指出“重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長和骨干教師向鄉(xiāng)村學(xué)校流動(dòng)”。各地方采取的補(bǔ)充渠道，將有利于豐富鄉(xiāng)村教師資源，壯大鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村教育發(fā)展。

3.大多數(shù)《計(jì)劃》文本設(shè)立了支持鄉(xiāng)村教師工程項(xiàng)目與評(píng)選活動(dòng)

大多數(shù)《計(jì)劃》以本地區(qū)的鄉(xiāng)村教育發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，著眼于改善鄉(xiāng)村教育，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師質(zhì)量的提高，均設(shè)計(jì)安排了一些工程項(xiàng)目和評(píng)選活動(dòng)。其中，有19個(gè)單位專門明確設(shè)立，使對(duì)鄉(xiāng)村教師的支持具有可操作性，為最終能取得有效成果奠定一定的基礎(chǔ)。例如重慶《計(jì)劃》中指出“校長實(shí)行一輪專項(xiàng)培訓(xùn)”；廣東《計(jì)劃》中指出“實(shí)施‘鄉(xiāng)村園丁關(guān)愛工程，推進(jìn)建立鄉(xiāng)村教師定期體檢制度?！?/p>

4.部分《計(jì)劃》內(nèi)容系統(tǒng)并有所創(chuàng)新

各地《計(jì)劃》都比較全面覆蓋了國家《計(jì)劃》的要點(diǎn)，其中北京、天津、寧夏、湖南、福建、江西等地的《計(jì)劃》，不僅比較全面的涵蓋了國家鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃的核心要點(diǎn)，結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容詳實(shí)，而且還結(jié)合了本地實(shí)際，在政策設(shè)計(jì)方面有所拓展、有所創(chuàng)新。例如，湖南在改善鄉(xiāng)村教師待遇方面創(chuàng)新提出了績效工資分配向班主任傾斜。另外對(duì)鄉(xiāng)村教師的師德建設(shè)和能力素質(zhì)提出了相應(yīng)舉措，在成長激勵(lì)機(jī)制中，明確提出計(jì)算機(jī)證書的傾向政策。在職稱評(píng)聘方面部分創(chuàng)造性地提出了“縣管校聘”的管理體制。

（二）《計(jì)劃》中存在的一些共性問題

1.《計(jì)劃》的責(zé)任性比較淡化

雖然各地方政府在《計(jì)劃》中明確了責(zé)任主體，但大都只是涉及各級(jí)人民政府主體，沒有把支持鄉(xiāng)村教師的事業(yè)列入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的規(guī)劃和各級(jí)政府議事日程中，未在文本中做出具體要求；從一定程度上說，支持鄉(xiāng)村教師與政府的方方面面都有著密切的聯(lián)系，例如各級(jí)教育機(jī)構(gòu)，地方民政、財(cái)政、人力資源部、衛(wèi)生等，但對(duì)各部門的相互配合卻是不明確的。各地《計(jì)劃》文本中責(zé)任的“淡化”不僅反映了政策制定者對(duì)于支持鄉(xiāng)村教師的重視程度較低，也將極大地影響支持鄉(xiāng)村教師政策的有效落實(shí)。

2.《計(jì)劃》的體系設(shè)計(jì)比較缺失

雖然絕大多數(shù)地方《計(jì)劃》文本都提到了完善鄉(xiāng)村教師支持機(jī)制的目標(biāo)，但從內(nèi)容講，對(duì)體系的設(shè)計(jì)并不健全。一方面，在教育的不同階段，幼兒、小學(xué)、初中、高中教師的崗位比例和資助費(fèi)用有要根據(jù)本地需要制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，顯示了國家政策對(duì)于各階段鄉(xiāng)村教育發(fā)展的不同要求。但地方《計(jì)劃》文本中，相當(dāng)一部分只側(cè)重了義務(wù)教育階段的謀劃，對(duì)于鄉(xiāng)村學(xué)前教育的教師支持大多數(shù)既無提及也無安排，設(shè)計(jì)不全面、不連貫，未形成完整體系。

3.《計(jì)劃》的目標(biāo)定位比較模糊

《計(jì)劃》緊緊圍繞“下得去、留得住、教的好”的核心理念，力爭在2020年造就一支素質(zhì)優(yōu)良、甘于奉獻(xiàn)、扎根鄉(xiāng)村的教師隊(duì)伍，充分表明了國家對(duì)鄉(xiāng)村教育的極度重視和關(guān)注。但大多數(shù)地方《計(jì)劃》文本中，對(duì)所要達(dá)到的目標(biāo)并不清晰，對(duì)“下得去”鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的人員數(shù)量、“留得住”生活待遇的改善程度、“教得好”教育質(zhì)量的評(píng)估結(jié)果都是一概而論，蜻蜓點(diǎn)水，沒有明確地呈現(xiàn)具體要達(dá)到的目標(biāo)。

（三）《計(jì)劃》文本的政策分析

1.《計(jì)劃》中內(nèi)容與形式的簡單化

作為國家級(jí)最高層次的教育政策，國家《計(jì)劃》從不同的方面提出了支持鄉(xiāng)村教師的規(guī)劃，對(duì)支持鄉(xiāng)村教師內(nèi)容、形式的謀劃是詳實(shí)和系統(tǒng)的。但由于地方《計(jì)劃》是以國家《計(jì)劃》為藍(lán)本的，所以地方《計(jì)劃》在政策的文本形式和內(nèi)容方面存在依賴性，并沒有進(jìn)行拓展和深化。有些地方《計(jì)劃》沒有達(dá)到下級(jí)教育政策對(duì)相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該具體化的基本要求；另外，各地《計(jì)劃》文本中支持鄉(xiāng)村教師的內(nèi)容和形式，明顯有“拿來主義”傾向。還有部分制定的措施過于形式化，泛泛而談，沒有作出比較清晰的解釋，缺乏可行性，很難進(jìn)行操作，從而使對(duì)支持鄉(xiāng)村教師的支持難以落到實(shí)處，對(duì)于鄉(xiāng)村教師的支持也就只能是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。積極響應(yīng)國家號(hào)召，落實(shí)國家政策是非常有必要的，但“照貓畫虎”的做法則使《計(jì)劃》政策成了一紙空文。endprint

2.《計(jì)劃》中目標(biāo)的口號(hào)化

《計(jì)劃》文本目標(biāo)口號(hào)化的傾向，主要表現(xiàn)為在制定政策目標(biāo)時(shí)，過度倚重了上級(jí)政策的要求。第一，各地《計(jì)劃》中關(guān)于支持鄉(xiāng)村教師的目標(biāo)不明確，支持鄉(xiāng)村教師政策的目標(biāo)任務(wù)表達(dá)籠統(tǒng)，缺乏所需的定量表述，沒有提出定量化指標(biāo)，從而減弱了其操作性，降低了可行性，極大地阻礙了政策執(zhí)行者；第二，政策目標(biāo)的表述不具體，各地方《計(jì)劃》對(duì)于未來五年進(jìn)行了長期的規(guī)劃，但對(duì)于每一年的短期目標(biāo)則沒有提及；第三，政策目標(biāo)的針對(duì)性較弱，地方政策目標(biāo)移植國家整體目標(biāo)，沒有聯(lián)系本地的實(shí)際，針對(duì)各自問題，制定出自己的發(fā)展目標(biāo)。

3.《計(jì)劃》中監(jiān)督與評(píng)估的模糊化

政策監(jiān)督與評(píng)估關(guān)系著政策執(zhí)行的質(zhì)量。雖然國家《計(jì)劃》明確了責(zé)任主體，開展督導(dǎo)檢查，各地《計(jì)劃》也有所表述，但這一重要問題卻表達(dá)模糊，主要是針對(duì)總體來說，但對(duì)如何發(fā)現(xiàn)政策是否依照各地《計(jì)劃》執(zhí)行、執(zhí)行過程出現(xiàn)會(huì)哪些偏差以及如何糾正偏差等一系列問題，大多數(shù)地方都缺乏明確的規(guī)定，為將來“問題出現(xiàn)、無人負(fù)責(zé)”更為嚴(yán)重的現(xiàn)象做了鋪墊，對(duì)支持鄉(xiāng)村教師政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教育的質(zhì)量的提升都會(huì)是極大的障礙。

二、完善地方《計(jì)劃》的建議

根據(jù)政策落實(shí)的角度，各地方要以《計(jì)劃》為基礎(chǔ)，制定出細(xì)化的落實(shí)辦法，使其有可行性和可操作性。

（一）加強(qiáng)重點(diǎn)的突出

首先強(qiáng)調(diào)《計(jì)劃》中“下得去、留得住、教得好”的核心要求。不僅要全面保證對(duì)鄉(xiāng)村教師支持的落實(shí)，完善對(duì)鄉(xiāng)村教師的保障，還要加快對(duì)鄉(xiāng)村教師課程的改革，改進(jìn)鄉(xiāng)村教師教育教學(xué)方法，促進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的不斷強(qiáng)大。二要強(qiáng)調(diào)“從實(shí)際出發(fā)”。在支持鄉(xiāng)村教師的精細(xì)謀劃中，不僅要洞悉鄉(xiāng)村教育發(fā)展的大環(huán)境，也要全方位了解本地支持鄉(xiāng)村教師的實(shí)際，從而協(xié)調(diào)好國家與地方的關(guān)系。三要重點(diǎn)解決“制約因素”。制約鄉(xiāng)村教師發(fā)展的因素很多，但要把最重要的因素重點(diǎn)考慮并重點(diǎn)解決。

（二）加強(qiáng)目標(biāo)的細(xì)化

國家《計(jì)劃》是各級(jí)地方政府《計(jì)劃》的統(tǒng)帥，各級(jí)地方《計(jì)劃》要依據(jù)國家《計(jì)劃》，但不能依賴國家《計(jì)劃》，結(jié)合實(shí)際，對(duì)本地支持鄉(xiāng)村教師的階段和目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，結(jié)合國家《計(jì)劃》的宏觀目標(biāo)，制定五年內(nèi)量化的、階段性的具體目標(biāo)；將各項(xiàng)目標(biāo)層層分解，并針對(duì)重點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)制定配套的方案，將地區(qū)各級(jí)各類教育發(fā)展的目標(biāo)具體化，不僅要將教育管理者的目標(biāo)細(xì)化，還要將具體執(zhí)行者的目標(biāo)細(xì)化?？偟膩碚f，要把支持鄉(xiāng)村教師的五年發(fā)展目標(biāo)細(xì)化，形成支持鄉(xiāng)村教師的體系。

（三）加強(qiáng)責(zé)任的明確

各級(jí)地方政府要以教育公平和教育均衡的視角來看待鄉(xiāng)村教育尤其是對(duì)鄉(xiāng)村教師的支持，要積極為支持鄉(xiāng)村教師當(dāng)領(lǐng)路人，使整個(gè)社會(huì)的各個(gè)群體都能夠支持鄉(xiāng)村教師。地方《計(jì)劃》文本中要明確有關(guān)執(zhí)行《計(jì)劃》的政策效果評(píng)估、政策執(zhí)行監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。支持鄉(xiāng)村教師，必須具體落實(shí)對(duì)鄉(xiāng)村教師的經(jīng)費(fèi)高于城市教師，明確用于鄉(xiāng)村教師的經(jīng)費(fèi)比例，并保證每年有所增長，要逐步提高鄉(xiāng)村教師的補(bǔ)助津貼從而落實(shí)各項(xiàng)政策。除此之外，用制度來激勵(lì)對(duì)鄉(xiāng)村教師經(jīng)費(fèi)的支持，要依據(jù)制度進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。各級(jí)教育行政部門支持鄉(xiāng)村教師的管理責(zé)任要積極地履行并做好專項(xiàng)計(jì)劃。

（四）加強(qiáng)措施的落實(shí)

各級(jí)《計(jì)劃》的頒布是貫徹國家《計(jì)劃》的第一步，同時(shí)也是對(duì)國家《計(jì)劃》的升華。正如教育部原副部長李衛(wèi)紅所建議的“政策再好，還得靠人來落實(shí)。政策表明了黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村教師的度重視和親切關(guān)懷，但是真正落到實(shí)處還需要艱苦不懈的努力?！睂?duì)國家《計(jì)劃》中所謀劃的措施要進(jìn)行詳細(xì)、切實(shí)可行的“分離”，各級(jí)地方要努力做到結(jié)合各自的實(shí)際，具體情況具體分析，制定出符合自己道路的、可行的、能夠落實(shí)的有效措施，從而完善支持鄉(xiāng)村教師的保障體系，形成“宏觀統(tǒng)一，微觀多元”的格局，使“最美鄉(xiāng)村教師”能夠堅(jiān)守長存，煥發(fā)潛能、展現(xiàn)活力，撐起鄉(xiāng)村教育的藍(lán)天，并進(jìn)而提升全社會(huì)教育的水平。endprint