義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師流動的政府失靈現(xiàn)象分析
——基于公共物品的研究視角

□劉雨松 劉雨姍

一、研究背景

教育公平是推行義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。由于我國仍處于社會主義初級階段，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，導(dǎo)致各地義務(wù)教育發(fā)展不對等，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間的教育資源分布不均衡。城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，是關(guān)系到當(dāng)前和今后一個時期我國實施和推進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展整體戰(zhàn)略的關(guān)鍵，符合黨的十八大報告中明確提出的把農(nóng)村教育作為教育工作重中之重的理念和新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村的要求。2016年，中央一號文件明確提出“加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，拓展教師補(bǔ)充渠道，推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學(xué)校流動”。教育部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》中要求各地區(qū)教育部門積極實施“統(tǒng)籌教師資源，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校師資隊伍建設(shè)”的教師流動政策。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》指

出：教育公平的根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平。要切實縮小校際差距，著力解決擇校問題。加快薄弱學(xué)校改造，著力提高師資水平。實行縣(區(qū))域內(nèi)教師、校長交流制度。據(jù)此，各地紛紛制定推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教師流動的政策，這一政策已經(jīng)成為縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資差距、積極改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件、逐步實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段和途徑。

合理的教師流動主要指“在一定范圍內(nèi)教師資源的最優(yōu)配置，使人盡其才，才盡其用”[1]。那么，影響教師流動的重要因素是什么？David Greenberg和John McCall(1973)指出，影響教師流動的因素包括物質(zhì)方面的報酬(如工資、獎金、補(bǔ)貼、養(yǎng)老金等)和非物質(zhì)方面的報酬(如工作條件、工作環(huán)境、個人成就感和學(xué)生的社會經(jīng)濟(jì)地位等)[2]。Annegret Harnischfeger(1973)采用統(tǒng)計學(xué)方法，在對大量數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析的基礎(chǔ)上，提出個人特點、學(xué)校特點、學(xué)區(qū)特征、地區(qū)特征、總體外界因素是影響教師流動的原因[3]。Gladis Kersaint(2007)認(rèn)為與家人相聚的時間、福利待遇、行政支持和對教師職業(yè)的熱愛等也是影響教師流動的因素[4]。諸多學(xué)者也提出了不少針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動政策的建議，吳松元(2008)考察了當(dāng)前中小學(xué)教師流動的主要問題，指出建立中小學(xué)教師流動制度的必要性，提出城區(qū)教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)支教、學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教師資源共享、設(shè)立農(nóng)村學(xué)校特設(shè)教師崗位等政策建議[5]。聞待(2009)借助麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具框架對我國教師校際流動政策的現(xiàn)實維度和缺失進(jìn)行分析，提出若干建議[6]。

布坎南認(rèn)為，由于信息的不完全性、政策執(zhí)行的障礙等原因，在實施某些政策過程中可能存在政府失靈現(xiàn)象。政府失靈，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代化議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率，或者說政府做出了降低經(jīng)濟(jì)效率的決策或不能實施改善經(jīng)濟(jì)效率的決策[7]。張學(xué)敏(2004)和夏茂林、馮文全(2012)等學(xué)者分別從教育供給和師資配置的兩個方面論證了政府失靈的存在[8][9]。

雖然許多學(xué)者分別從城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動的必要性、影響因素和政策制定進(jìn)行了研究，但并沒有深入分析地方政府和學(xué)校實施教師流動政策后出現(xiàn)的問題及原因。作為教師流動政策的直接參與者和利益相關(guān)方，教師群體的聲音不應(yīng)該被淹沒。本文將從教師群體的角度，通過實地考察調(diào)研，找出教師流動政策實施后的現(xiàn)狀和問題，剖析造成政府失靈的深層次原因，并提出相應(yīng)的對策。

二、城鄉(xiāng)教師流動政策實施效果評價

義務(wù)教育階段的城鄉(xiāng)教師流動政策的政府失靈現(xiàn)象，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，是指政府在制定城鄉(xiāng)教師流動政策時，由于一味的追求政策的公平，而忽視了效率降低。甚至有可能由于政策制定和實施人員的主觀性、局部性、區(qū)別對待等原因，使得所制定的政策在損失了效率的同時卻未帶來公平的提升。這對參與流動政策的學(xué)校、教師、學(xué)生等造成了不必要的困擾，也會對學(xué)校教學(xué)計劃的開展，學(xué)生成績的提高造成無法逆轉(zhuǎn)的影響。

本文以P省的義務(wù)教育階段教師群體作為研究對象，對教師流動政策實施后的綜合社會效應(yīng)評價、實施的效率狀態(tài)、社會滿意度評價、激勵和公平效果等四個方面來進(jìn)行研究分析，以期對政策實施中的政府失靈現(xiàn)象進(jìn)行驗證。調(diào)研采取分層隨機(jī)抽樣的辦法，在義務(wù)教育階段進(jìn)程中實施城鄉(xiāng)教師交流政策的中小學(xué)中隨機(jī)選取樣本。共發(fā)放300份問卷，有效問卷252份，問卷的發(fā)放和回收時間為2012年6-7月份，被調(diào)查者的基本情況如表1所示。

表1 基本情況表

(一)教師流動政策實施后的綜合社會效應(yīng)評價

公平和均衡地配置城鄉(xiāng)教育資源，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的核心，也是推動城鄉(xiāng)教育一體化的重要途徑。理論上，城鄉(xiāng)教師流動政策的實施在引導(dǎo)和促進(jìn)城市教師流向農(nóng)村過程中將起到積極作用，進(jìn)而整體上看，農(nóng)村教育將會加快發(fā)展，城鄉(xiāng)教育差距縮小。

1.整體評價。調(diào)查結(jié)果顯示，約有72%的教師指出城鄉(xiāng)教師流動政策促進(jìn)了城鄉(xiāng)教師資源有效流動，僅有11%的教師持反對意見。同時，對城鄉(xiāng)教師流動政策促進(jìn)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展表示肯定的教師達(dá)63%，反對的有18%。再者，認(rèn)為教師流動政策的實施有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)教育一體化的教師有63%，不同意的僅占17%。被調(diào)查教師對城鄉(xiāng)教師流動政策效益性的總體評價見表2?？梢钥闯?，從教師群體整體的評價上，政府在義務(wù)教育階段實施城鄉(xiāng)中小學(xué)教師流動的政策有積極的現(xiàn)實意義，城鄉(xiāng)教師的自我感知很好地說明了這一點。

表2 總體評價

2.對學(xué)校的評價。學(xué)校作為政策實施的參與主體，是城鄉(xiāng)教師流動政策執(zhí)行的平臺。因此，調(diào)查教師流動政策實施過程中對學(xué)校的影響及后果顯得尤為重要。大部分教師認(rèn)為城鄉(xiāng)教師流動政策的實施有效促進(jìn)了學(xué)校的師資隊伍建設(shè)，使師資配備更合理，提升了教師整體的專業(yè)水平，縮小了學(xué)校和其他學(xué)校的差距，使學(xué)校的發(fā)展比以前更好更有希望。與之相對的，約有五分之一的教師表示反對。甚至，有39%的教師覺得教師流動政策的實施影響了學(xué)校正常教學(xué)和管理秩序；同時，有32%的教師指出教師流動政策的實施損害了學(xué)校和教師的既得利益。另外有三分之一的人持不確定意見。

3.教師自身的評價。城鄉(xiāng)教師流動政策的直接參與者和作用者是教師群體，故政策對教師群體的影響是有利還是有弊會直接影響到教師們參與流動的積極性。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”原理，教師個人為追求邊際收益最大化，勢必會作出“逆向流動”的選擇(即指教師從教師資源匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)流向教師資源原本充裕甚至超額的城市學(xué)校，加大了教育資源的兩極分化)。這與城鄉(xiāng)教師流動政策制定的初衷，即促進(jìn)教師資源的“正向流動”背道而馳。有55%的教師認(rèn)為教師流動政策的實施給自己的家庭生活帶來了不便；有49%的教師否認(rèn)了教師流動政策的實施能增加收入；有48%的教師并不認(rèn)為教師流動政策的實施提升了自身的生活質(zhì)量和品質(zhì)；對于教師流動政策實施后對教師個人價值是否得到了更好的實現(xiàn)，正反雙方各占教師總數(shù)的41%和31%?？梢?，教師群體受到追求自身利益最大化的需求驅(qū)動，普遍對城鄉(xiāng)教師流動政策抱有消極甚至抵觸心理，證實了之前的分析。這些現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)峻，已成為政府有效實施城鄉(xiāng)教師流動政策的重要障礙。

4.對學(xué)生群體的評價。學(xué)生群體是城鄉(xiāng)教師流動政策的最終受益者，通過城鄉(xiāng)教師流動來提升師資匱乏的中小學(xué)學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)生素質(zhì)是政策制定的出發(fā)點。僅有32%的教師認(rèn)為教師流動政策實施后流入學(xué)校學(xué)生的素質(zhì)有所提升，也有28%的教師表示反對；同時，僅有33%的教師指出教師流動政策實施后學(xué)生的升學(xué)率所有提升，反對者有26%；有25%的教師聲稱教師流動政策實施后學(xué)生的就近選擇學(xué)校(即不選擇城市學(xué)校)的入學(xué)率并沒有提升，而有37%的教師對此持不同觀點。另有接近40%的教師保持中立態(tài)度，這表示由于大部分學(xué)校著手實施教師流動政策的時間較短，教師參與流動的年限少(一般為1-3年居多)，且先進(jìn)的教學(xué)方法和辦學(xué)理念在交流學(xué)校的傳播也需要時間來驗證和擴(kuò)大影響，故在短期內(nèi)學(xué)生群體的綜合素質(zhì)無法有巨大的飛躍。

(二)教師流動政策實施的效率狀態(tài)

眾所周知，在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中，除了效益之外，效率也是需要關(guān)注的另一個重點。效率等于產(chǎn)出和投入之比，故需從要素投入和產(chǎn)出結(jié)果兩個方面進(jìn)行分析。

政府通過出臺政策、撥款、提供便利等直接手段，以及通過本地學(xué)校的人力物力支持等間接手段來達(dá)到城鄉(xiāng)教師流動政策的要素投入需求。調(diào)查了解到，超過35%的教師認(rèn)為本地政府和學(xué)校對促進(jìn)教師流動的資金、人力、物力等投入力度不夠大，有45%左右的教師持不確定態(tài)度，只有20%左右的教師表示贊同。造成上述現(xiàn)象的原因如下：第一，部分地方政府尚未完全重視城鄉(xiāng)教師流動政策的實施，在資金，人力、物力投入上缺少堅決性和持續(xù)性；第二，一些地方政府和學(xué)校與外界的信息溝通不透明、政務(wù)公開不及時，引起外界對政策實施細(xì)節(jié)的猜疑和不信任。

調(diào)查了解到，隨著政策的實施，政府和學(xué)校的投入和產(chǎn)出并不是十分理想。一般教師參加城鄉(xiāng)教師流動的比率為1%-5%。僅有22%的教師認(rèn)為本地區(qū)促進(jìn)教師流動的投入有效推動了教師的流動；且僅有24%的教師認(rèn)為學(xué)校促進(jìn)教師流動的投入有效推動了教師的流動。

正如上述分析，地方政府和學(xué)校在政策實施方面的政務(wù)公開力度不夠，與外界溝通不足，且教師群體對政策的施行的動機(jī)和目的了解不到位，故有超過一半的教師對政策效率評價是呈不確定狀態(tài)。

(三)教師流動政策實施后的社會滿意度評價

教師群體對教師流動政策實施后的變化有著較為直觀的感受，所以教師群體對政策實施后的滿意度評價應(yīng)引起重視。表3突出顯示了教師群體對教師流動政策實施后的“軟環(huán)境”，即流入學(xué)校的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、流入學(xué)校的工作環(huán)境、流入學(xué)校的人際關(guān)系等有較高的滿意度，但面對福利待遇、職業(yè)發(fā)展時滿意度下降，較多的轉(zhuǎn)變?yōu)椴淮_定。這說明，部分地方政府和學(xué)校并未為教師群體創(chuàng)造一個優(yōu)良的“軟環(huán)境”來解決教師群體參與教師流動政策的后顧之憂。

表3 教師對政策的滿意度評價

注：括號中為該選項占總?cè)藬?shù)的比重。

從圖1和圖2可以看出，學(xué)生及家長對教師流動政策實施后的滿意度評價并不高，大部分為不確定的心態(tài)。在學(xué)生及家長看來，學(xué)生的成績是根本，頻繁的進(jìn)行教師流動會迫使學(xué)生要不斷的重新適應(yīng)新老師的教學(xué)思路和方法，這會直接影響到學(xué)生成績的提高，因此，教師流動經(jīng)常得不到學(xué)生和家長的支持。在他們看來，教師的流動是一種“不安分”的職業(yè)表現(xiàn)。

圖1 家長對子女學(xué)習(xí)狀態(tài)滿意程度圖2 學(xué)生對流入學(xué)校的師資配備滿意程度

(四)教師流動政策實施的激勵和公平效果

圖3為教師群體對教師流動政策實施的激勵措施評價。從中可以看出，對政策實施的激勵措施表示贊同和反對的教師人數(shù)都較多。即政府在制定和實施成鄉(xiāng)教師流動政策時，未考慮到完善的激勵措施，致使實際的激勵效果不明顯，從管理學(xué)和心理學(xué)的角度分析，政策的執(zhí)行參與主體更傾向政策的激勵作用而非強(qiáng)制作用。

圖3 教師群體對激勵措施的評價

教育公平、社會公平是普遍關(guān)注的話題。城鄉(xiāng)教師流動政策的實施宗旨便是在義務(wù)教育階段進(jìn)程中促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)的師資流動，以實現(xiàn)教育公平這一宏偉理念。在教師流動政策實施后約有35%的教師覺得其所在學(xué)校學(xué)生的公平感提升了，有28%的教師持相反意見，另有37%為不確定；接近41%的教師在教師流動政策實施后覺得城鄉(xiāng)教育更加公平了。由上述分析可知，現(xiàn)實狀態(tài)與政府推行城鄉(xiāng)教師流動政策的主旨目標(biāo)不甚相符，并未達(dá)到公共政策的預(yù)期目標(biāo)——公平性。

三、城鄉(xiāng)教師流動政策實施中的政府失靈

通過上述調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)作為城鄉(xiāng)教師流動政策直接參與執(zhí)行的教師群體，對政策實施效果的反饋與政策本意和預(yù)設(shè)目標(biāo)相差較遠(yuǎn)。作為政策制定主體和推動政策實施的主體，政府的功能和作用是為了規(guī)范秩序、引導(dǎo)參與主體的行為，實現(xiàn)階段性和長遠(yuǎn)性公共目標(biāo)。但就目前來看，政府在推動城鄉(xiāng)教師流動政策實施過程中的作用體現(xiàn)不很明顯，呈現(xiàn)出一定程度的失靈現(xiàn)象，驗證了本文的猜想。具體表現(xiàn)在如下幾個方面。

(一)城鄉(xiāng)教師流動政策制度不完善

1.物質(zhì)激勵機(jī)制不合理

從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，僅有不到四成的教師對流動補(bǔ)貼和激勵是滿意的。由于城鄉(xiāng)之間、校際之間、區(qū)域之間教師福利待遇不均衡，教師考慮到自身利益必然會對教師流動政策消極對待，。由于地方政府和學(xué)校并沒有專門針對參與教師流動政策的教師群體設(shè)計物質(zhì)激勵和補(bǔ)貼機(jī)制，或機(jī)制不合理，這樣便無法解決教師群體的現(xiàn)實問題，影響了政策的實施。

2.考評機(jī)制不健全

對參與教師流動政策的教師，沒有一套健全的公平、公正、公開的考評獎勵體系。而在考慮物質(zhì)保障的同時，教師群體更多的會在意社會的認(rèn)可，和未來的個人職業(yè)發(fā)展。一個公平的考評環(huán)境和完善的獎懲機(jī)制，最能激勵每一個參與教師流動政策的教師的工作積極性。

3.崗位設(shè)置制度不科學(xué)

部分教師流動仍受崗位設(shè)置因素的影響，制約了教師流動。本次調(diào)研所在的一些學(xué)校都實行定編定員定崗，校十二級崗以前的每種崗位基本上都不缺，如果教師一經(jīng)流動到其他單位，由于沒有空崗，到其他單位后可能要從最低檔開始定崗。這就使一部分教師想流動，但考慮到自己的切身利益，又不得不放棄流動(特別是職稱稍高的教師)。

(二)地方政府的支持力度不夠

城鄉(xiāng)教師流動政策要達(dá)到預(yù)定的實效，需要大量的資金、人力物力來保證一定的流動規(guī)模。而現(xiàn)實中的教師流動規(guī)模過小，流動比率較低，象征意義大于實際意義。由于流動時間較短，教師對流入學(xué)校的工作環(huán)境不能及時適應(yīng)，造成了流動教師無法在流入學(xué)校發(fā)揮自己的優(yōu)勢，從而無法從根本上提高流入學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和教師隊伍的水平，最終影響了教師流動政策目的的實現(xiàn)。

對于教育行政機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)試教育體制未變，升學(xué)率仍然考核地方教育部門政績的關(guān)鍵指標(biāo)。要保證較高的升學(xué)率，則需要有優(yōu)質(zhì)的學(xué)校和優(yōu)質(zhì)的師資。教師流動政策將會使一個地區(qū)的升學(xué)率在相當(dāng)長的時間內(nèi)無法得到保障，甚至?xí)氏陆第厔?。為確保政績不受到影響，地方教育行政部門可能不會為教師流動政策的實施盡心盡力。

四、政策建議

由于信息不對稱、官僚主義及政策變動頻繁等原因，導(dǎo)致了義務(wù)教育階段中義務(wù)教育教師流動政策中的政府失靈現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表現(xiàn)為政府在提供義務(wù)教育資源時趨向于浪費和濫用資源，政府的干預(yù)措施缺乏效率，使受教育者對義務(wù)教育的需求得不到滿足。

針對教師流動政策實施中出現(xiàn)的諸多問題，提出以下政策建議，以期能夠消除信息不對稱和官僚主義、地方保護(hù)主義，提升政府的運營效率和政策有效性：第一，政策決策層面必須要做到科學(xué)決策。各級政府在制定城鄉(xiāng)教師流動政策時，應(yīng)當(dāng)聽取多方意見，咨詢相關(guān)的教育專家，并參考有實施經(jīng)驗的兄弟省市，做到科學(xué)決策。同時，教師作為政策的主要參與者，也是核心利益相關(guān)群體，政府也應(yīng)該傾聽他們的聲音。應(yīng)當(dāng)為教師群體提供討論、反饋甚至參與政策制定的機(jī)會，發(fā)揮教師在教師流動政策制定上的作用，讓教師有權(quán)利和有能力維護(hù)自己的利益。第二，政策實施層面要做到公平公開。一方面，建立名校干部職數(shù)超配儲備機(jī)制和名校教師增編補(bǔ)充機(jī)制，確保名校在自身發(fā)展的同時，向農(nóng)村學(xué)校輸出優(yōu)秀教師。另一方面，強(qiáng)化合同管理，以契約的形式引導(dǎo)和約束教師的流動，使教師流動更趨向于合理、合法。同時，可以仿照日本逐步實行“定期流動制”，每隔3-5年對校長及教師進(jìn)行定期流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師流動全面化、日?；⒁?guī)范化、持續(xù)化，交流首先從校級領(lǐng)導(dǎo)開始，隨后是中層干部，再下來是教師。對于符合交流規(guī)定但拒不服從交流安排的，實施嚴(yán)格措施，比如校級領(lǐng)導(dǎo)和中層干部就地免職，教師調(diào)離教學(xué)崗位，解除其相應(yīng)的教師職務(wù)及待遇。第三，政策實施后的評價層面做到有效透明。政府和學(xué)校應(yīng)當(dāng)一起建立激勵、評價機(jī)制，對到薄弱學(xué)校任教的優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師，由財政給予適當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)助；教師輪換交流的情況，納入評聘職稱、晉升工資的重要考評依據(jù)。將教師的評職、晉級、評優(yōu)由現(xiàn)行的有支教經(jīng)歷逐步過渡到要有異校任教或任職經(jīng)歷，逐步建立校長、教師異校流動機(jī)制，以優(yōu)化教育資源。為調(diào)動青年教師的積極性，可以選派一批年輕后備干部到涉農(nóng)學(xué)校掛職鍛煉，掛職結(jié)束后按照工作績效，對掛職干部本人及派出掛職干部所在學(xué)校進(jìn)行表彰獎勵，并將其作為提拔使用的重要條件之一。

[1]張?zhí)煅?教師流動：基于實證的政策分析[M].黑龍江教育出版社,2010．

[2]David Greenberg &John McCall．Theories of Teacher Mobility．A Report Prepared for the Office of Education，Washington，D．C．Report NO．P5098．October 1973：1-13．

[3]Annegret Harnischfeger．Personal and Institutional Characteristics Affecting Teacher Mobility．Paper Presented at Annual Meeting of the American Educational Research Association，New Orleans，Louisiana．February 1973．

[4]Gladis Kersaint and et．a(chǎn)l．Why Teachers Leave：Factors That Influence Retention and Resignation．Teaching and Teacher Education，2007，(23)：775-794．

[5]吳松元.中小學(xué)教師流動制度建立的理性思考[J].教師教育研究，2008，(4)： 35-39．

[6]聞待.教師校際流動政策的探索及改進(jìn)路徑[J].教育發(fā)展研究，2009，(10)： 49-53．

[7] N·格里高利·曼昆.宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)(第七版)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2011.

[8] 張學(xué)敏.論教育供給中得政府失靈[J].高等教育研究，2004，(1)： 47-51．

[9] 夏茂林、馮文全.我國義務(wù)教育師資配置的理論思考[J].中國教育學(xué)刊，2012，(3)： 9-12．