江西全面升級(jí)河長(zhǎng)制工作實(shí)踐與探索

溫天福，吳向東，成靜清

（江西省水利科學(xué)研究院，330029，南昌）

江西省境內(nèi)水系發(fā)達(dá)、湖庫(kù)眾多，但河湖的服務(wù)性功能和供給性功能有所弱化，隨意堆放污染物、亂搭亂建擠占灘涂岸線、非法采砂等問(wèn)題突出，嚴(yán)重威脅防洪安全、供水安全以及生態(tài)安全。2015年江西創(chuàng)新河湖統(tǒng)一保護(hù)管理體制機(jī)制，大力推行并全面升級(jí)全省河長(zhǎng)制管理工作，從水資源管理、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)督等方面加強(qiáng)對(duì)全省河湖的治理與保護(hù)，充分保護(hù)河湖水系健康，保持豐富優(yōu)質(zhì)的水資源成為江西水生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。

一、江西河長(zhǎng)制實(shí)施情況

2015年11月，江西省委、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《江西省實(shí)施“河長(zhǎng)制”工作方案的通知》，建立區(qū)域與流域相結(jié)合的河長(zhǎng)制組織體系，在全省范圍內(nèi)實(shí)施河長(zhǎng)制。2016年8月，江西全面升級(jí)全省河長(zhǎng)制工作，旨在打造美麗中國(guó)“江西樣板”，主要包括統(tǒng)籌河湖保護(hù)管理規(guī)劃、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、開(kāi)展江河源頭和飲用水水源地保護(hù)、加強(qiáng)水體污染綜合防治、強(qiáng)化跨界斷面和重點(diǎn)水域監(jiān)測(cè)、推動(dòng)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、加強(qiáng)水域岸線及采砂管理、加強(qiáng)行政監(jiān)管與執(zhí)法、完善河湖保護(hù)管理制度及法規(guī)等9項(xiàng)任務(wù)，明確2020年全省河湖水域面積、自然岸線、重要水功能區(qū)水質(zhì)、地表水和集中式飲用水水源地水質(zhì)等考核目標(biāo)。2017年5月，江西省提出以推進(jìn)流域生態(tài)綜合治理為抓手打造河長(zhǎng)制升級(jí)版，共確定130條流域生態(tài)綜合治理的示范流域或河段，規(guī)劃流域生態(tài)綜合治理項(xiàng)目289個(gè)，預(yù)計(jì)投資272億元。目前，撫河流域、百里昌江、南昌贛江段風(fēng)光帶、烏沙河流域治理等示范流域或河段取得明顯成效，為市民旅游休閑提供了良好的生態(tài)產(chǎn)品。

自2015年11月實(shí)施河長(zhǎng)制以來(lái)，江西省七大江河（湖泊）、114條市級(jí)河段（湖泊）、1 454條縣級(jí)河段（湖泊）、10 149條鄉(xiāng)級(jí)河段（湖泊）明確了河長(zhǎng)，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)均建立了河長(zhǎng)組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制工作全覆蓋。2016年部署開(kāi)展的“清河行動(dòng)”查找梳理出十大類(lèi)919個(gè)問(wèn)題，整改銷(xiāo)號(hào)754個(gè)，整改完成率82.1%，年底全省地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)81.4%，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率98.6%，主要城市飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。2017年從14個(gè)方面開(kāi)展“清河行動(dòng)”，及時(shí)啟動(dòng)劣Ⅴ類(lèi)水治理行動(dòng)，并將其納入河長(zhǎng)制平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度。根據(jù)考核問(wèn)責(zé)制度，河長(zhǎng)制工作被納入省政府對(duì)省級(jí)責(zé)任單位績(jī)效考核內(nèi)容，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)開(kāi)展工作督查5 892次，考核問(wèn)責(zé)1 225起。

二、實(shí)施河長(zhǎng)制工作的主要經(jīng)驗(yàn)

江西實(shí)施河長(zhǎng)制工作近三年，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、屬地負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、部門(mén)協(xié)作”的原則，建立了河湖管理工作機(jī)制，明確河湖保護(hù)的責(zé)任主體是各級(jí)河長(zhǎng)，堅(jiān)持以源頭治理為核心和重點(diǎn)，初步構(gòu)建了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的河湖治理保護(hù)模式，并在實(shí)施過(guò)程中積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.完善組織管理體系

按照黨政同責(zé)的要求全面推行河長(zhǎng)制，江西建立了完善的區(qū)域與流域相結(jié)合的河長(zhǎng)制組織體系，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)行政區(qū)劃全覆蓋。省級(jí)總河長(zhǎng)和副總河長(zhǎng)分別由省委書(shū)記、省長(zhǎng)擔(dān)任，省級(jí)黨政四套班子的7位省領(lǐng)導(dǎo)則分別擔(dān)任贛江、撫河、信江、饒河、修河等五大河流和鄱陽(yáng)湖區(qū)以及長(zhǎng)江江西段的省級(jí)河長(zhǎng)，省委組織部、省發(fā)改委等23家省直單位為省級(jí)河長(zhǎng)制責(zé)任單位。類(lèi)似地，11個(gè)設(shè)區(qū)市和100個(gè)縣（市、區(qū)）的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及直屬單位擔(dān)任所轄行政區(qū)域的總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)以及河長(zhǎng)制責(zé)任單位。截至2017年12月，全省共設(shè)立省級(jí)河長(zhǎng)9人，市級(jí)河長(zhǎng)116人，縣級(jí)河長(zhǎng)983人，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)河長(zhǎng)6 970人，村級(jí)河長(zhǎng)17 287人，配備河湖管護(hù)、保潔人員9.42萬(wàn)人。同時(shí)，為更規(guī)范有序推進(jìn)各級(jí)河長(zhǎng)制工作，在完善2016年出臺(tái)的4項(xiàng)制度基礎(chǔ)上新增2項(xiàng)制度，建立了《江西省河長(zhǎng)制省級(jí)會(huì)議制度》《江西省河長(zhǎng)制信息工作制度》《江西省河長(zhǎng)制工作督辦制度》《江西省河長(zhǎng)制工作考核問(wèn)責(zé)辦法》《江西省河長(zhǎng)制工作督察制度》《江西省河長(zhǎng)制體系建立驗(yàn)收評(píng)估辦法》等6項(xiàng)制度，從制度層面建立了有效的工作聯(lián)絡(luò)協(xié)作機(jī)制。

2.明確年度重點(diǎn)任務(wù)

為全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作，江西結(jié)合“五河一湖”一江的實(shí)際情況，確定工作目標(biāo)和要求，并全面細(xì)化工作任務(wù)措施，明確每項(xiàng)任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和責(zé)任單位，形成年度河長(zhǎng)制工作方案。2016年，省河長(zhǎng)辦制定了《〈2016年“河長(zhǎng)制”工作要點(diǎn)〉分工要求與時(shí)間節(jié)點(diǎn)》，工作任務(wù)涉及組織體系、水質(zhì)治理、能力建設(shè)、專項(xiàng)整治以及保護(hù)宣傳等五部分，并明確責(zé)任單位與時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2017年制定了《2017年河長(zhǎng)制工作要點(diǎn)及考核方案》，從升級(jí)思路、制度、能力、行動(dòng)及宣傳五個(gè)方面提出了36項(xiàng)具體工作要點(diǎn)以及分工與時(shí)間要求。針對(duì)違規(guī)擠占河岸線、亂采亂排等突出問(wèn)題，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了專項(xiàng)整治工作。2016年6月，由水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等6家責(zé)任部門(mén)牽頭，省政府統(tǒng)一部署集中開(kāi)展了“清河行動(dòng)”，包括加強(qiáng)工礦企業(yè)污染防治、強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理、推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖污染控制等10個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)。2017年開(kāi)展江西省消滅劣Ⅴ類(lèi)水專項(xiàng)工作，治理范圍包含全省295個(gè)國(guó)控、省控和縣界斷面，44個(gè)重點(diǎn)治理斷面涉及的10個(gè)設(shè)區(qū)市、31個(gè)縣（市、區(qū)），共啟動(dòng)175個(gè)工程治理項(xiàng)目，要求到2018年5月消滅劣Ⅴ類(lèi)水，其余251個(gè)斷面水質(zhì)保持穩(wěn)定并逐步改善。

3.嚴(yán)格管理實(shí)效考評(píng)

根據(jù)各級(jí)河長(zhǎng)制工作的具體任務(wù)，對(duì)相應(yīng)河長(zhǎng)及相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)效考評(píng)，激勵(lì)河長(zhǎng)完成年度工作目標(biāo)。2016年江西省河長(zhǎng)辦出臺(tái)了《2016年河長(zhǎng)制工作考核細(xì)則》，采取百分制原則劃分23個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行考核，以自評(píng)報(bào)告及自評(píng)得分形式報(bào)送設(shè)區(qū)市和省級(jí)河長(zhǎng)辦。根據(jù)全省考評(píng)結(jié)果，省政協(xié)組織兩個(gè)督導(dǎo)小組對(duì)2016年河長(zhǎng)制考核工作排名靠后的3個(gè)設(shè)區(qū)市、10個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展“河長(zhǎng)監(jiān)督行”活動(dòng)。2017年將河長(zhǎng)制工作納入省直單位績(jī)效考核體系和領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職內(nèi)容，仍然采取百分制，項(xiàng)目調(diào)整為34個(gè)，涉及水利、環(huán)保、工信、住建、農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)、公安、教育等9家省直單位，明確要求考核等次分為優(yōu)秀、合格和不合格三類(lèi)，考評(píng)結(jié)果要求納入市縣科學(xué)發(fā)展綜合考評(píng)體系、年度績(jī)效考核和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)為加強(qiáng)考評(píng)工作過(guò)程控制，目前“五河一湖一江”7位省級(jí)河長(zhǎng)分別巡查督導(dǎo)所管河流的河長(zhǎng)制工作，有效提升了相關(guān)責(zé)任單位參與河長(zhǎng)制工作的積極性和聯(lián)動(dòng)性。

4.大力宣傳營(yíng)造氛圍

為方便管理全省河長(zhǎng)制工作，成立省級(jí)河長(zhǎng)辦公室，由水利廳廳長(zhǎng)任主任，建立了宣傳網(wǎng)站和微信公眾平臺(tái)，實(shí)時(shí)發(fā)布全省河長(zhǎng)制工作最新進(jìn)展，市、縣級(jí)政府網(wǎng)站均公布河長(zhǎng)名單，設(shè)立投訴舉報(bào)電話。近兩年，省河長(zhǎng)辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)和接受各類(lèi)專訪20余次，積極組織中央、省級(jí)各類(lèi)媒體赴基層采訪河長(zhǎng)制工作50余次，開(kāi)展全省河長(zhǎng)制工作專題培訓(xùn)班，面向市、縣詳細(xì)解讀河長(zhǎng)制工作方案以及熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，在新余、九江等地進(jìn)行專題講座以提高基層管理人員政策水平和業(yè)務(wù)能力。此外，為進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)河湖保護(hù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，積極營(yíng)造社會(huì)大眾共同參與河湖保護(hù)的良好氛圍，省河長(zhǎng)辦有獎(jiǎng)?wù)骷叭鎸?shí)施河長(zhǎng)制，加強(qiáng)河湖保護(hù)管理”的河長(zhǎng)制宣傳標(biāo)語(yǔ)和主題LOGO，組織編制中小學(xué)生河湖保護(hù)教育讀本，舉辦“看水美江西 聽(tīng)河長(zhǎng)故事”朗誦比賽，各地也通過(guò)懸掛宣傳橫幅、現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置公示牌等方式積極進(jìn)行宣傳。

三、升級(jí)江西省河長(zhǎng)制工作的幾點(diǎn)建議

江西在實(shí)施河長(zhǎng)制工作中形成了一套可行的河湖管理工作機(jī)制，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并取得了積極成效，2018年省委省政府又明確提出升級(jí)河長(zhǎng)制工作，打造生態(tài)文明“江西樣板”。在國(guó)家大力推動(dòng)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)下，要更好地發(fā)揮河長(zhǎng)制管理優(yōu)勢(shì)、適應(yīng)新形勢(shì)下河湖保護(hù)治理的需求，就應(yīng)該在已形成的河湖管理體制下，從信息自動(dòng)化管理、統(tǒng)籌綜合規(guī)劃、長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制以及考核獎(jiǎng)懲等方面進(jìn)一步完善，有力助推全省“五河一湖一江”的系統(tǒng)保護(hù)與治理。

1.健全河湖信息檔案

在升級(jí)河長(zhǎng)制工作中，江西將建立河湖管理地理信息系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、涉河工程、水域岸線管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等信息化。根據(jù)河湖管理地理信息系統(tǒng)的需求，必須建立健全全省各級(jí)河段信息檔案，實(shí)現(xiàn)河湖檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化。河湖信息可分為基礎(chǔ)情況、管理信息和工作臺(tái)賬三大類(lèi)。其中，基礎(chǔ)情況包括河湖名稱、起訖點(diǎn)位置、管理等級(jí)和名單、責(zé)任單位、職責(zé)目標(biāo)等；管理信息包括涉水設(shè)施、岸線現(xiàn)狀、河湖采砂、水質(zhì)狀況、污染源（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖和生活）等；工作臺(tái)賬包括年度管理目標(biāo)、主要任務(wù)與時(shí)間節(jié)點(diǎn)、日常巡查、中期與年度考核等。其中，水質(zhì)是當(dāng)前江西省河湖信息中最受關(guān)注的指標(biāo)，省、市、縣三級(jí)財(cái)政安排河長(zhǎng)制專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)用于水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，覆蓋到縣（區(qū)）交界斷面并逐步實(shí)現(xiàn)部分村鎮(zhèn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)常態(tài)化。通過(guò)建立健全河湖信息檔案，依托河長(zhǎng)制信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)監(jiān)測(cè)結(jié)果數(shù)據(jù)共享，同時(shí)根據(jù)不同指標(biāo)的管理目標(biāo)等要求設(shè)定預(yù)警值，可實(shí)現(xiàn)水質(zhì)、岸線等顯著變化情況下的及時(shí)預(yù)警。

2.統(tǒng)籌河湖綜合保護(hù)

目前，江西已啟動(dòng)編制“五河一湖一江”流域保護(hù)治理規(guī)劃，主要涵蓋水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容。對(duì)水污染嚴(yán)重的河湖，按照“源頭減排、過(guò)程阻斷、末端治理”的思路，加強(qiáng)河湖水系連通和閘壩聯(lián)合調(diào)控等工程手段，恢復(fù)河湖生態(tài)自凈功能；對(duì)城市河湖，堅(jiān)持治污與造景、防洪與供水相結(jié)合，通過(guò)清淤、截污納管等工程措施以及生物凈化技術(shù)，增加城市人文景觀；對(duì)鄉(xiāng)村河湖，加強(qiáng)生活污水和垃圾處理，推進(jìn)門(mén)塘溝渠整治、河道疏浚，著力打造宜居的河道生態(tài)環(huán)境。作為江西先行先試項(xiàng)目，撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理工程一期項(xiàng)目總投資約50億元，采取政府與企業(yè)合作的PPP模式，將山水林田湖草作為生態(tài)綜合體進(jìn)行系統(tǒng)治理。統(tǒng)籌河湖綜合保護(hù)、推動(dòng)流域生態(tài)綜合治理，將形成基于河長(zhǎng)制框架下的河湖綜合管護(hù)體系，構(gòu)建打破行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，有利于將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和富民優(yōu)勢(shì)。

3.建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

河長(zhǎng)制工作主要包括河湖日常監(jiān)管、綜合治理以及保潔養(yǎng)護(hù)等管理工作，需建立一套完整的管理制度體系，包括工作聯(lián)絡(luò)制度、信息共享制度、巡查監(jiān)管制度、考核責(zé)任制度等，同時(shí)應(yīng)圍繞河長(zhǎng)制年度目標(biāo)和任務(wù)出臺(tái)一系列有針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的保障措施。河長(zhǎng)是其所轄河段或湖泊保護(hù)工作的第一責(zé)任人，各級(jí)河長(zhǎng)在具體河湖管理中應(yīng)有所側(cè)重，明確“五河一湖一江”五級(jí)行政區(qū)各河長(zhǎng)的主要責(zé)任，理清上下級(jí)河長(zhǎng)、同級(jí)河長(zhǎng)之間以及河長(zhǎng)辦與水利、環(huán)保等責(zé)任職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)制定配套的河湖巡查、監(jiān)督以及應(yīng)急處置等辦法，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、敏感水域定期或不定期專項(xiàng)巡查，通過(guò)監(jiān)督檢查有效督促、指導(dǎo)、檢查河湖實(shí)際管理工作，有利于形成長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

4.完善考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

河長(zhǎng)制工作年度考核包括上級(jí)河長(zhǎng)對(duì)下級(jí)河長(zhǎng)、黨政機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)河長(zhǎng)制責(zé)任部門(mén)等兩個(gè)層面的考核。根據(jù)年度河長(zhǎng)制工作的目標(biāo)任務(wù)，突出所轄區(qū)河湖保護(hù)中的主要問(wèn)題，合理地設(shè)置考核指標(biāo)，注重與江西水資源管理國(guó)家考核和省級(jí)考核、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃考核等相銜接，形成可評(píng)比、適應(yīng)性的工作考核指標(biāo)體系。河長(zhǎng)制績(jī)效考核評(píng)價(jià)應(yīng)由總河長(zhǎng)牽頭，相關(guān)責(zé)任部門(mén)共同參與，各級(jí)河長(zhǎng)辦組織實(shí)施，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估。考核評(píng)價(jià)結(jié)果與履職情況與個(gè)人年度考核、單位責(zé)任考核等掛鉤，并作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，形成以制度為保障、以考核為促動(dòng)的獎(jiǎng)懲管理機(jī)制。對(duì)因重大決策部署落實(shí)不到位、重要工作任務(wù)落實(shí)不力，從而造成河湖水環(huán)境惡化、岸線侵占等現(xiàn)象的河長(zhǎng)及責(zé)任單位負(fù)責(zé)人給予行政約談或通報(bào)批評(píng)；對(duì)考核成績(jī)突出、治理成效明顯的，給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)并在晉升機(jī)制中體現(xiàn)，引導(dǎo)激勵(lì)各級(jí)河長(zhǎng)和責(zé)任單位，確保河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)。

四、結(jié) 語(yǔ)

保護(hù)江河湖泊健康，事關(guān)江西在中部地區(qū)的綠色崛起，涉及全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，過(guò)去對(duì)河湖治理與保護(hù)主要強(qiáng)調(diào)工程技術(shù)環(huán)節(jié)，但相關(guān)利益主體是流域沿線的各級(jí)區(qū)域政府、企業(yè)和公眾等，政府間的協(xié)調(diào)與合作顯得尤為重要。今后幾年，江西需要以流域綜合治理為紐帶，重點(diǎn)開(kāi)展水污染綜合治理、岸線侵占和漁業(yè)資源保護(hù)等專項(xiàng)整治行動(dòng)，積極探索流域綜合管理制度，打造河長(zhǎng)制升級(jí)版，建立完善的河湖健康保障體系和管理機(jī)制，維護(hù)河湖生態(tài)安全，為建設(shè)美麗新江西提供有力支撐。

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