基于河長制的流域水環(huán)境精細化管理理念與需求

王永桂，張 瀟，張萬順

(1.中國地質(zhì)大學（武漢）地球科學學院，430074，武漢；2.武漢大學資源與環(huán)境科學學院，430079，武漢)

2015年國務院頒布的《水污染防治行動計劃》提出了流域精細化管理的要求和思路。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，從六大任務的角度，對水環(huán)境精細化管理作了細致的明確分工。流域水環(huán)境精細化管理政策的提出和河長制的全面推行，對解決我國水環(huán)境管理問題將起到極大的方向性和指導性作用。

“十二五”時期以來，全國劃分了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小行政單位的控制單元1 784個，水環(huán)境精細化管理工作正在全國范圍內(nèi)開展。然而，與精細化水環(huán)境管理要求相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測長期以來落實不到位，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)儲備無法滿足水環(huán)境精細化管理的需要。另一方面，如何有效地分析數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)能傳遞有利于河長制決策和精細管理的信息，同樣成為環(huán)境管理過程中的難題。

精細化管理是當前和未來我國水環(huán)境管理工作的重中之重，但我國水環(huán)境精細化管理的相關國家標準尚未發(fā)布，還未全面地開展相關理論研究，缺乏對水環(huán)境精細化管理的權(quán)威解讀，對其目標和需求等的研究還有待深入，較大地影響到各級部門開展水環(huán)境精細化管理的實踐與效果。在實行河長制背景下，本文對水環(huán)境精細化管理理念進行了剖析，以精細化管理目標為導向，分析了精細化管理的需求，提出了開展水環(huán)境精細化管理的思路。

一、水環(huán)境精細化管理的理念

1.精細化管理概念

精細化管理起源于20世紀50年代日本企業(yè)的管理理念，是一種建立在常規(guī)管理基礎上、強調(diào)管理者責任的具體化和明確化，以及強調(diào)被管理者責任的社會分工精細化，其本質(zhì)是一種對戰(zhàn)略和目標分解、細化和落實的過程。精細化管理是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細化，運行程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化手段，使得管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行。現(xiàn)代管理學中，將精細化作為管理的第二個層次，是在第一個層次規(guī)范化管理的基礎上，向第三個層次個性化管理的過渡階段。在這個階段中，管理的目標是明確的，管理的責任是具體的，管理的方法是規(guī)范的，并貫穿于管理對象的整個生命過程。精細化管理在企事業(yè)管理事務中的應用較多，如醫(yī)院手術室的精細化管理、油田企業(yè)的精細化管理、水利工程和環(huán)境工程項目的精細化管理等都有學者進行探討。這些研究普遍認為，實行精細化管理能節(jié)省管理成本、提高管理效率、促進管理目標實現(xiàn)。

2.水環(huán)境精細化管理理念

水環(huán)境精細化管理是水環(huán)境管理發(fā)展的必然趨勢，是國家結(jié)合精細化管理和水環(huán)境管理的特點提出的劃時代的管理理念。國外發(fā)達國家通過制定精細化的管理目標和管理方式，對環(huán)境精細化管理進行了一些實踐和探索。如針對環(huán)境管理對象和目標，歐盟制定了針對每個流域的總量—質(zhì)量聯(lián)動的精細化管理方法，提出了水框架指令（WFD）；美國建立了國家污染源排放清單，實施最大日負荷總量（TMDL），并以州為單位制定更符合實際的水質(zhì)標準，這些措施取得了良好的效果。我國全面推行河長制、實行“一河一策”開展河道差異化管理的策略，一定程度上也是一種精細管理目標、明確責任主體的精細化管理方式。

基于國家管理和規(guī)劃部門對水環(huán)境精細化管理的解讀，結(jié)合精細化管理在管理學、經(jīng)濟學領域的概念及環(huán)境管理的核心要義，以及現(xiàn)有精細化管理的實踐經(jīng)驗，提出水環(huán)境精細化管理是綜合運用經(jīng)濟、技術、法律、行政和教育等手段，確定水環(huán)境管理的主體和對象，明確可達的目標，采用可執(zhí)行的方法，實現(xiàn)社會經(jīng)濟與水環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展過程。水環(huán)境精細化管理主要包括三個方面：首先要建立流域水環(huán)境保護規(guī)劃的可監(jiān)測、可評價、可考核、可追責的精細化管理的目標指標體系，使之貫穿于流域規(guī)劃制定和實施的全過程；其次要將流域水環(huán)境規(guī)劃的首要目標分解為精細化的、可執(zhí)行的管理措施；再次要能對管理措施的實施效果進行精細化評價。

二、水環(huán)境精細化管理的目標與需求

在《水污染防治行動計劃》要求基礎上，對水環(huán)境精細化管理的具體需求進行梳理。

1.要有明確的管理空間和時間

水環(huán)境精細化管理的保護對象是水體環(huán)境，包括河流、水庫、湖泊等區(qū)域。而影響水體環(huán)境質(zhì)量的有陸面負荷和河道底泥等，包括點源、非點源等陸面污染來源和河道底泥釋放。對于水體來說，傳統(tǒng)的以斷面為管控對象的方案無法精確區(qū)分河道內(nèi)不同單元的異質(zhì)性；斷面平均的處理方式掩蓋了眾多環(huán)境問題，已不適合大江大河等水體精細化管理的需求。在精細化管理的空間上，需要區(qū)分河道的左右岸、上下游，明確影響河道不同區(qū)域的陸面單元及其影響貢獻率，劃分控制單元。水環(huán)境精細化管理不僅包括常規(guī)水環(huán)境管理，還包括應急狀態(tài)下的水環(huán)境管理，不同的管理內(nèi)容其時間尺度要求不同。傳統(tǒng)的常規(guī)水環(huán)境管理以日期和月份為跨度，進行水體質(zhì)量評價和考核；在精細化管理的需求下，常規(guī)水環(huán)境管理的時間尺度應該以天為單位，參考氣象預報的模式，形成逐日監(jiān)控、按月考核的管理體系；而突發(fā)水環(huán)境管理則應以時、分為單位，精密監(jiān)控突發(fā)水污染的變化過程。從時間和空間上來說，精細化水環(huán)境管理要求管理的空間流域化，管理的對象精細化，以控制單元為載體，落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政管理單元；管理的時間更密集，能形成實時在線的管理模式。

2.要有針對性管理指標

目前，我國水環(huán)境精細化管理的指標是以功能區(qū)為前提的指標體系。我國已擁有了國家層次的地表水環(huán)境質(zhì)量標準和各級行政區(qū)域、行業(yè)標準，這些標準都明確提出了不同水體的管理指標及其值域范圍。但是，統(tǒng)一性的管理指標和值域設置，明顯掩蓋了不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境狀況之間的響應關系，忽略了不同區(qū)域不同時間段控制單元面臨的不同環(huán)境問題，使得在利用這些標準進行環(huán)境管理時，會出現(xiàn)管控過嚴無法充分利用區(qū)域的環(huán)境承載力，或者因管控不到位區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化等問題。同時，由于功能區(qū)的劃分以斷面為邊界，沒有精細區(qū)分水體（尤其是河道）不同區(qū)域（如河道左右岸）的社會經(jīng)濟發(fā)展特點，導致在管理過程中，常出現(xiàn)同一功能區(qū)一定范圍內(nèi)常年水質(zhì)惡化，而另一個范圍則水質(zhì)趨好等問題。在河長制工作中，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行“一河一策”“一湖一策”，解決好河湖管理保護的突出問題，因地制宜進行水環(huán)境精細化管理，是河長制工作的重點內(nèi)容和原則。因此開展流域水環(huán)境精細化管理，需要明確水體不同位置、時間及不同社會經(jīng)濟發(fā)展目標下，有針對性地設置適應社會、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的指標體系，并對其指標的值域范圍進行動態(tài)性設定。

3.要有差異化量化的管理目標

流域氣候、土壤、土地利用、水資源開發(fā)利用方式、社會經(jīng)濟發(fā)展程度等不同，影響流域水環(huán)境質(zhì)量的自然因素和人為因素就會存在差異，需要根據(jù)流域河流的特點，有針對性地設置水環(huán)境管理的目標。需要通過建立本地化的質(zhì)量標準和差異化水環(huán)境容量和質(zhì)量目標，來精準實現(xiàn)水環(huán)境精細化管理。

新時期水環(huán)境保護進入以質(zhì)量改善為核心的階段，突出質(zhì)量目標的剛性約束作用，以水功能區(qū)水環(huán)境質(zhì)量達標為出發(fā)點統(tǒng)籌謀劃各項工作，以是否達到水質(zhì)改善目標作為判斷各項工作成效地標準和問責依據(jù)。水環(huán)境精細化管理要求對水環(huán)境質(zhì)量目標進行量化，水環(huán)境質(zhì)量方面，要通過一系列的管理措施，將水環(huán)境質(zhì)量由哪一類提升到哪一類，水環(huán)境質(zhì)量達標率要達到或者提高到多少；以總量排放為例，則要具體地提出，要消減的總量是多少，提高水體環(huán)境容量的比例是多少。這些水環(huán)境質(zhì)量目標，需要以具體的數(shù)值呈現(xiàn)，而不能籠統(tǒng)地以定性的文字進行闡述。只有量化的數(shù)字，才能設定明確的目標，才能對所設定的目標進行明確的考核，才能精準地區(qū)分管理是否到位，考核是否達標。河長制六大任務中，水資源保護、河湖岸線管理、水污染防治都需要實時的監(jiān)控和分析數(shù)據(jù)支撐，以確定管控的區(qū)域和范圍。而進行水環(huán)境治理和水生態(tài)修復，則需要以精細的方案評估數(shù)據(jù)為基礎，達到效益最優(yōu)。在地區(qū)差異化數(shù)值目標的基礎上，明確的已量化的水環(huán)境質(zhì)量目標的設置，對于管理部門針對性的實施對應的整治方案、環(huán)境管理與保護措施，實事求是的頒布適應于流域水環(huán)境健康發(fā)展的規(guī)范化的管理制度具有重要的意義。

4.要用數(shù)據(jù)說話，以完整的監(jiān)測網(wǎng)絡為支撐

數(shù)據(jù)是精細化的核心要素，數(shù)據(jù)是流域水環(huán)境精細化管理、評估、考核的前提。沒有數(shù)據(jù)就沒有精細化。流域水環(huán)境的精細化管理所涉及的數(shù)據(jù)應該包括實測的，涵蓋流域氣象、水文、水質(zhì)、生態(tài)和社會經(jīng)濟等各方面。流域水環(huán)境精細化管理，要求以數(shù)據(jù)為支撐，用數(shù)據(jù)決策，實現(xiàn)科學化的生態(tài)環(huán)境管理決策；要求以高效數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)為工具，用數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)對環(huán)境的實時、主動和準確監(jiān)管；要求以開放式信息系統(tǒng)為平臺，用數(shù)據(jù)服務，實現(xiàn)環(huán)境管理與監(jiān)督的全民參與。構(gòu)建完整的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，要以控制單元為基本監(jiān)測對象，將控制網(wǎng)絡的布點、斷面設置與控制單元和考核斷面結(jié)合起來，通過監(jiān)控網(wǎng)絡，實現(xiàn)控制單元的空間網(wǎng)絡連接。在此基礎上，形成一條能廣泛收集數(shù)據(jù)、快速傳遞數(shù)據(jù)、全面精確分析數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)，這是支撐現(xiàn)代化精細化環(huán)境管理的前提。

三、水環(huán)境精細化管理的思路

流域精細化水環(huán)境管理，需要以精細化的管理理念為指導，明晰管理指標、差異化量化管理目標、確定管理對象，開展針對性的環(huán)境管理工作。而這依賴于數(shù)據(jù)及其準確的水環(huán)境精細化分析工具為支撐。

隨著我國生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設的不斷開展，通過自動化監(jiān)測設備、遙感監(jiān)測設備以及人工監(jiān)測結(jié)合組成的環(huán)境大數(shù)據(jù)監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)，將為我國水環(huán)境管理提供一系列豐富的多樣的數(shù)據(jù)體系。2016年以來，隨著河長制、湖長制的實施，每條河道、每個斷面都將有自己的管理者。截至2017年年底我國已構(gòu)建了包括省、地區(qū)、市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級或五級河長體系，任命了超過幾十萬名河長（湖長），這些河長（湖長）既是水體的管理者，也是水環(huán)境數(shù)據(jù)的采集者。可以預見，數(shù)據(jù)的體量以及數(shù)據(jù)的種類將不再是制約我國水環(huán)境精細化管理的主要問題。

在統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、開放數(shù)據(jù)網(wǎng)絡的智慧水務和智慧環(huán)保全面建設背景下，管理數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)的標準、政策與方法將成為水環(huán)境精細化管理的核心制約因素。針對這些覆蓋面廣、縱向深度大的不同類別的水環(huán)境大數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)的管理上，亟須進行數(shù)據(jù)融合，消除數(shù)據(jù)孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、提高數(shù)據(jù)的利用率；而要確保能用好數(shù)據(jù)、用對數(shù)據(jù)、用數(shù)據(jù)說話，則離不開一套高效、精確的數(shù)據(jù)分析工具。大數(shù)據(jù)分析技術、人工智能技術、環(huán)境數(shù)值模擬技術以及網(wǎng)絡信息化技術，為環(huán)境大數(shù)據(jù)的使用，提供了廣闊的思路?；诟咝У臄?shù)據(jù)分析方法，實現(xiàn)水環(huán)境精細化管理的信息化、網(wǎng)絡化和智能化，這是當前流域精細化水環(huán)境管理的核心要義，更是未來水環(huán)境管理發(fā)展的必然方向。

四、結(jié) 語

本文通過界定精細化管理的概念，剖析了全面推行河長制、湖長制背景下水環(huán)境精細化管理的需求，提出了水環(huán)境精細化管理的思路。水環(huán)境精細化管理是一條漫長的路程，需要理清控制單元、環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測、環(huán)境數(shù)據(jù)分析、環(huán)境數(shù)據(jù)展現(xiàn)等一系列的思路。在河長制不斷深入推進的過程中，需要不斷探索，提出符合我國當前水環(huán)境管理實情的政策、標準，

突破水環(huán)境大數(shù)據(jù)存儲、管理、分析和表達的技術。而這需要以現(xiàn)狀為基礎，以滿足需求為原則，以輔助水環(huán)境精細化管理決策為目標，從理論和技術方法上不斷地深化對精細化環(huán)境管理的研究。

[1]汪中求,吳宏彪,劉興旺.精細化管理[M].北京：新華出版社,2005.

[2]汪中求.精細化管理之基本理念[J].中國商貿(mào),2008(9).

[3]姜文錦,吳舜澤,劉培瑩.精細化管理為什么要總量質(zhì)量聯(lián)動?——環(huán)境質(zhì)量管理的國際經(jīng)驗借鑒 [J].環(huán)境經(jīng)濟,2015(8).

[4]石秋池.歐盟水框架指令及其執(zhí)行情況[J].中國水利,2005(22).

[5]沈百鑫,鄭丙輝,蔡木林,等.德國水法發(fā)展對我國治水的借鑒意義[J].中國環(huán)境管理,2017,9(1).

[6]何強.堅持目標指向問題導向合力同向 全面推進河長制管理工作[J].中國水利,2017(7).