論河長制背景下鄱陽湖流域綜合管理

劉聚濤，王法磊，秦曉蕾，許新發(fā)

（1.江西省水利科學(xué)研究院/江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，330029，南昌；2.江西省水土保持科學(xué)研究院，330029，南昌）

流域綜合管理是以流域?yàn)閱卧?，以生態(tài)為基礎(chǔ)，在政府、企業(yè)和公眾等共同參與下，應(yīng)用行政、市場(chǎng)、法律手段，對(duì)流域內(nèi)資源全面實(shí)行協(xié)調(diào)的、有計(jì)劃的、可持續(xù)的管理。2011年9月7日，我國首部流域綜合性行政管理法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國流域綜合管理步入法治時(shí)代。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)綜合治理。在河長制背景下，探索鄱陽湖流域綜合管理具有重要意義，可為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供有力支撐。

一、實(shí)施鄱陽湖流域綜合管理具有天然基礎(chǔ)條件

江西省位于長江中下游南岸，總面積為16.69萬km2，山地占36﹪，丘陵占42﹪，平原崗地占12﹪，水域占10﹪，境內(nèi)周邊三面環(huán)山、峰嶺交錯(cuò)，中部丘陵、盆地相間，北部開闊，整個(gè)地勢(shì)南高北低，周邊高、中間低，構(gòu)成一個(gè)以鄱陽湖平原為底部的不對(duì)稱盆地。江西省約94%的面積屬于鄱陽湖流域，鄱陽湖流域約97%的面積在江西境內(nèi)。1983年開始，江西省組織開展鄱陽湖流域第三次綜合科學(xué)考察，認(rèn)識(shí)到江西省境內(nèi)湖流、湖泊、山區(qū)、丘陵是一個(gè)完整的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，要使自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)發(fā)展，必須進(jìn)行系統(tǒng)治理，加強(qiáng)流域綜合管理。鄱陽湖流域邊界和江西省區(qū)域行政邊界高度吻合，為實(shí)施流域綜合管理提供了良好的天然基礎(chǔ)條件。

二、實(shí)施鄱陽湖流域綜合管理具有實(shí)踐基礎(chǔ)

1.山水林田湖草綜合治理

20世紀(jì)80年代，江西省政府對(duì)鄱陽湖流域治理提出了“治湖必須治江、治江必先治山”“治山、治水、治窮”相結(jié)合的基本戰(zhàn)略，成立了跨部門的山江湖開發(fā)治理委員會(huì)，設(shè)立省政府授權(quán)的辦事機(jī)構(gòu)，制定了流域性開發(fā)治理總體規(guī)劃，組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境和水土資源方面單個(gè)部門難以承擔(dān)的各種類型科學(xué)研究、科學(xué)實(shí)驗(yàn)和示范點(diǎn)建設(shè)及經(jīng)驗(yàn)推廣。自1985年來，江西省先后通過《江西省環(huán)境污染防治條例》《江西省資源綜合利用條例》《江西省基本農(nóng)田保護(hù)辦法》等多項(xiàng)地方法律法規(guī)，保障鄱陽湖流域綜合治理實(shí)施。通過實(shí)施山水林田湖草綜合治理，江西省水生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，森林覆蓋率由20世紀(jì)80年代初的31.5%增加到目前的63.1%，水土流失面積由330萬hm2減少到130萬hm2。山水林田湖草綜合治理是鄱陽湖流域綜合管理的重要經(jīng)驗(yàn)。

2.江西省全境國家戰(zhàn)略

2014年6月，江西省成為第一批全國生態(tài)文明先行示范區(qū)，標(biāo)志著江西省建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，2016年8月，江西省被批準(zhǔn)成為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，成為江西第二個(gè)全境列入的國家戰(zhàn)略，為鄱陽湖全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政策制定、體制機(jī)制建設(shè)和綜合管理提供重要依據(jù)。

3.全流域水量分配和調(diào)度

2005—2008年，江西在全國率先完成了全省各流域設(shè)區(qū)市級(jí)水量分配工作，分水方案已經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，要求大力推進(jìn)江西“五河”的水量調(diào)度工作。水量分配和水量調(diào)度是水資源管理的重要內(nèi)容，實(shí)施全流域水量分配為流域水資源管理提供了堅(jiān)實(shí)技術(shù)支撐。

4.構(gòu)建市縣鄉(xiāng)村四級(jí)聯(lián)動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)格局

2013年1月，水利部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》，大力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。2014年6月，江西省水利廳在積極開展南昌市、新余市和萍鄉(xiāng)市第一批和第二批國家級(jí)試點(diǎn)建設(shè)基礎(chǔ)上，印發(fā)了《江西省水利廳關(guān)于命名第一批省級(jí)水生態(tài)文明鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的通知》。江西省以水生態(tài)文明為抓手，積極推進(jìn)江西省全境市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)格局，切實(shí)為實(shí)施鄱陽湖流域綜合管理提供了水生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)與管理技術(shù)支撐。

5.全面實(shí)施河長制

2015年11月1日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《江西省實(shí)施“河長制”工作方案》，按照《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》和《江西省關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實(shí)施意見》的要求，建立健全河湖保護(hù)管理體制機(jī)制，并在全省范圍內(nèi)實(shí)施河長制，組織協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)河湖水資源、水生態(tài)環(huán)境開發(fā)、保護(hù)和利用，為實(shí)施流域綜合管理提供了體制機(jī)制保障。

6.實(shí)施全流域生態(tài)補(bǔ)償

2015年11月11日，江西省人民政府印發(fā)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》，建立江西省境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償辦法，保障江西省及長江中下游水生態(tài)安全。2016年4月25日，印發(fā)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償配套考核辦法》，出臺(tái)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償水環(huán)境質(zhì)量考核辦法》《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償森林生態(tài)質(zhì)量考核辦法》《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償水資源管理和水綜合治理考核辦法》，要求加快落實(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償工作。江西省以生態(tài)環(huán)境為依托，以生態(tài)補(bǔ)償為手段，開展全流域生態(tài)補(bǔ)償工作，充分調(diào)動(dòng)流域內(nèi)各職能部門相互溝通與協(xié)調(diào)，為流域綜合管理提供了有力抓手。

7.國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)江西方案

2017年9月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū) （江西）實(shí)施方案》，9月30日，江西省委、省政府印發(fā)《關(guān)于深入落實(shí)〈國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（江西）實(shí)施方案〉的意見》，明確指出打造鄱陽湖流域?yàn)樯剿痔锖菥C合治理樣板區(qū)，并要求探索建立鄱陽湖流域的綜合管理機(jī)制，組建鄱陽湖流域綜合管理委員會(huì)。實(shí)施方案為鄱陽湖流域綜合管理提供了政策支持。

三、實(shí)施鄱陽湖流域綜合管理的相關(guān)建議

1.構(gòu)建鄱陽湖流域綜合管理體 鍵制機(jī)制

建立流域管理的一體化體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)流域綜合管理目標(biāo)的根本保證。實(shí)施流域綜合管理，關(guān)鍵在于跨部門之間的協(xié)調(diào)。建立鄱陽湖流域管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建流域管理與行政區(qū)域協(xié)調(diào)相結(jié)合的管理體制，明確流域管理機(jī)構(gòu)以及行政區(qū)域的職責(zé)，頒布流域綜合管理相關(guān)制度和辦法，建立區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)流域機(jī)構(gòu)與地方行政區(qū)域的職責(zé)，通過頒布流域管理法律法規(guī)約束流域內(nèi)相關(guān)活動(dòng)，有效協(xié)調(diào)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等不同部門之間，流域上下游、左右岸，各行政區(qū)域之間，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、生態(tài)用水量之間的矛盾，有效解決多龍治水的矛盾。

2.編制流域規(guī)劃，落實(shí)流域統(tǒng)一管理

編制流域規(guī)劃，對(duì)流域內(nèi)的資源、生態(tài)環(huán)境與發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，并實(shí)施監(jiān)督管理，最大程度上發(fā)揮流域資源、生態(tài)環(huán)境的功能和效益，有效解決河湖岸線保護(hù)、開發(fā)與利用，水土流失治理，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與改善等問題，為流域資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供支撐，為實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域生態(tài)文明提供依據(jù)。

3.以水功能區(qū)為載體，建立流域水污染防治體系與生態(tài)補(bǔ)償體系

以流域?yàn)閱挝唬?xì)化生態(tài)補(bǔ)償基本單元，以水功能區(qū)為載體，合理劃分流域水污染排放單元并確定其污染排放量，核定水環(huán)境承載能力，研發(fā)相對(duì)應(yīng)的污染治理技術(shù)，建立水環(huán)境治理和水生態(tài)保護(hù)綜合治理技術(shù)體系；科學(xué)制定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)實(shí)施源頭、上游、中游、下游一體化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；根據(jù)承載能力合理制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并督促地方調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為改善流域水資源、水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供支撐，為鄱陽湖流域?qū)崿F(xiàn)一湖清水下泄及生態(tài)文明提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.構(gòu)建鄱陽湖流域綜合管理關(guān)技術(shù)保障體系

以建設(shè)流域生態(tài)文明為目標(biāo)，依托鄱陽湖流域綜合管理體制，開展鄱陽湖流域綜合管理關(guān)鍵技術(shù)保障體系，包括河長制管理及考核、河湖水生態(tài)空間劃分、水生態(tài)文明建設(shè)、河湖生態(tài)功能及價(jià)值評(píng)估、流域水資源水生態(tài)環(huán)境協(xié)同優(yōu)化調(diào)度、流域水土流失治理、流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、流域水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面，為實(shí)現(xiàn)流域綜合管理提供技術(shù)支撐。

5.完善流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)及信息平臺(tái)

建立完善的流域綜合管理監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)是流域綜合管理的必要條件。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容及流域綜合管理要求，系統(tǒng)全面建立流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)及信息綜合平臺(tái)，為管理與監(jiān)控流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的變化和問題提供基本手段，為實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格水資源管理制度提供基礎(chǔ)資料，為全面掌握水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的本地情況及變化趨勢(shì)提供數(shù)據(jù)支撐。

6.宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與

完善對(duì)鄱陽湖流域綜合管理、政策法規(guī)、規(guī)劃方案的社會(huì)知情權(quán)，加大流域水資源、水生態(tài)環(huán)境等問題的透明度，引導(dǎo)公眾參與并監(jiān)督各項(xiàng)政策及方案落實(shí)，積極參與流域綜合管理及水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

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